摘 要：人性化，应作为矿业安全与健康立法的基本价值取向。立法条件成熟，财产权效率优先并追求GDP的时代已经过去，趋向财产权的效率与劳动权的公平之间的平衡。立法理论充分，理性经济人在自利性的同时要平衡利他性，企业除了效率的经济目的以外还要承担相关利益者安全与健康的社会责任。立法路径明晰，人力资本与非人力资本合作的不完全契约的剩余权由双方共享，以工业民主方式保障劳动者参与企业内部治理的决策权。根据国际劳工组织的公约以及矿业发达国家的经验，将矿山企业必须承担的社会责任法定为义务，我国有条件制定人性化的规范工作场所的《矿业安全与健康法》。

作者简介：康纪田，湖南娄底行政学院教授。

2015年4月22日，国务院新闻办就《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》举行新闻发布会。国家安全监管总局副局长杨元元在会上提出，新《安全生产法》还需要在具体实施过程中细化，目前急切需要的是将执行了20多年的《矿山安全法》尽快修改成为《矿山职业安全与健康法》。 〔1〕能够提出将《矿山安全法》修改成为《矿山职业安全与健康法》，说明国家开始着眼于劳动者在工作场所的“职业安全与健康”，这一转变标示着我国立法理念的提升。 〔2〕但是，《安全生产法》的立法目的是“为了加强安全生产工作”， 〔3〕《矿山职业安全健康法》不应作为新《安全生产法》施过程中的细化，因为“生产安全”与“职业安全”的立法目的根本不是一个方向。 〔4〕那么，《矿业安全与健康法》的立法目的和方向需重新确立，才能明确立法的方向。 〔5〕本文认为，“人性化”是矿业安全与健康立法的目的和价值取向，而且制定这个法律的条件已经成熟。

一、社会在财产权与劳动权之间寻求平衡

在一定时期，强调效率优先是社会发展的必然。效率，就是对有限资源的有效利用，意味着从一个给定投入量中获得最大的产出和最大的收益，其投入量中亦包括了人力资本。 〔6〕经济学关于效率的标准是帕累托最优：在不损害他人福利前提下的自我福利最大化。效率利润最大化虽然与商业目的直接相关，但更与财产权是密不可分的。矿山企业股东，即财产权所有者，为了使其投资的收益和回报最大化而极力追求效率。因而，经济理论强调，归属明确的财产权和利用自由的财产权，是市场经济有效率的重要基础和前提。在不同时期，更应该关注社会公平。公正、平等和自由，是社会发展到一定程时的主流价值观。在社会关系中的公平，一般是指自己的收入或回报与付出之比，跟他人的比率相同。作为劳动关系中的收入或回报，是指劳动权的保护与实现，指人性尊严和人性自由的物质结果与个人待遇。劳动权就是人权，最低工资标准、工作场所安全与健康以及非歧视待遇等，是基于人性尊严的基本人权； 〔7〕工作场所安全与健康是人性尊严的尊重所必然包含的公平，是劳动关系中重要的社会目标。作为一方面的效率与作为另一方面的公平之间总是存在冲突，实际上经常是相对抗性的矛盾体。不平等确实在各方面起着推动效率的作用，在给定的制度下，劳动权的地位下降则财产权的效率上升，比如工作条件危险、工作时间长则资本的利润高。 〔8〕

关于如何解决财产权的效率与劳动权的公平之间的冲突，即使在人权时代也有一个较长的发展过程。联合国教科文组织前法律顾问、著名法学家卡雷尔·瓦萨克于上世纪70年代末提出“三代”人权理论，已被学术界基本认可。 〔9〕资本主义发展初期，财产权地位优于人权。发展初期也主张人权，法国1789年颁布的《人权与公民权宣言》宣布自由、财产、安全和反抗压迫是天赋不可剥夺的人权，但也宣布私有财产神圣而不可侵犯的财产权原则。财产权被看作一种凌驾于所有其他权利之上的“神圣”产权，因而优于人权：每个人都有权单独或与他人一起拥有财产，没有人能够任意地剥夺他人财产。尽管在人权关系方面强调财产权优先地位也就是效率优先地位，但至少提出了人权，这与奴隶仅是劳动工具的时代比，已经是很大的进步。这种进步称为第一代人权。经过两次世界大战以后，国际劳工组织积极推进，促成了《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际公约》的出台，明确赋予公民不可剥夺的人权，其中包括生命权、自由权和追求幸福的基本权利不可剥夺，并将劳动权做为人权加以合法化。此后，从财产权不可剥夺转向人权不可剥夺，迫使财产权地位的“神圣”性退出历史。财产权地位，在实质上发生了历史性转变，不再被人们看作自由之本，不再体现为自由权利的源泉，而是被看作经济效率的工具，仅是经济效率与经济发展所必需的权利。为了社会和公众利益，政府可以依职权限制财产权的行使，财产权社会化则成为必然趋势。认为财产权不再优于劳动权，劳动权与财产权之间得以合理平衡，属于关于经济权利与社会权利并行的第二代人权。 〔10〕

