冯 辉，张晓爽

一、引言

2004年国务院颁布的 《基金会管理条例》（以下简称 《条例》）根据是否有权向公众募集捐款，将基金会分为公募基金会和非公募基金会。据国内35家知名基金会联合发起的基金会行业信息服务平台—— “基金会中心网”统计，截至2015年3月9日，我国基金会总数达4290家，其中公募基金会1496家，非公募基金会2794家。〔1〕资料来源：基金会中心网，http：／／www．foundationcenter．org．cn／aboutus．html，2015年3月9日访问。公募基金会虽在数量上已不占多数，但总体影响力特别是募集资金量仍居优势地位。不过公募基金会近年来连续出现负面新闻，“郭美美事件”、“宋庆龄基金会事件”等对公募基金会的声誉及公信力均产生了严重损害。〔2〕冯辉：《从 “基金会事件”看我国基金会法律监管机制重构》，载 《东方法学》2011年第6期。加快公益慈善组织改革、加强公募基金会的法律监管已成为社会共识。根据 《国务院2014年立法工作计划》，《条例》的修订已列入其中。2014年11月，国务院印发 《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，系第一个以中央政府名义出台的指导、规范和促进慈善事业发展的文件。本文拟对公募基金会的资金监管问题展开针对性研究，以期为完善我国公募基金会的法律监管尽绵薄之力。

二、公募基金会资金监管概述及其存在的主要问题

（一）公募基金会资金监管概述

公募基金会具有公开募集资金的资格，而且成立时间普遍较长、规模较大、具有广泛的资源来源。部分基金会还有政府的财政补助支持以及在特殊时期为某一事件展开的集中募捐，因而在资金的基数和增量上都具有明显优势。根据 《基金会蓝皮书：中国基金会发展报告（2013）》，2012年公募基金会收入总额约为271．87亿元，占全国基金会收入总额的62．29%，平均每家公募基金会收入为2213．91万元。〔3〕资料来源：新华网，http：／／news．xinhuanet．com／gongyi／2014－06／27／c＿126676286．htm，2015年3月9日访问。

从资金的筹集、管理和使用来看，公募基金会的收入来源主要包括捐赠收入、政府资助收入、投资收益、提供服务和商品销售收入以及其他收入，捐赠收入是其中最主要的部分。由于《条例》规定公募基金会每年的公益支出不得低于上年总收入的70%，这意味着公募基金会最高将有30%的募款留存，如何实现保值增值成为公募基金会资金管理的重要任务。〔4〕《基金会管理条例》第28条规定：“基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值。”此外，公益是有成本的，需要一定的行政和人力支出。《条例》第29条规定基金会工作人员的工资、福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。公募基金会的资金主要用于公益支出、行政办公费用、工作人员工资福利和其他费用等。除了公益支出外，其他均可纳入资金管理的范畴。对用于公益活动的资金，即严格意义上的公募基金会的资金使用问题，《条例》仅做出了原则性规定。一般认为，对于资金使用，尊重捐献者的意愿是基金会分配使用资金的前提；在资金投放前应对救助对象及其服务需求做好调查工作，并将调查情况及时向公众公开；在实施慈善救助之后应将救助结果通过媒体或者网络等公共平台反馈给公众；资金使用的全部环节均应接受监督与问责，实现资金使用流向和效果的透明与公开。〔5〕冯辉：《我国基金会的法律监管机制研究》，载 《政治与法律》2013年第10期。

