李 立

（太原师范学院 历史系，山西 太原 030012）

美国报业主编协会与二战后知情权运动的起源

李 立

（太原师范学院 历史系，山西 太原 030012）

二战后美国的知情权运动，起源于新闻界争取出版自由的斗争，美国报业主编协会在其中更是发挥了至关重要的作用。从在世界范围内倡导出版自由和信息自由开始，协会逐渐将目光转向国内，组织专门委员会揭发美国日益严重的政府机密，并且利用典型事件促成了立法部门和整个社会对于知情权问题的关注，运动由此展开。

美国报业主编协会；知情权运动；起源

众所周知，美国报业主编协会是北美地区影响最大、历史最悠久的新闻编辑同业协会。自1922年成立以来，协会以促成“公正而有原则的新闻报道”为宗旨；并“捍卫第一条宪法修正案赋予的权利；为实现信息自由和公开政府而战斗不息”。［1］而20世纪50年代后席卷美国的知情权运动，更是肇始于美国报业主编协会的不懈努力。

一、自觉担负领导责任，重建战后世界信息自由

20世纪上半叶，尤其是受两次世界大战特殊局势影响，各国政府不约而同地加强了对新闻出版的控制，这种情形对信息在国家之间的自由流通十分不利。二战临近结束时，新闻界普遍担心政府会（在战后）延续此类措施，从而损害媒体长期以来享有的独立地位和表达自由。因此，有必要在战后的和平条约中，为全世界确立出版自由的原则，以一个不受政府干扰的、自由发表和传送信息的新闻界来促进人们的相互了解，避免未来的战争。

1943年4月，美联社总经理肯特·库珀在纽约市的沃尔多夫——阿丝托利亚舞厅向全美上千名新闻记者发出号召，鼓励他们投身于为全世界的人民争取真正的出版自由权利的运动中去。同年夏天，美国报业主编协会主席、堪萨斯市《星报》主编罗伊·罗伯特宣布，本协会将义不容辞地担负起运动的领导责任。

罗伯特的表态得到了积极响应。在协会的《新闻简报》上，成员们纷纷表态：路易斯维尔市《信使报》主编詹姆斯·S·波普声称，“既然这场战争的首要目的之一是出版自由——也即在全世界的范围内自由地交换新闻和评论，我实在不能理解有人反对由本协会来领导这场运动”；宾厄姆顿市《新闻报》主编弗雷德·W·斯坦则表示，“我们会全力支持。全世界所有国家都享有出版自由的话，会对避免未来的战争发挥重要的作用。因为这样能促进人们之间的互相理解。”

为了更好地协调行动，美国报业主编协会在1946年成立了三人世界信息自由委员会，负责相关工作。而且协会还积极游说国会，争取立法部门的支持。1944年，新一任美国报业主编协会主席、《芝加哥每日新闻》发行人约翰·S·奈特致信共和党全国代表大会。信中声称，“我们坚信，出版自由对于维护民主制度至关重要。必须保证所有的报纸和新闻机构代表——无论其来自本土还是来自国外——能够平等地获取信息。只有信息自由流通，才能避免战争，赢得长久和平。”因此，在战后重建世界的国际协定中，理应包括确保出版和获取信息自由的条款。

奈特的游说没有落空。1944年9月21日，国会两院通过联合决议，支持传播机构在全球范围内享有新闻收集和通过任何方式不受来源、传播手段和经费等因素的阻碍平等地交流新闻的权利。而且应该以国际条约的形式保护这种权利不受侵犯和限制。罗斯福总统也表示，将采取积极行动响应新闻界的号召。后来，联合国的决议和《世界人权宣言》中果然包含了相关内容。1949年，美国报业主编协会资助的国际新闻协会成立，国际斗争取得了阶段性胜利。［2］