我国已进入第二代人权时期，但走过一段曲折的路。改革开放初期，摸着石头过河，脱贫致富的心理迫切，把经济搞上去就是最大的追求。长时期强调效率优先兼顾公平的原则，高效的劳动生产率依赖于廉价的劳动力投入，这在实质上就是财产权优先劳动权。 〔11〕赶工期、超产量、求增长等社会心态盛行，让效率优先压倒一切，环境、健康甚至生命等基本人权均嵌入了经济的效率之中。矿难频仍，采矿引发的尘肺病人每年以两万例以上的数字在增加，致使许多家庭返回贫困线以下。 〔12〕强调效率优先，但什么是效率，为了谁的效率，效率的目标是什么，这些并没有弄明白。因而为了经济效率，不论是个人的还是短期的，一律放在优先地位，关于工作场所安全与健康的公平问题则被迫让位。在国际上采同李嘉图的“比较优势”理论，每个国家都应根据“两利相权取其重，两弊相权取其轻”的原则，集中生产并出口其具有“比较优势”的产品，利用我国劳动力成本低、环境不计成本的优势换取国际上的效率。 〔13〕我国的效率优先时代，属于经济初步发展的第一代人权向第二代人权过度的时期。受这一时期的主流价值观导向，虽然强调兼顾公平但很难真正公平。在安全方面的制度，首先想到的和可以出台的只能是保护机器设施的“生产安全”，没有兼顾矿工“职业安全”的空间。进入本世纪初，我国在追求环境权与人权的进程中使国家的主流价值观发生了改变，“效率优先”的时代逐步隐退，以人为本的全面发展理论及其政策逐步占据人们的思维空间，国家强调民生，这足以能够说明我国已进入第二代人权时期。 〔14〕我国在市场经济条件下的第二代人权来得快提升速度也快，社会的主流价值观迅速发生变化，已将GDP的唯一性追求转向人的全面发展，国家的规划、政策和制度等已迅速转向第二代人权时期。

财产权效率趋向人权公平的历史性发展，为实现人性化的劳动关系提供了社会基础和制度条件。人性，包括人的自然属性与社会属性，集中到人格尊重和人的自我实现。人性化，在于尊重人的核心价值，重视人的能力，提高人的积极性和创造性；企业组织主要是人的集合而不是物质财富的产物，企业目标是通过人的积极性和创造性获得物质资源。人性化的内涵，包括满足人的基本生存需求，创造适宜的工作、生活环境等多方面。 〔15〕人性化的工作场所安全和健康保障，是人的自我发展与自我实现的基础。人性化用工的制度安排与经济以及社会发展水平相适应。可以说，劳动用工关系的人性化是第二代人权阶段的社会性目标。改革开放初期，人们满足于最低层次的温饱需求，矿工劳动的目的是以工资养家，维持劳动力再生产；经济发展进入中等收入水平以后，劳动者高层级的安全与健康需求逐步地放在首要位置，矿工便开始讲究工作场所的环境与条件。当国家进入到第二代人权时期与劳动者需求提升到高层级阶段相吻合时，则人性化的矿业安全与健康立法条件已成熟。

二、平衡的路径在于企业承担社会责任

在第二代人权的基础上，社会主流价值转向财产权效率的相对性和财产权行使的社会化，认识到财产权的目的只能是经济性的而不是政治性的或公民性的。 〔16〕从这个意义上来说，社会发展促使财产权地位回归其本质。这就意味着，现代经济中不受约束的公司财产权就是在破坏他人自由和损害他人权利。因此，必须对财产权本着最大限度地创造经济效益的目的及其自由进行实质正义的分配。总的来说，市场里的企业在实现经济目的的同时还应当以人的发展为目标，不应该只见物而不见人。具体来说，必须在效率目标的基础上充分考虑矿山劳动者在采矿劳动中应当享有的待遇，其中特别关注的一点，就是保证市场结果不会有损于矿工的生命和健康。由此明确现代社会的主流价值观：发展的目的是为了人。并以此为社会的基本态度。社会主流价值或基本态度的确立，则决定占主导地位的、能改变权利与义务的制度结构和制度设置。 〔17〕明确了现代发展目的，才能在财产权与劳动权之间构建人性化的劳动关系。

在人性化的劳动关系中，劳动权与公司财产权之间构成一种平衡关系，两者既不是兼顾也不存在财产权优先的问题。这种平衡关系的获得，必须源自社会的相互性。也就是说，现代劳动关系和矿山企业的生产效率，都是由社会共同建立起来的。如果没有社会和他人的配合、默契与支持，则无法建立矿山企业。 〔18〕仅有企业财产权不得产生效率和收入，还必须依靠社会他人为矿山提供制度与安全、设施与工具，比如互联网数据信息和无法被机器所取代的创意等，这些均属于社会为矿山企业提供的最有价值的财富。简单地看，财产权必须与劳动权进行科学结合，即支配财产权的股东或雇主与矿工或雇员的“合伙”关系，企业才能产生效率和收入；企业缺少了这种必要的雇佣关系，其财产权就只能是一种闲置或浪费；雇佣关系就具有显著的社会性，属于社会为企业提供了必要的人力资本。这就必须明确，矿山企业在享受社会提供的权利支持的同时，还必须承担为他人和社会回报或服务的义务，让社会他人获得同样的发展机会。也就是说，企业财产权的效率应服务于社会需要和公共利益，而不能只顾自己“为了赚钱”。亚当·斯密的经济人理性的自利性，在第二代人权启动时受到凯恩斯主义的批判。凯恩斯的国家干预理论主张经济人的利己性和利他性并存，要求企业除了经济的效率目的以外还要有利他的社会目的，即按照效率与公平的平衡关系分配企业目的。

第二代人权时期的企业理论认为，企业责任应当包涵经济责任和社会责任两大类。经济责任是指企业作为一个以效率为目标的经济组织所应承担的责任，社会责任则是企业作为一个以公平为目标的社会组织所应承担的责任，两者均是企业的内在义务和目标。“企业社会责任是指在特定的制度安排下，企业追求在预期存续期内最大限度地增进社会福利的意愿、行为和绩效”。 〔19〕企业同时承担经济责任与社会责任，不存在先后之分，也不应顾此失彼。企业社会责任的承担，在于将企业角色视为社会公民应尽的社会性义务。这样，企业社会责任与企业社会权利相称，满足社会权利要求的企业具有社会性身份，即“企业公民”身份。那么，企业公民具有两重属性，既是经济企业又是社会公民，既具有经济属性又具有社会属性。企业公民的确立，可以使企业社会责任内生化，可以说明企业本来就应该履行社会责任。企业如果不能很好的履行其应尽的社会责任，必然会逐渐丧失其社会权利。矿山企业要分配出来的一个目的，主要是履行应当承担的社会责任。具体表现在矿山企业发展采矿业的过程中，有义务为矿工提供场所安全与健康的工作环境，让矿工自主地、有意义的、有尊严地采矿。矿山企业有义务实现利他的社会目的，就是矿山企业应当履行的“社会责任”。 〔20〕