从立法来看，我国基金会的立法始于1988年国务院颁布的 《基金会管理办法》，但其中并未区分公募基金会与非公募基金会。2004年颁布的 《基金会管理条例》开启了基金会立法的新阶段。《条例》共有7章48条，覆盖了公募基金会的设立、变更和注销、组织机构、财产的管理和使用、监督管理和法律责任等主要内容，其中第4章共9条对公募基金会的资金监管作了专门规定。此后我国基金会的立法体系逐步建立并完善，代表性的法律规范包括 《民间非营利组织会计制度》（2005，财政部）、《基金会年度检查办法》（2006，民政部）、《基金会信息公布办法》（2006，民政部）、《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（2008，财政部、国家税务总局和民政部）、《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（2009，财政部、国家税务总局）、《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（2009，财政部、国家税务总局）和 《关于规范基金会行为的若干规定 （试行）》（2012，民政部）等。〔6〕此外2011年民政部还发布了 《公益慈善捐助信息披露指引 （征求意见稿）》，系针对公募基金会信息披露问题的专门性监管规范，但至今尚未正式实施。上述行政法规、部门规章及规范性文件中关于公募基金会资金监管的规定实现了资金监管的 “有法可依”，但受制于立法、执法、司法、行业、社会等各个方面的原因，这些法律规范在实践中并未实现应然的效果。而慈善是 “道德零容忍”的事业，任何一起违法或 “灰色”的事件，都会激起社会对整个基金会体制的不满以及对基金会法律监管体系的质疑，这一点在资金监管问题上表现得尤为突出。

（二）公募基金会资金监管存在的主要问题

1．法律依据的位阶偏低、部分内容不合理。目前，整个基金会的监管问题尚没有一部全国人大颁布的法律作为依据。有关公募基金会资金监管的立法内容，也散见于相关的法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件之中，并以行政法规和部门规章为主。〔7〕1999年颁布的 《中华人民共和国公益事业捐赠法》对捐赠财产的使用、管理作出了一些规定，但内容比较笼统、单薄且并未直接针对基金会，在实践中对公募基金会资金监管的作用十分有限。这一局面导致公募基金会资金监管的法律依据位阶较低、法律监管的权威性不足，也削弱了监管的法律依据在具体执行中的效果。

此外，现有立法中的部分内容不合理。一方面是比较笼统、操作性较差。比如 《条例》对公募基金会的资金管理要求 “保值增值应当合法、安全、有效”，这种原则性的要求过于抽象，公募基金会在资金管理的实际过程中很难予以准确把握。另一方面，有些规定则过于僵化。如《条例》对于公募基金会资金使用的规定是 “公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”。公募基金会作为专业化的非营利机构，合理的行政及人力成本是必需的。实践中许多基金会在具体项目中需要支出志愿者、培训师等日益增加的人力成本，不分具体情况、一味强制要求将成本控制在总支出的10%以内，十分困难且不合理。低成本意味着基金会不得不降低服务质量，同时也很难吸引及留住专业人才。

2．基金会内部治理机制不健全。《条例》借鉴了公司治理模式，对公募基金会的内部治理结构作出了规定。依据 《条例》规定，理事会是基金会的最高权力机构，享有最高的决策权；监事会是监督机构，对理事会进行监督；〔8〕《条例》并未明确规定基金会应设立监事会，只有 “基金会设监事”、“监事任期与理事任期相同”等一般性要求。实践中许多公募基金会在自己的章程中会说明自身监事会的具体构成。二者共同发挥内部监管作用，并形成权力制衡机制。但在实践中，两个机构并没有充分实现各自的职能，权力制衡的制度设计也出现偏差和落空。一方面，理事会并没有发挥决策和领导职能，而主要发挥了审核和批准职能。组织的真正决策者往往是少数几位常务理事、执行理事或秘书长。与国企治理的特点及存在的问题一样，这些人使公募基金会的内部治理形成 “内部人控制”。公募基金会也存在先天的 “所有者缺位”问题，无法有效抑制和避免内部人操纵组织管理权和资金使用权。〔9〕李晓倩：《论我国基金会治理结构的改进——以监督机制的完善为中心》，载 《江汉论坛》2014年第4期。另一方面，许多公募基金会的监事会实际上处于 “虚位”状态。根据 《条例》等相关规定，公募基金会的监事应由捐赠人、业务主管单位和登记管理机关选派。但很多公募基金会的监事会成员与理事会成员或秘书长有着千丝万缕的联系，甚至监事会的组成还要征求理事会或秘书长的意见，导致监事会很难对基金会的财务和业务行使监督权，并做到严格、公正地监督，进而给基金会的部分工作人员挪用、私分基金会财产创造了可乘之机。最后，由于目前公募基金会的监管立法中尚缺乏明确的绩效评估和问责制度，公募基金会内部治理机制的缺陷还产生了更多的负面影响。特别是在资金的保值增值问题上，由于对投资的监管缺乏明确、可操作的依据，无从衡量资金保值增值的具体效果，导致要么出现内部人违法操纵资金管理而引发巨额损失，要么消极不作为、以“不出事”为首要原则、置保值增值义务而不顾，任由资金管理低收益甚至负收益，削弱基金会的公益慈善能力。〔10〕同前引 〔9〕。