二、组建专门委员会，推进信息加密政策改革

然而与此同时，美国的政府机密和信息管制却达到了空前的强度。杜鲁门执政后相继签署系列总统行政命令，将以往只在战时应用于国防机构的信息政策延伸到所有联邦行政机构，建立“绝密、机密、秘密和限于内部传阅”四级加密体系，垄断了国防和外交情报。结果，“比起安全加密法规的内容，它的管理方式危害更大。那些手握加密大权的人民总是怀着强烈的过度保密的动机。一旦掌权，官员们很快发现，要想不遭到批评，最好的办法不是避免使用加密权，而是尽可能地在文件上加盖‘机密’大印。”行政官员任意处置政府信息，真假参半的泄密情报和谣言充斥媒体，公众深受其害。［3］

这种情形自然引起了美国报业主编协会的强烈关注。下设的信息自由委员会成立后，首任主席是《芝加哥每日新闻》主编巴兹尔·L·沃尔特斯。在他的带领下，委员会自40年代末起逐渐将更多的目光转向了国内的“新闻和信息自由”问题。正如沃斯特所言，“本委员会在国内和国际领域的职责同样重要。……作为新闻界人士，我们有责任充当美国公众的眼睛，并保证所有人民公仆行为的永久公开。”

1950年，詹姆斯·波普接替沃尔特斯出任信息自由委员会主席，该机构逐渐成了媒体抗争信息压制和争取出版自由的大本营。经过一段时间的考察，波普委员会发现，“尚未公开的最大的当代新闻，莫过于政府官员对新闻信息的控制和特权。流行于华盛顿的指导方针是，允许任何信息在未经审查或加工之前泄露出去都非明智之举”。推进信息加密政策改革、废除第10290号行政命令已成为当务之急，波普委员会为此做了大量的工作。在联邦层面，委员会对命令条文的模糊和宽泛提出了质疑，并希望获得利用司法部、农业部、失业救济署、商务部等机构的文件来撰写新闻报道的机会和权利。［4］

在其感召下，越来越多的新闻界人士加入了抗议政府新闻和信息管制政策的行列。1951年9月30日，西北大学新闻学院和全美报业协会发起召开了名为“政府侵犯信息自由”的讨论会，参会者包括42位来自美国各大报纸、广播电台以及杂志的主编和管理人员，其后发表的宣言指出，“目前，政府官员们开始秘密处理公务，或者加上‘军事机密’的标签来隐藏与国家安全无关的公共记录和新闻。通过这种方式，政府能成功地限制人民的知情权，并强迫报纸完全服从自己的命令。……可见，除非能从公职人员那里自由获取有关政府的所有真实情报，否则美国人民的信息自由乃至其他的民主权利都将陷入巨大的危机。”新闻界应通过“不懈地发掘、报道和公布重要新闻，客观并鲜明地解释这些新闻的含义”来担负起捍卫人民自由的伟大职责。［5］

1952年4月23日，正在华盛顿举行第66届年会的美国报纸发行人协会通过决议，谴责政府部门愈演愈烈的信息“审查”趋势，第10290号行政命令更是成为首当其冲的攻击目标。开幕式上，协会主席、《克利夫兰新闻》发行人查尔斯·F·麦卡希尔提醒人们，上述行政命令“在美国现代历史上第一次”建立起了民用信息审查制度，是对出版自由的致命打击。结果，“美国民主在某种程度上正面临着危机。如果人民什么都不了解，他们又如何能够合理地操作所谓的民有、民治和民享政府？唤醒公众警惕这种‘民用’信息审查制度的巨大危害，已经成为了新闻界目前最迫切的任务。”［6］

这一提议得到了全国主编协会、弗吉尼亚报业协会和美联社编辑主任协会等其他专业新闻团体的积极回应。他们纷纷成立了专门负责此项工作的信息自由委员会，并表示一旦总统大选结束，就将把游说新政府废除第10290号行政命令作为工作的重点。

11月12日，美联社编辑主任协会在波士顿召开年会。开幕式上，信息自由委员会主席拉塞尔·威金斯向协会全体成员汇报了委员会的工作进程。威金斯指出，在争取信息自由的战斗中，协会和其他新闻界成员都应该担负起更大的责任。针对第10290号行政命令的战斗也是如此。而且，这场战斗绝不可能在朝夕之间取得完全胜利。协会已经做好了打持久战的准备。只要人民的知情权受到挫折和挑战，战场就会出现，战斗就应打响。