矿山企业社会责任的内容，在于关注劳动者在企业管理中的重要地位，肯定劳动者在生产中的基本价值；建立以人为本的管理模式和人性化的劳动关系，提供场所安全与健康的工作环境是其中的重要内容。矿山企业的社会性目的，是创建一个能够让矿工过上长久的、健康生活的工作环境。矿山企业的主要资产便是人才，发展的主要力量在于劳动者。矿工，是矿山宝贵的财富，是民主社会中拥有政治、道德权利的人类个体；虽然仍有较多劳动是为生存所必需的，但工作不仅仅是一种为了获得工资而去忍受一切的生物行为，更是实现互动、成长以及发展等社会与心理需要的重要载体。这一个简单的真理，不应该在企业追求财产权效率的过程中被抛弃。企业的生存、发展与效率，不仅与股东财产权有直接关系，还与具有重要利害关系的矿工有直接关系。如果失去矿工的贡献、支持和参与，企业将无法生存更无所谓效率。这就是说，矿山企业的生存和发展，不仅受财产权的股东影响，而且受到矿工的制约。从中可以看出，股东以外的能够影响和制约企业财产权效率的集团、组织或个人，是企业发展的“利益相关者”。“利益相关者是指那些在企业中进行了一定的专用性投资，并承担了一定风险的个体和群体，其活动能够影响该企业目标的实现，或者受到该企业实现其目标过程的影响”。 〔21〕直接影响和制约企业目标实现的矿工，属于首要的利益相关者。 〔22〕首要的利益相关者，是矿山企业承担社会责任的主要对象。

利益相关者理论是企业承担社会责任的依据，矿山企业首要的利益相关者又是企业的共同所有者， 〔23〕这从要素的投入与劳动的产出两方面的实证分析可知。一方面，人力资本是典型的要素投入。矿工在矿山投入了自己的人力资本，这一投入与财产权投入的价值是相等的，而且也像财产权股东的非人力资本一样面临着有风险的回报。在知识经济的时代，专业化分工越来越细，人力资本所有者在企业所承担的风险越来越大。当代人力资本理论认为，矿工的健康、教育、培训等能力要素已成为现代收入增长的日益重要的源泉。“当人力资本经济学家把人的健康、生产技能和生产知识看成是一种资本存量，即作为现在和未来产出和收入增长的源泉时，人力资本与非人力资本在形式上几乎就没有什么区别了”。 〔24〕企业的出资构成中不仅来自于股东的财产权，而且来自公司的雇员比如矿工所提供的特殊人力资本；特别是在人力资本专用性增强的当今时代，矿山人力资本的投入已成为矿山企业存在和发展的关键性要素。另一方面，劳动创造了企业的产出。劳动者将各种资源进行组合、加工和改造，使之成为能够满足人们某种偏好的财富，企业矿工的劳动在创造财富的生产力中起着主导作用。只要是形成了满足人们某种需求的效用，都源于创造财富的劳动。劳动创造价值的马克思主义原理始终是正确的，劳动创造财富的劳动价值理论是一个基本命题，矿工的劳动过程为企业创造财富的事实也是客观存在的。总的来说，矿山企业的首要利益相关者在投入劳动以后所创造的价值，人力资本与非人力资本所有者都在矿山企业进行了专用性投资，共同承担了企业的剩余风险，那么有理由认为企业剩余权应归人力资本与非人力资本所有者共同享有。 〔25〕企业因人力资本与非人力资本的结合而有多个所有权，不只是非人力资本一个所有权。在矿山企业的产权结构中，利益相关者的主动性、重要性和紧密性等三个维度说明，利益相关者是企业共同产权人。因此，矿山企业应当向首要利益相关者承担必要的社会责任，这也是矿山企业产权关系的内在要求。

三、承担社会责任的基本方式是矿业民主

利益相关者理论认为，矿工不应当是一种提高矿山企业绩效进而提高财产权效率的手段和工具，而是与财产权人地位平等的劳动者。而且，矿工的安全与健康属于当事人的利益与权利，只有当事人最关心也最清楚。就像财产权人关心其效率一样，首要利益相关者更关心和更清楚工作场所安全与健康事项。将工作场所安全与健康问题纳入企业内部治理决策之中，矿工作为场所安全与健康的利益相关者，应当在企业内部治理中占据一定的决策权。关于投入工作场所的成本对安全与效率的衡量，关于工作场所安全与健康的目标、标准、改进以及检查监督等，均由财产权人与利益相关者在企业决策中本着以人为本的原则进行公平抉择。一条根本原则，就是一个当事人应在与其密切相关的当事问题方面有相应的当事权，否则，当事人在企业中的利益以至于生命安全与健康等就将不为他自己所控制。传统的内部治理模式，在于企业内部只有财产权所有者享有完全的话语权而形成企业内部专制，人力资本方没有以任何形式参与企业管理决策的机会，因而致使工人的劳动条件急剧恶化。那么，对于矿业公司的内部治理结构而言，应当修正传统的矿山企业财产权人单方决策制度，人性化的劳动关系要求企业必须抛弃工作场所治理的放任主义，不应该允许无限制的企业财产权人决策。人性化劳动关系的本质，就是企业共同产权人共同控制企业，首要利益相关者按产权分享企业的权力。 〔26〕