3．税收激励机制不完善。税收机制对公募基金会资金的筹集、管理和使用均具有重要影响。如有关捐赠企业和个人的税收优惠将直接影响其参与慈善事业的积极性，从而影响公募基金会的资金筹集规模及可持续发展能力。而有关公募基金会资金管理和使用的具体税收制度，特别是税收优惠制度，对其慈善事业的具体项目分布和实施效果也具有十分明显的影响。我国目前对于公募基金会的税收激励机制尚不完善，有限的税收优惠制度存在许多问题。

一方面，关于税收激励的规定过于零散且力度有限，损害了捐赠主体的规则预期和积极性。目前涉及慈善捐赠中税收优惠的法律依据包括 《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》、《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》和 《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》等。这些规定位阶不一、缺乏系统性和连贯性，导致企业和个人对于慈善事业捐赠中的税收激励缺乏清晰的规则预期。这些规定对捐赠主体的税收激励程度也十分有限。目前捐赠的税收优惠主要包括：企业所得税纳税人用于公益事业、救济性的捐赠，准予扣除的比例为年度纳税所得额的12%；个人对教育事业和其他公益事业进行捐赠时，应纳税所得额30%以内的部分可免缴个人所得税。但在实际操作中，企业或个人只有向获得民政部门许可的少数基金会捐赠才能获得抵税优惠，这既不利于捐赠人自主选择受赠组织，对无法取得资格的公募基金会也有失公允。对于现实中已经普遍存在并将成为趋势的实物捐赠和股权捐赠等方式，也尚未在既有的税收激励规定中得到承认。此外，捐赠人即便得到了免税或减税资格，往往也要面临繁琐的程序约束。公益捐款的税收属于地方税，地方政府出于各种考虑往往不执行捐赠中的税收优惠，或擅自减少优惠程度，或对税收优惠的实际获得添加各种限制。〔11〕赵海林：《公益捐款税收政策研究》，载 《山东社会科学》2010年第7期。另一方面，对公募基金会的税收激励缺乏针对性，滞后于基金会的实际需求。根据 《条例》等相关规定，目前我国公募基金会可以享有的税收优惠主要包括：接受捐赠的收入、财政拨款、除政府购买服务形成收入以外取得的政府补助收入、会费、不征税和免税收入形成的利息、进口关税和进口增值税等均免税。但随着公募基金会的发展，不同的基金会在规模、业务、类型上的差异化逐渐明显。对所有基金会适用同一税收激励标准，不仅与不同基金会对税收激励的差异化需求不符，也降低了整个税收激励机制的功效。此外，在公募基金会为实现资金保值增值而从事的投资行为中出现的增值税、营业税等税种，如何予以处理也尚未明确。〔12〕姚海放：《公益基金会投资行为治理研究》，载 《政治与法律》2013年第10期。