艾森豪威尔上任后，媒体开始持续施压。1953年4月16日，美国报业主编协会在华盛顿召开年会。在闭幕式上，波普代表信息自由委员会对过去一年抗争政府新闻审查取得的胜利和遭遇的挫折进行了总结，并再次要求新政府行动起来，修改或废除第10290号行政命令。会后，威金斯接替波普担任美国报业编辑协会的信息自由委员会主席，继续领导斗争。最终，艾森豪威尔总统于11月6日签署第10501号行政命令，规定撤销部分加密等级，削减握有加密权的政府机构，信息加密政策的改革暂时告一段落。［5］

三、利用霍纳曼事件，推动立法程序

在关注信息加密政策的同时，新闻界发现，政府封锁消息和实行“新闻审查”的手段更加多样化了。一方面，行政机构纷纷增设专门的公关部门召集新闻发布会，阻隔行政长官与媒体正面交锋；另一方面，艾森豪威尔在废除“限于内部传阅”加密等级后，却于1954年11月在商务部下成立战略情报处，协同工商界一起“防止某些未加密的战略情报流入外国势力的手中”。最终，战略情报处和新闻界在1955年发生了激烈冲突，这就是所谓的“霍纳曼事件”。

事件的起因，是战略情报处长官R·卡尔·霍纳曼在1月2日给新闻界行业报纸《主编与发行人》的一封信。在信中，霍纳曼声称，根据可靠情报，在发表的报刊文章中，经常包含着有关国防技术最新进展的技术资料。这些资料往往被敌对势力获得，并据此对付美国的科学研究，应该限制这部分信息的公开。因此，霍纳曼要求报刊编辑在编发文章时应该权衡利弊，展开自愿性的新闻审查。尽量撤下那些可能被敌对势力利用的、“未曾加密，公布又可能对美国国防造成威胁的”专业性极强的技术信息，以确保一部分的“战略性情报”的安全。

信件公布后，在新闻界引来颇多非议。美国报业主编协会信息自由委员会率先发难：由于没有人明确界定“战略性情报”的范围，政府官员极有可能以此为借口，拒绝公开很多并未加密的、人民有权利知道的公共信息。而且，战略情报处的成立并没有经过任何国会法令的批准。在这样一个充满了恐惧的时代，它完全有可能限制所有在其‘规定’中列举的信息的公开。更何况，战略情报处的行为并不像宣传得那样冠冕堂皇。只要和它有密切的关系，某些报纸就能得到不少其他记者根本无缘接触的敏感信息，并在自己的刊物上公布。所谓的自愿性审查根本就难以实现，政府部门实质上掌握了新闻审查的权力。刻意的隐瞒，再加上有选择的泄露，是对报纸出版自由和人民知情权利的严重亵渎和伤害！委员会主席威金斯质问道，“我们都知道宪法对事先约束的禁止不仅让报纸获益，更是为了满足人民对信息的需求。然而，宪法［只明确］禁止国会立法限制出版自由。但当行政机构实施事先约束时，我们又该如何应对呢？”［7］

对于威金斯委员会的表态，霍纳曼并不以为然。在2月15日写给国家安全委员会的报告中，霍纳曼甚至认定，新闻界的激烈反应不过是威金斯及其领导的委员会发起的一场“阴谋”：“很显然，在这伙人眼里，任何形式要求报业主编们运用自己的判断力保护美国战略利益的政府建议都不啻是一种‘新闻审查’”。5月，霍纳曼被任命为公共事务助理国防部长，专门负责审查国防部即将公布的信息。随即，霍纳曼向所有的军队指挥官印发了一份“战略性情报衡量标准”。标准规定，如果即将提供给媒体的新闻稿中包含有“危及国家安全和对国防部没有用”的内容，必须马上删除。［8］

霍纳曼在五角大楼推行的信息政策震惊了美国社会。4月20日，在向美国报业主编协会理事会递交的年度活动报告中，威金斯委员会指出，国防部的行动已经抹杀了公众无权获得的机密信息和从未加密过或已经正式解密的技术性资料之间的差别。媒体、人民和政府官员都非常迷惑，因为他们不知道到底哪些技术性信息可以公布。而且，如果严格执行国防部的标准，即禁止公开所有可能有助于敌人的信息的话，恐怕连一般的地图都得销毁。这样，公众将无法继续他们的正常生活，更不用奢谈获得有关其政府活动的真实信息，从而履行其判断政府是否合格的公共职责了。［9］