企业是契约的集合，企业共同产权人以契约的方式连结成一个共同体，人性化的劳资关系双方共同控制企业。在效率与公平关系的处置中，利益相关者关注并参与工作场所安全与健康的企业决策，不仅因为工作场所安全与健康供给的公平是一种社会目标，而且是因为执行企业与矿工之间不完全契约的必然要求。为利益相关者提供人性化的工作场所是企业必须承担的社会责任，而“社会责任源于对契约精神的遵循”。 〔27〕现代企业理论强调企业的契约性，强调矿山企业是各要素所有者之间设立的一系列契约的组合。 〔28〕其中，标明企业合作关系的人力资本与非人力资本结合的企业契约具有一个显著特点，即不能事前将各要素及其所有者的权利和义务条款等进行完全界定。特别是在场所的安全与健康物品供给方面，由于信息的不完全性、未来的不确定性、人类的认识有限性等，劳资双方无法采用“事前全部约定”的方式订立完全性契约。即使是相关方面的专业技术人员，也不可能设计好未来的全部条款，总有一部分留在契约执行中再行补充。比如，场所安全的通道长度、通风口、粉尘和噪音等建设工程带来的风险，一般要在具体掘进过程中才能有所确定。在订立劳动关系契约时，这些没有界定的权利与义务必须留在契约订立之后的执行阶段再进行商定。经济学领域通常将这些必须确定但又不能事前确定的权利与义务称为“剩余权”。 〔29〕没有界定的剩余部分，应属于人力资本与非人力资本的契约双方共同控制和拥有。人性化的现代劳资关系，就在于让矿工有资格分享契约剩余权，包括剩余索取权与剩余控制权。矿工提供的不是物质资本而是特殊的人力资本，向企业进行了专用性投资，订立了不完全性契约，这就决定了契约主体必须享有企业剩余权，即企业共同产权人。 〔30〕这种剩余权控制的必然性，体现为矿工参与矿山企业内部治理决策的必然性权力。应当看到，“利益相关者参与企业剩余权分配的理论及实践都有了很大发展，将企业组织结构、剩余权分配进行适当修正，不是为了让企业承担更多的社会责任，而是企业长远发展的必然选择”。 〔31〕

如果切实关注首要利益相关者的公平，可能将损失一定的效率。“到目前为止，不平等确实在各方面起着推动效率的作用”。 〔32〕不完全契约的剩余权，应当按契约原则继续进行平等控制，即企业共同产权人共同控制。坚持这种控制的最好形式是企业内部的民主，只有通过民主决策的方式，才能公平地处理好人力资本与非人力资本的合约关系，才能处理好效率与公平的关系。根据发达国家的经验，“民众及其代表有权通过民主的过程来决定如何控制、管理企业，以实现民主、公平、效率等价值”。 〔33〕关于第二代人权时期的人性化劳动关系，人们已从不同的视角阐述了民主进入公司内部治理的可能性与必要性。由阿特丽斯·韦伯和西德尼·韦伯夫妇在19世纪末研究并引入工业民主理论，20世纪初得到应用并在企业推进。在市场中，应当采用与民主相容的规则、原则和方式，维持民主过程和民主关系，让工人在相关行业领域充分参与决策、监督和调查等。 〔34〕人力资本与非人力资本之间的力量对比，决定着双方能在多大程度上去分享企业内部治理的权力资源。发挥工业民主机制的公平性，可以将企业内部治理的权力和利益的进行合理分配。“工业民主作为一个发韧于政治学领域的概念，因其强调工人对企业内部权力资源的分享和对管理决策的参与，而对劳动关系的治理具有重要的意义”。 〔35〕人性化的劳动关系在市场自由的基础上发挥民主作用，可使劳动关系从冲突走向合作，让企业与工人出现双赢的格局。“工业民主最早起源于19世纪，不仅是保障工人参与和工人权益的制度，也是工作场所权力的一种分配”。 〔36〕

通过民主过程管理属于自己的权利，才能让当事人真正拥有发言权和维护自已的权益。真正以根植于政治自由理论的工业民主决策来保障矿工在工作场所的人性尊严，必须在工业民主的过程中以矿工的话语权或发言权为手段。矿工的“发言权是在决策中提出有益见解的能力”， 〔37〕是工作场所民主的必要形式，是保护矿工权利的权力。矿工有尊严地进行工作，归根到底要求矿工参与到许多的工作活动中去，要求矿工知情、表达和实现诉求等。比如，在关于工作场所环境条件的谈判中，倘若人力资本这一方缺乏发言权，则企业内部决策难以保障矿工安全与健康物品的供给。矿工的发言权，源自首要利益相关者的剩余控制权，或者说是矿业人力资本“股份”的话语权。矿山企业按照不完全契约的剩余份额分配发言权，符合分配公正的标准模式。矿工强有力的发言权，更多依靠集体行动的表达渠道。在一定程度上，工作场所的安全与健康物品在企业内部范围具有“公共物品”性质，必然存在“搭便车”现象，为此需要共同努力才能提供；财产权所有者，一贯以来处于强势地位，只有通过集体行动才有可能平衡双方的谈判力和决策力。工会组织是增强矿工话语权力量的工具，是集体行动的代表机构，为矿业安全与健康供给的力量源泉。

四、构建人性化的《矿业安全与健康法》

依据第二代人权的平衡理论、人力资本与非人力资本的合作关系，财产权人的效率与矿业场所的公平之间，可以通过工业民主方式分享剩余权来实现分配公正。财产权人与矿工之间维护生产过程的和谐与合作，有利于提高企业绩效和双方福利。但是，因为长期存在追求财产权效率的传统惯性和财产权人的强势话语权地位，企业财产权人往往缺乏承担社会责任的习惯和自觉性。问题是，市场的发展方向总是激励财产权的效率，无法识别公平以及平衡劳动者的利益、安全与健康物品供给。这一决定因素表明，市场对于企业财产权人不承担社会责任的后果处置显得无能为力。不完善的市场，如果政府不加以管制，那么基于市场的结果将更有利于非人力资本的支配性，而其代价则是牺牲矿工的利益与健康。市场应当得到尊重，并且必须让市场决定作用得到充分发挥，但同时还必须通过一定的措施限制和平衡发展过程中的市场，让市场尊重和服务于人的尊严、生命与健康。