4．信息披露机制的强制力不足。公募基金会的资金主要来自捐赠收入，决定了其相对于非公募基金会或其他社会组织而言，应遵守更严格的信息披露制度、更注重自身公信力的建设。受 “郭美美事件”等诸多负面新闻的影响，社会各界关于加强公募基金会信息公开的呼吁日益高涨，监管部门也就此展开了相应的立法完善。以 《条例》为基础，2006年民政部发布了 《基金会信息公布办法》，随后 《公益慈善捐助信息披露指引 （征求意见稿）》和 《关于规范基金会行为的若干规定 （试行）》也相继出台。尤其是在 《公益慈善捐助信息披露指引 （征求意见稿）》中，对信息披露的原则、内容、时间、方式、对象和主体都做了比较明确的规定。但是作为 “指引”的文件并不具有严格的法律效力。此外，目前基金会的信息披露义务尚缺少完善的外部监督制度，信息公开与否、如何公开、公开的内容及程度主要靠基金会的主动作为，在资金筹集、管理和使用的信息公开问题上缺少明确的评价、监督及惩戒制度。

三、完善我国公募基金会资金监管的对策

（一）提高监管的立法位阶并完善相关单行立法

目前我国有关公募基金会的法律体系中，《条例》居于主导地位。但 《条例》只是行政法规，法律位阶的高度不够，低位阶的立法现状长远来看不利于公募基金会及整个慈善事业法律监管体系的构建与完善。自2004《条例》颁布以后，慈善事业立法进程即出现停顿。民政部早在2005年便提出了慈善事业立法建议，2006年 “慈善事业法”进入立法计划后却被搁置，直到2013年才被列入全国人大常委会立法规划的 “第一类项目”。〔13〕郭晋晖：《〈慈善法〉最快将于明年通过》，载 《第一财经日报》2014年5月21日。“在过去近十年间，中国慈善立法过程是一个极不成功的范例。自立法进程由政府主导转为全国人大主导之后状况才有根本改善。”〔14〕同前引 〔13〕。慈善事业的立法以行政法规为主导，与我国政府主导的 “官办慈善”传统相吻合。慈善事业的社会化、公开化、法治化要求由全国人大主导新的慈善立法。对此政府及其民政部门应确立放权思维，打破政府对慈善资源的垄断，让慈善回归民间本位。此外，新的慈善事业立法在内容上应更明确、具体、可操作，减少或避免制定后续行政法规、规章及规范性文件时出现模糊不清。对于公募基金会的资金监管立法而言，如果由全国人民代表大会颁布统一的 “慈善法”，在其中专门规定公募基金会的资金监管问题，也是提高其立法位阶的方法。〔15〕同前引 〔5〕。

除了以法律形式制定统一的中华人民共和国 “慈善法”或 “基金会法”外，还应对相关的单行法律、法规等予以整合、完善。包括 《个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》等税收法律中关于公募基金会税收政策的规定；《中华人民共和国审计法》和 《中华人民共和国会计法》中关于基金会资金审计、会计监管的规定等，都应当在提升基金会立法位阶的过程中予以同步完善。此外也应加强新的单行立法的工作。比如针对公募基金会的财务管理，应制定新的专项行政法规、部门规章或规范性文件，明确规定政府监管部门的职责、监管标准、依据、程序、法律责任、信息披露等内容，从而以高位阶的形式构建系统的公募基金会资金监管的法律体系。〔16〕杨团：《关于基金会研究的初步解析》，载 《湖南社会科学》2010年第1期。