威金斯委员会的报告得到了各大媒体和专业团体的支持。《时代周刊》发表社论说，自从威尔逊部长宣布自五角大楼发出的新闻必须是“积极的和富于建设性的”以来，新闻界就陷入了焦虑之中。他们非常担心，政府官员会以“不具有建设性意义”为借口拒绝公开某些暴露他们错误和失职行为的消息。［10］在10月举行的全国报纸活动周上，美国报纸发行人协会主席、《费城公报》副总裁理查德·W·斯洛克姆抨击了艾森豪威尔政府对新闻的压制，号召公众行动起来，为实现自己的知情权而奋斗。［5］

霍纳曼事件更引发了美国社会对政府信息政策的强烈关注。1955年8月28日，美国公民自由联盟宣布，将委托《纽约时报》驻外记者阿伦·雷蒙特对联邦政府的新闻政策展开全面调查。11月3日，雷蒙特递交了报告。报告认为，自杜鲁门政府以来，日益发展的行政机密已经严重到了“阻碍媒体和国会履行监督其职责，并进而威胁公众民权”的程度。“六年间，应对不同的新闻审查，美国报业主编协会信息自由委员会已经向许多联邦行政机构提出了抗议，并由此而产生了大量的新闻故事。通过这种方式，积累了有关这一问题的大量资料。而且，其领导人还发表了不少博学多识的公共讲演，吸引了来自四面八方的注意。”然而，新闻界的力量毕竟稍显单薄，“到目前为止，未能取得突破性进展”。形势表明，只有国会采取行动，才能根本扭转局势。

雷蒙特的建议反映了公众的普遍呼声，也跟新闻界的想法不谋而合。以此为契机，威金斯在广播电视新闻部主任协会的年会上发表讲话，吁请国会就政府的新闻政策问题举行听证会，以促进更大意义上的信息自由。最终，“……美国报业主编协会信息自由委员会最大的成就，就是成功地引起了国会的注意”。众院政府工作委员会在6月9日成立专门的小组委员会，调查政府的信息压制政策，知情权运动进入了立法阶段。

总之，至少在初始阶段，知情权运动是一场“许多怀揣崇高原则的新闻人忍受着怀疑和冷漠而发起的运动，而领导者大多来自美国报业主编协会。”［11］

［1］ ［DB/OL］http：//asne.org/content.asp？pl=24&contentid=24.

［2］ 肯特·库珀.知情权：揭露新闻压制和宣传的罪恶［M］.纽约：法勒—斯特劳斯—卡达希出版公司，1956：164-174，327.

［3］ 哈罗德·拉斯维克.集权政府的危害［C］. T.查托维迪.政府机密［M］.新德里：印度公共管理研究所，1980：108.

［4］ 克罗斯.人民知情权：接触公共档案和记录汇编的法律渠道［M］.纽约：哥伦比亚大学出版社，1953：7.

［5］ 纽约时报［N］. 1951-11-1/1952-1-6/1952-11-13/1953-4-19/1955-10-2.

［6］ 詹姆斯·波普.机密崇拜［J］.尼曼报道，1957 .拉塞尔·伯特.发行人攻击审查趋势［N］.纽约时报，1952-4-23.

［7］ 麦尔斯·B·约翰逊.政府机密风波［M］.纽约：优势出版社，1967：32-33.

［8］ 菲利普·波特.“用处”成为新闻审查的标准［N］.巴尔的摩太阳报，1955-6-17.

［9］ 詹姆斯·威金斯.自由或机密［M］.纽约：牛津大学出版社，1956：102-103，136.

［10］ 五角大楼新闻审查［J］.时代周刊，1955：62.

［11］ 乔治·肯尼迪.倡导公开：信息自由运动［D］.密苏里大学，1978.

G212.2

A

1674-8883（2015）22-0154-02

李立，女，历史学博士，太原师范学院历史系讲师，主要从事美国新闻史和法律史研究。