对市场财产权的行使加以限制，将由此在无形中弱化财产权的效率；对市场企业资本的支配地位进行约束，将由此对企业的经济目的予以分配。只有选举权的政治平等是不够的，如果雇佣劳动者不能拥有使他们能够与雇主处在平等地位的工业平等，那么就永远不可能实现真正意义上的自由和尊严，而这恰是市场的缺陷，又是政府所必不可少的。于是，由政府加以管制，通过矿业民主加以限制，以此对财产权的自由和经济效率予以制约。政府管制、工会作用以及工业民主形式的合力，可以对财产权最大限度地创造经济效益的目的进行一定的分配。在合力构成中，关键是依靠国家的强制性标准、条件和许可、政府监督以及法律责任等形式，将企业必须承担的社会责任上升为法律义务以及不履行义务的法律责任，让社会责任法治化。 〔38〕

国际劳工组织通过立法形式，将职业劳动安全与健康标准统一化，并要求各国法制化。1981年国际劳工大会通过了《职业安全与工作环境公约》，即第155号国际公约，为保障公约的实施又制订同一名称的第164号建议书。形成了内容较为完整的国际劳工职业安全与健康保护的制度体系。 〔39〕1995年，国际劳工组织在日内瓦会议上通过了《矿山安全和卫生公约》：确保工人拥有参与矿山工作场所安全与卫生协商、决策的权利：知情权，了解和掌握可能影响工作场所中安全与卫生的危害和隐患信息；监督权，参与矿山与主管机关在工作场所进行的监察和调查，也可要求进行监察和调查；接受安全与卫生培训，正确使用防护服装、装置和设备；协商与合作，就矿山安全与卫生事务，与矿山和主管机关协商。 〔40〕在国家方面，美国于1970年专门制定了《职业安全与健康法》，在此有关职业安全与健康的基本法律框架下，于1977年颁布了《矿山安全与健康法》。 〔41〕南非1996年《矿山健康与安全法》“体现了矿业发达国家在协调政府、雇主、雇员和社会组织有关健康与安全关系上的基本立场和政策选择”。 〔42〕中华民国政府在1936年公布了《矿场法》，是关于矿业场所的职业安全及卫生的系列具体规定，是民国矿业法律体系中比较重要的一部法律。《矿场法》规定：“工程险恶”时，矿工可以停止工作；为防止水患、火灾、沼气或煤尘之爆发，应有多种安全设备；安全灯、火药、机械及电气等，应各设专员管理和按要求使用；应以卫生知识、防险知识及安全方法训练矿工等；矿业场所安全不仅是企业必须承担的社会责任，而且在法律责任方面应实行严格责任原则。 〔43〕

然而，人们追求物质与财富时使市场迅速扩张，而政府针对市场的规范、标准、政策和制度，比针对人权和劳动保障的制度要进步得多；竞争市场有保障财产权效率的系列制度，我国《宪法》第15条规定“国家加强经济立法”，但对于公平、劳动及场所安全与健康环境等社会权利的保障制度就要滞后得多。目前，关于职业安全与健康的专门制度仍缺位，致使《矿山职业安全与健康法》的制定缺乏上位法依据。 〔44〕在市场经济建立后的2002年制定了《安全生产法》，并在十年后进行了修订。《安全生产法》第1条规定了立法宗旨：为了加强安全生产工作，促进经济社会持续健康发展而制定本法。促进经济发展与目的的“生产安全”与维护劳动者权益的“职业安全”，前者属于为了市场财产权的效率而后者才是为了劳动者权益的公平，两者根本不是一个方向。而且，生产安全与职业安全属于不同法律领域，“我国生产安全卫生法调节的是劳动者与业主的劳动安全卫生关系，生产安全卫生法律法规体系属于社会法部门”。 〔45〕

1992年，我国在没有《职业安全与健康法》的条件下制定了《矿山安全法》，该法的根本目的：保障采矿业的效率。法律的目的是法律内在价值的体现，也是政府的基本态度。《矿山安全法》第1条规定就明确为了效率的目的：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业的发展，制定本法”。根本目的中也有关于“保护矿山职工人身安全”的规定，但保护的根本目的是为了最终能“促进采矿业的发展”，保护职工人身安全是实现根本目的的一种手段。不同的立法目的调整不同的对象，为了促进采矿业发展的目的，所调整和规范的对象是经济性的“生产安全”而不是工作场所的社会性“职业安全”。“《矿山安全法》制定的时间较早，并且当时处在计划经济向市场经济的过渡时期，当时的许多规定，现在看来很多方面粗糙、空洞甚至是空白”。 〔46〕《矿山安全法》在矿业场所保障矿工健康的规定方面处于空白，侧重于“治”而不关注“防”的《职业病防治法》不可能替代矿业场所的健康保障立法。而矿山劳动场所的健康问题所引起的危害已超过了矿山安全的风险，采矿业的发展让劳动者在生理健康方面付出了悲惨的代价。我国尘肺发病人数呈上升趋势，每年新增病例至少在2万人以上。“目前，全国尘肺病报告人数已超72万人，其中62%集中在煤炭行业这一高发区，超过44万人。当前，每年死于尘肺病的煤矿工人数远高于同期生产事故死亡人数，煤矿尘肺病防治形势十分严峻”。 〔47〕