（二）构建多元监管主体结构

1．基金会的内部监管。基金会的内部监管在理论上具有最高的监管效率、最低的监管成本，对此关键是要完善 《条例》规定的由理事会和监事会组成的二元治理结构。一方面要强化理事会职权，补充并完善 《条例》中有关理事会的规定。重点包括：（1）明确理事的任职资格、选举及罢免程序，细化理事会的具体职能，强化理事会的管理权和决策权。（2）优化理事会的管理与决策能力，明确要求理事会中专业人才的构成比例，或强化理事会成员任职资格中的专业要求，还可以鼓励理事会聘请专业化人才实施具体的公益慈善项目。（3）保障理事会组成和管理的独立性，明确理事会与民政部门以及业务主管部门之间的关系，避免政府机关对理事会组成和管理的干涉。另一方面要强化监事会的职权，从根本上改变监事会在基金会内部治理中的弱势地位。重点包括：（1）在制度上细化监事会的职权，特别是对资金筹集、管理和使用等整个流程的监督权，对理事会及其他工作人员在决策和执行中的监督权等。（2）强化监事会职权的实际约束力，鼓励监事会对理事会的决策提出质询并责令理事会予以说明解释，发现违法及不当行为时有权向政府机关报告，情况紧急时可以基金会名义暂停款项拨付，发现基金会财产因理事或其他工作人员的违法及不当行为而遭受损失时，可以向法院提起诉讼以维护基金会利益。（3）完善监事会成员的选任工作。截止到2012年底，在披露内部治理数据的2059家基金会中，1451家基金会只拥有两名以下的监事，占总数的70%。〔17〕资料来源：基金会中心网，http：／／www．foundationcenter．org．cn／aboutus．html，2015年3月9日访问。监事会人数的不足限制了其监督职能的发挥，应合理增加监事会的成员人数，与理事会的成员人数形成平衡。在监事的任职资格上也应增加会计、金融、管理或者法律等专业要求，提升其监督能力。对于消极不作为或给公募基金会造成损失的监事，应通过法定程序予以罢免以示惩戒。〔18〕张学军：《论基金会 “内部监督”制度的完善》，载 《江汉论坛》2014年第8期。

2．政府部门监管。根据 《条例》，公募基金会实行的是双重登记管理，即基金会的设立需要业务主管单位 （归口业务部门）和登记管理机关 （民政部门）的双重许可。具体的监管职责分工是：登记管理机关负责对基金会实施年度检查，对基金会依照 《条例》及其章程开展活动的情况进行日常监督，对基金会违反 《条例》的行为依法进行处罚。业务主管单位负责指导、监督基金会依据法律和章程开展公益活动，对基金会年度检查予以初审，配合登记管理机关、其他执法部门查处基金会的违法行为。双重登记管理制度的本意在于加强对基金会的管理，但在实践中加强基金会资金和项目管理的效果并不明显，对公益慈善事业的钳制功能却一再凸显。在淡化慈善公益事业的行政色彩的大背景下，民政部从2011年乃至更早就开始酝酿社会组织登记的改革。北京、深圳的试点经验也表明，未来基金会的设立登记将取消业务主管单位的许可，直接到民政部门登记已经是大势所趋。〔19〕《民政部：将实现社会组织直接登记，或终结双重管理》，http：／／news．china．com．cn／2011－11／29／content＿24030149．htm，2015年3月9日访问。

在此背景之下，未来基金会的行政监管，将只由民政部门独立承担，实际上这也是与 《条例》对民政部门的监管定位相符的。此外具体到资金监管来说，根据 《条例》第37条：“基金会应当接受税务、会计主管部门依法实施的税务监督和会计监督。基金会在换届和更换法定代表人之前，应当进行财务审计。”可见税务部门和审计部门也有法定的资金监管权限。对此一方面应加强以上三类行政监管部门的配合。税务监督和审计监督都不是日常性的，而是针对具体项目、时间或事件，因此不能替代民政部门的常规化监管。应着重加强民政部门的监管权限，特别是强化民政部门对基金会资金违法或不当行为的处罚权。另一方面，行政部门的监管在监管公信力上具有天然的弱势，应聘请独立第三方机构参与基金会的财务审查，并以其审查结论作为处罚的依据。基金会对此有异议的，可以提起行政复议或起诉，以此提升行政监管的科学性和公信力。〔20〕税兵：《基金会治理的法律道路—— 〈基金会管理条例〉为何遭遇 “零适用”？》，载 《法律科学》2010年第6期。