五、结语

生命健康权是劳动者最高的人格利益。矿业安全与健康法的任务，就是在财产所有权的效率与劳动者人身权的公平之间寻求一种制度平衡，并强调工作场所对劳动者人权的尊重。体现人权的制度安排是重要的，不同价值取向的规则会改变权力的支配地位：如果事故与风险的成本可以由劳动者承担，财产权所有者就没有任何激励因素去对有成本而无效率的安全保障进行投入；如果矿山安全的目的为了促进采矿业的发展，则企业节约了职业安全投入成本而可以提高财产权的效率，因而导致矿工人权有限、劳动力更便宜；当制度重视矿工的生命与健康时，人力资本的价值增加，矿工的未来权利则扩大，企业则从拥有资本特权的地位转变为安全与健康投入的责任。

制度的价值取向受制于社会经济发展和国家基本态度。温饱没有解决，财产权的效率优先、市场向社会无节制的扩张时，妄想超越生产安全法的历史而直接制定人性化的职业安全法，美国也到1977年才制定《矿山安全与健康法》；国家决定淘汰效率优先而在效率与公平之间平衡时，财产权的神圣地位在逐步走下坡路，企业社会责任以及工业民主正在兴起，以人为本也不再是口号，如此形势下仍然修补生产安全法而不制定人性化的职业安全法，将是一种失误。强调条件的成熟以防止失去时机，这需要立法的敏锐性。 〔48〕

强调政府放权的同时也强调加强管制。社会发展到矿工安全与健康优先的第二代人权时代，对财产权的效率进行必要的限制，是政府职能定位的新常态。由市场决定稀缺资源的配置，工作场所安全与健康环境，属于没有价格的非市场物品，必须以政府强制管制来取代企业自由选择。政府在管制过程的各个阶段上所扮演的重要角色最终还是人力资本与非人力资本之间的平衡者和裁判者，而不是安全与健康供给的当事人。

周铸：《“矿山安全法”将被修订为“矿山职业安全健康法”》，载《中国矿业报》2015年4月23日。

现行《矿山安全法》是为了生产安全而不是生命安全的法律，而且没有关于健康法的整体构建，也无法体现安全与健康优先、以人为本和严格责任等基本原则。因此将要制定的《矿山职业安全与健康法》不是对《矿山安全法》的修订，而是为了保护矿工生命安全与健康的从新立法。

《安全生产法》第1条规定：“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法”。立法者对该条的立法目的进行了注释：“安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是安全促生产，生产必须安全”、“生产必须安全，则是因为安全是生产的前提条件，没有安全就无法生产”。参见腾炜主编的《中华人民共和国安全生产法解读》，中国法制出版社，2015年版，第4页。

职业安全的立法目的是为了工人的生命安全和健康。生产安全是以经济效率为目标，属民事法范畴；职业安全是以社会公平为目标，基至可能损失效率，属社会性的劳动法调整。《矿业安全与健康法》应该作为《职业安全与健康法》的细化，因为两者的目的一致。我国还没有《职业安全与健康法》，多数国家都是先制定《职业安全与健 康法》。美国在1970年先制定了《职业安全与健康法》，然后于1977年颁布了《矿山安全与健康法》。

修订《矿山安全法》曾被列入2006年、2007年国务院立法计划项目，委托国家安全监管总局组织修订工作，

坚持“基本构架保持不变，适当调整内容”的原则。2013年2月4日，国家安全监管总局局长办公会议再次对《矿山安全法（修订送审稿）》进行审查之后，于当月提请国务院审议。提请国务院审议的《矿山安全法（修订送审稿）》共9章82条，比现有《矿山安全法》增加了1章，条目增加32条。但因方向不明晰而徘徊，只好停下来。目标不准确的工作，停下来倒是一种前进。

效率强调有限资源的有效使用和经济繁荣所带来的福利。这种效率，在人力资本与非人力资本的投入量中，人力资本的雇佣关系必然成为增加福利的一种投入。

低工资标准、工作场所安全与健康以及非歧视待遇等，是关于雇佣关系公平的重要维度。支付不公平的工资、在有风险的场所工作等，就是将工人作为效率的手段，这种不公平在于忽视人性尊严这一基本价值。

但是，限于给定的制度。比如在奴隶制度下维持奴隶地位则能为奴隶主多生产产出，当打破奴隶制度以后废除奴隶地位则能迅速提高生产力。资本主义初期的劳资关系从一开始就不是公平的，主要体现为财产权所有者对劳动力的支配关系，则劳动者不得不接受一些苛刻的劳动条件，被迫在恶劣环境中工作很长时间等。工人为资本创造了剩余价值，使资本主义在不到一百年的历史里所创造的生产力超过过去一切时代的总和。

程梦婧：《环境权国际进程探析及启示》，载《南京工业大学学报》2014年第3期。

第三代人权，是包括发展中国家在内的对全球相互依存的这一现象的一种回答。各国自行其事不再能够满足其人权的义务。全球面临诸如维持和平、保护环境以及促进共同发展等问题，因而提出了世界人权平等的问题。世界人权平等的提出和实施，还有一个很长的过程。“第二、第三代人权的观念，尤其是作为其理论支撑的马克思主义、社群主义等等，的确比第一代人权的观念尤其是作为其理论支撑的自由主义（其中特别是早期的古典自然法思想）要深刻得多”。第三代人权理念更能推进第二代人权的发展。参见胡欣诣：《三代人权观念：源流、争论与评价》，载《泰山学院学报》2011年第4期。

“效率优先、兼顾公平”原则是我国历史经验的科学总结。“效率优先”中的“效率”就是劳动生产率。劳动生产率，归根到底是保证新社会制度胜利的最重要最主要的条件。而要把劳动生产率搞上去，却不是一件容易的事情，不是想上去就能上得去的，必须艰苦实干。参见晓亮：《“效率优先、兼顾公平”原则过时了吗？》，载《中国流通经济》2006年第11期；蒋学模：《“效率优先、兼顾公平”的原则是否需要修改》，载《学术月刊》2007年第5期。

比如，2010年3月28日，山西王家岭煤矿发生透水事故，有38名矿工遇难。事后总结了矿难的原因，集中到一点就是，为抢工期而简化必要操作规程，多次出现透水征兆也不停止作业。山西王家岭煤矿片面追求企业的经济目的而赶工期、抢进度，让生命为生产让路，其严重后果是给矿工及其家属、给国家及其社会带来了无法换回的损失。参见罗时：《王家岭矿难警示》，载《劳动保护》2010第5期。

自比较优势理论创立以来，该理论一直都是指导国际贸易活动的准则、国际贸易理论的基石。然而面对新的经济形势时，比较优势理论也不断经受着其反对者理论和经验验证上的挑战。在效率优先时代，适用比较优势理论的问题在于以我国廉价劳动力和牺牲环境作为优势。

社会创造了一定财富以后，面临的挑战在于是否有足够的智慧使用这些财富来提升国民生活水平。在《物权法》起草阶段，仍固守“以所有为中心”，集中关注物的归属权；现代产权已转向“以利用为中心”，集中关注物权效用的发挥。强调归属状态的所有权往往导致资源闲置与浪费，关注有效利用才是法律制度的中心问题。特别是进入“互联网思维”时代，主要不是财产所有权创造财富而是使用财产权的过程创造财富。这样，信息获取与处理、创新与创造等劳动者的劳动联合成为社会运行的经济基础。因此，加速了财产所有权地位的下降，最终将成为一种被动权利，相应地使劳动权地位上升。

吴致远：《论技术人性化的内涵与实现途径》，载《中州学刊》2014年第12期。

第一代人权时期，财产权优于人权而可以剥削工人的价值，不仅仅是效率的工具而是带有政治性目的的。今天看来，财产权或者资本，已经不再是天赋人权，不再被看作自由之本。财产权应当受到必要的限制，已受到普遍认同。这种财产权观念的转变，极大地削弱了财产权神圣的光环。社会总趋势的变化，可以让财产权所有者意识到财产权的社会化，意识到财产权既是权利也负有某种义务。财产权社会化，是人性化劳资关系与职业健康安全立法的基本前提。

财产权自由应当受到限制的这种社会进步，是职业安全与健康法出台以及出台后能够得到实施的必要条件。1992年虽然制定了《矿山安全法》，但是，立法宗旨属于以“促进采矿业发展”为目的的生产安全法，而不属于以保护矿工生命与健康为目的的职业安全法领域。本想制定保护矿工人权的社会法，却制定成了促进矿业生产的市场经济立法，这与当时的主流价值取向相吻合。在效率优先的社会环境下，不可能制定为了社会公平的制度。立法是平衡各利益群体之间的最终合约，希望立法与能够立法结合，才有适合时代要求规范诞生。否则，即使制定了的法律，也只能是一个法律外壳而已。

这就是企业财产权行使的社会性：在事实上，是整个社会在向矿山企业提供技术工人、矿业用地、矿山设备、矿业生态环境以及市场秩序等。因此，财产权所有者再也不能片面地认为：由于“自我奋斗”而创造了矿山企业。经济学诺贝尔奖得主萨缪尔森说过：如果把他们及其财产送到一个原始的荒无人烟的岛屿上，他们还能有效率和收入吗？

李伟阳、肖红军：《企业社会责任的逻辑》，载《中国工业径济》2011年第10期。

自谢尔顿在1924年提出“公司社会责任”这一概念后，到了20世纪50年代以后基本统一认识。博文以及沃顿等许多学者都试图证明企业社会责任的必然性，提出社会责任是企业作为社会公民应尽的社会义务，并随着“企业公民”、“利益相关者”等理论的提出，企业社会责任的理论依据更加充实。在许多国家，企业社会责任已法制化，我国《公司法》首次规定了“社会责任”，但还要依靠更多立法进一步作出规定。

王昶、周登：《国外企业社会责任研究进展及启示》，载《华东经济管理》2012年第3期。

利益相关者是多个群体，如雇工、消费者、产品供给者等。学术界根据相关群体与企业的紧密性关系，将利益相关者分为首要的利益相关者和次要的利益相关者。矿工与企业有直接的紧密关系，根据其紧密性应属于首要的利益相关者，其他的属于次要的利益相关者。有学者称首要利益相关者为核心利益相关者，都是指企业工人，他们为自己的利益或目标驱动，必须依靠企业，而企业为了生存，也必须依赖他们。首要利益相关者或核心利益相关者，应成为企业共同产权人。

利益相关者理论的发展虽然只有三十年左右的时间，但相关研究已相当丰富。在任何一个企业中，必然离不开股东、管理者和员工这三类人员，他们作为企业经营运作的直接参与者，其利害关系必然与企业紧密相关。无论如何，他们都应该被视作企业首要的利益相关者。企业应是利益相关者的企业，包括股东在内的所有利益相关者都对企业的生存和发展注入了一定的专用性投资，同时也分担了企业的一定经营风险，或是为企业的经营活动付出了代价，因而都应该拥有企业的所有权，这便是利益相关者理论。

周其仁：《产权与制度变迁》，社会科学文献出版社2002年版，第84页。

现代经济学理论认为，劳动力对经济增长的贡献正在凸现，劳动者作为产权主体，其产权的实现关键就是取得剩余索取权。因此，劳动者应该参与企业的剩余分享，这既是马克思劳动价值论在现代市场经济中的贯彻和运作，又体现了知识经济时代人力资本地位的上升和劳动力产权得以确认的必然逻辑，有助于激励人力资本的专用性投资和劳动力产权的能动运用。参见张东明、徐传谌：《企业剩余权分配问题解析》，载《江汉论坛》2010年第11期。