3．行业协会监管。行业协会监管的优势在于能够契合行业发展的客观规律，对基金会成员的规范或惩戒作用均更加直接。而且行业协会的监管标准普遍高于法律标准，能够从更严格的角度约束公募基金会的资金筹集、管理和使用，实现行政监管所不能及的效果。比如2010年7月成立的 “基金会中心网”，作为国内35家知名基金会联合发起的基金会行业信息服务平台，致力于成为 “捐款人理性出钱、基金会透明管钱、公益组织高效花钱”的公益产业链上的行业信息披露平台，在实践中对规范和促进基金会的信息披露就发挥了积极而重要的功能。对此一方面应大力提倡并鼓励基金会行业协会的建设，淡化行业协会的官方色彩，鼓励民间行业协会的成立，真正发挥行业协会而非行政机关对基金会的团体监管功能。另一方面应增加行业协会的数量，实现行业协会类型的多样化。基金会分为公募基金会和非公募基金会，公募基金会又分为全国性公募基金会和地方性公募基金会，倘若按照主要从事领域的不同则还有更细致的划分。应鼓励建设不同类型的行业协会，以促进基金会成员对行业协会的认可和依赖，减少行业协会的监管成本。〔21〕徐家良、卢永彬、赵璐：《中国基金会治理核心评估内容研究》，载 《社会科学辑刊》2014年第6期。

4．媒体及公众监督。媒体及公众监督的优势在于极其广泛且常规化的监督能力，对公募基金会的资金违法及灰色行为能够形成不容小觑的威慑力。特别是在信息社会、自媒体时代，媒体及公众的评论、举报往往成为发现重大违法案件的突破口，“郭美美事件”即是典型。因此首先应进一步加大对公益慈善事业的宣传力度，提高公众对慈善事业的参与热情，同时完善媒体和公众监督的渠道。其次，媒体及公众监督的弱点在于不够准确，特别是公众通过自媒体发布的评论，往往出现误解、夸大、失实等情况，从而影响特定基金会的声誉。对此一方面应严格区分这种情况与恶意诋毁的差别，除非基金会能够证明有恶意诋毁之情节，否则不应追究媒体及公众的法律责任。此外还应要求公募基金会负有及时回应媒体及公众评论的义务，以加强媒体及公众监督的实际效果。最后，媒体及公众监督的另一个弱点是缺乏足够的强制力。目前应允许并鼓励具体案件中的捐赠者依据赠与合同对特定的公募基金会提起民事诉讼，按照《中华人民共和国合同法》和 《中华人民共和国民事诉讼法》的规定追究基金会相应的民事责任。从长远的角度来看，则应允许所有社会主体 （包括自然人和组织，捐赠者以及与特定捐赠无关的其他公众）针对具体案件中的公募基金会提起公益诉讼，强化媒体及公众监督对公募基金会资金筹集、管理和使用的约束力。

5．司法部门监督。司法监督具有独立、公正等传统优势，对于完善公募基金会的资金监管具有其他主体不可替代的功能。比如英国法院设有 “慈善法庭”专门负责处理与慈善相关的诉讼，形成了法院与慈善委员会的联动监管；美国司法部门的检察官也经常对公益慈善组织中的资金违法行为提起诉讼，形成了有效的监管力量。〔22〕同前引 〔9〕。我国应借鉴英美等国的经验，构建并强化公募基金会的司法监督机制。重点应通过立法明确司法部门追究公募基金会资金违法责任的具体程序，引入捐赠者知情权诉讼和受益人受益权诉讼等制度，强化对公募基金会及其主管人员、直接负责人员违法或不当管理慈善资金行为的追究和惩罚。

（三）完善配套监管机制

1．税收激励机制。通过税收激励机制对企业和个人的捐赠行为给予税收减免优惠，实际上是运用税收的杠杆作用实现利益再分配，让渡出部分财政收入给慈善事业。各级政府及税收征管部门应从增进社会整体利益、发展慈善事业的长远和大局出发，改变财政收入最大化的传统理念，重视对公募基金会的税收激励。