必须强调首要利益相关者。分清企业所有者之间的关系、雇主与劳动者的雇佣关系，与银行债权人、企业要素供应商、产品销售者和消费者、政府之间的行政领导等系列关系不同，后者属于次要利益相关者。次要利益相关者，虽然既有企业产权也有企业契约，但并不具有企业内部控制权。这样界定，可以避免财产权控制论者的攻击。参见吴宣恭：《利益相关者理论的企业产权和社会责任观评析》，载《当代经济研究》2008年第2期。

同前引〔19〕。

现代企业的本质是系列契约关系的总和，是由企业财产权所有者、人力资本所有者、企业经营者、债权人、消费者、供应商等当事人，通过谈判并达成协议而组成的契约网络。企业契约，本身所内含的各利益主体权利的平等化和独立化，体现公司治理结构的主体之间应该是平等、独立的关系，契约网络连结的各方称为利益相关者。正是契约的多元性，才有企业与市场融合。

人力资本与非人力资本两要素结合的契约，与市场产品契约不同，比如银行向企业贷款的合同，属产品契约又属完全契约。由人力资本产权特性决定，在不完全契约中人力资本所有者拥有对其人力资本的控制权。企业所有权的实质是人力资本和非人力资本对企业剩余权分割。人力资本的剩余控制权可表现为剩余行为权，是指合约没有规定的或者无法规定的决策权，这种剩余行为权虽然在合约中没有规定，但对人力资本效能的发挥、企业绩效的提高具有举足轻重的作用。

比如，银行贷款不是投资，债权人和企业是两家人，不是企业的共同所有权主体。因为银行不是首要利益相关者，更在于银行与企业的契约属完全性的：贷款期限、数额、利率以及违约责任等均已约定，不存在剩余权。企业的基本责任只是信守合同，如期归还本金，支付利息。

朱卫东、杨春清：《利益相关者合作分享企业剩余权的逻辑》，载《科技管理研究》2012年第7期。

［美］阿瑟·奥肯：《平等与效率》，王奔洲等译，华夏出版社出版2010版，第56页。

陈尧：《以经济民主推动参与式民主的实现》，载《国外理论动态》2014年第11期。

工业民主，也称产业民主，是19世纪末韦伯夫妇最初设计的，后来有关工业民主的理论与实践普遍被限制在工厂和企业内部。工业民主强调工人监事或工人代表参与企业管理、决策和监督，实现工人对企业内部权力资源的分享和制约机制，有助于阻止物质资本内部治理的专制和完全的话语权，以此有效地平衡劳资之间的关系而维护工人的正当权利。参见［美］罗伯特·达尔：《民主及其批评者》吉林人民出版社2006年版，第66－70页。

陈微波：《工业民主：劳动关系治理的有效路径》，载《云南行政学院学报》2010年第6期。

陆海燕：《工业民主理论与实践及其在中国的运用》，载《浙江学刊》2014年第3期。

［美］W·巴德：《人性化的雇佣关系》，解格先、马振英译，北京大学出版社2007年版，第33页。

当下的矿山企业承担必要社会责任还只是停留在理论层面，只能依靠道德与舆论的谴责，依靠强调矿山企业良心对社会责任的自觉性，未能通过相关法律制度以规范和制约矿山企业的行为。必须履行的社会责任带有强制性，而强制性的责任承担依靠强制性手段。可以想象，仅仅依靠习惯于以追求利益最大化为目标的理性经济人的道德自觉性，而缺乏完善的法律制度规范、预防和惩戒，那么矿山企业违背社会责任的现象就会一如既往。

〔39〕2006年，我国正式批准和承诺执行国际劳工组织通过的第155号国际公约与第164号建议书。承诺执行国际劳工组织公约关于工作场所的物质要求、工作的机器设备、工作时间、工作过程和工作组织等、对工人身体心理能力的适应等主要行为领域的安全与健康标准。

苏宏杰、刘功智：《从“矿山安全和卫生公约”剖析我国矿山安全卫生立法》，载《中国安全生产科学技术》2010年第3期。

美国属于判例法国家，但在矿山安全方面的《矿山安全与健康法》立法，则采用了共计8．5万字的成文法形式，这与其立法传统截然不同。联邦政府为了保障《矿山安全与健康法》的有效实施，在1978年专门成立了矿山安全与健康监察局，隶属于美国劳工部。

代海军：《南非“矿山健康与安全法”述评》，载《行政与法》2015年第1期。

康纪田：《创建矿业安全卫生法保护矿工生命健康权》，载《中国安全科学学报》2010年第1期。

由安全生产监督管理部门监管实施的《安全生产法》，不能取代《劳动法》性质的《职业安全与健康法》。安全生产监督管理部门维护的目标是财产权效率，不具备维护职业公平的职能。尽管立法取向生产安全兼顾职业安全，比如“保障人民群众生命”、“工会依法对安全生产工作进行监督”等，但最终还是以职业安全为手段来促进经济的持续发展。

张兴凯：《我国生产安全卫生法律法规体系的特点》，载《中国安全生产科学技术》2013年第5期。

薛生全：《我国矿山安全生产法律规制的完善探析》，载《理论界》2013年第11期。

张司南：《全国尘肺病报告人数已超72万，超六成集中煤炭行业》，载《安全与健康》2015年第3期。

人性化的劳动关系，是以人为本的实质内容。社会以人为本，就必须将人性化贯穿于《矿业安全与健康法》。矿业安全与健康立法取向人性化，才能制定出区别于为了经济效率的《矿山安全法》。如果不突出人性化，则只能是对现行《矿山安全法》进行修补而已。然而，这种修补将会更加背离职业安全法的立法价值。问题更大的是，这种已经存在的“背离”事实，却很少有人发觉，更缺乏警觉。在笔者看来，这种发觉与警觉就是立法的敏感性。