首先，应将针对捐赠主体和公募基金会的税收激励的法律、法规及规范性文件予以整合。最好的方式是由财政部、国税总局颁布专门的部门规章予以明确，并加强在行业和社会中的宣传及解释，以便各捐赠主体和公募基金会形成相应的规则预期。其次，应合理加强税收激励的力度。对于捐赠主体来说，应适当提高企业和个人捐赠资金的税前扣除比例，并实行规定年限内的递延抵扣政策，以此鼓励其捐赠的积极性。除了资金捐赠享有税收优惠外，应尽快承认股权捐赠、实物捐赠等其他形式具有同等的税收优惠地位，以契合慈善事业的现实发展。对于公募基金会来说，税收征管部门应加强与基金会登记管理部门即民政部门的协作，弱化税收减免资格的审批、强化对民政部门的授权管理，将税收减免资格的申请从一项行政许可过渡为公募基金会资金监管的一种方式，以激励公募基金会按照法律规定的标准和方式开展公益慈善项目。还应根据公募基金会为实现财产保值增值而不断加强专业化投资的客观需要，对基金会在投资和资产经营中涉及的所得税、营业税、增值税等予以明确规定。对此应采取类型化的方法，完全按照市场机制、委托市场主体投资或经营管理的，不应享受额外的税收优惠；如果投资或经营管理涉及慈善公益事业的，应比照基金会的公益支出享受相应的税收优惠。最后还应加强对公募基金会获取税收优惠的监管。一方面应责令公募基金会披露并提交规范、详尽的财务报告，以便于税收征管部门、民政部门及其授权部门审核，并促使基金会规范运作；另一方面应加强税收激励机制的利益驱动功能。对于在资金筹集、管理和使用或在税收优惠申请中有违法行为的基金会，应降低或取缔其获得税收优惠的资格；对于在内部管理、项目效果和公共形象等各方面表现优异的基金会，应在税收优惠的范围和程度等方面予以奖励。〔23〕汪莉、彭婷婷：《基金会税收优惠的理论基础、制度实践与反思》，载 《安徽工业大学学报 （社会科学版）》2014年第5期。

2．信息披露机制。民政部颁布的 《公益慈善捐助信息披露指引 （征求意见稿）》和 《关于规范基金会行为的若干规定 （试行）》对包括公募基金会在内的慈善组织的信息公开义务做出了比较全面、细致的规定，对于强化我国公募基金会资金监管的信息披露义务具有重要的指引功能。一方面，以位阶更高的行政法规或部门规章专门规定公募基金会的信息披露义务无疑是最佳方案。作为过渡方案，应尽快颁布正式的 《公益慈善捐助信息披露指引》和 《关于规范基金会行为的若干规定》。另一方面，应以强化信息披露机制的监督机制和法律责任为核心，推进上述法律规范的严格落实、强化既有法律规范中信息披露机制的强制力和约束力。除了加强民政部门、司法部门对公募基金会的监督职责外，还应督促和指导行业协会对基金会成员履行信息披露义务的具体情况加强行业监管，特别是还应允许并鼓励媒体和公众对公募基金会要求信息公开、公开质询和评论。此外，还应引入利益诱导机制，强化对公募基金会主动、严格履行信息披露义务的正面激励。比如民政部门应授权专业性社会组织对各个公募基金会披露的信息进行专业分析和评估，形成独立的第三方评价。如此既可以为公众选择慈善机构提供参考，也可以为监管部门制定和执行差异化的税收激励机制提供依据。〔24〕林永春、卓雨晴：《基金会财务信息披露及监督政策评点》，载 《财会月刊》2014年第8期。民政部门、司法部门还应对违反信息披露义务的基金会及其主管人员、直接责任人员追究相应的法律责任。

3．绩效评估与问责机制。只有构建与国有企业一样的绩效评估机制，才能有效解决公募基金会在资金筹集、管理和使用过程中比较普遍的效率低下和违法、灰色操作等问题。应当在《条例》中确立公募基金会的绩效评估机制，并以单独的部门规章形式制定专门的绩效评估办法。对基金会的组织机构、内部管理、资金筹集、管理和使用的决策流程和内容、具体的投资与经营项目、信息披露义务的履行、公共关系维护等各方面内容，均应按照明确、具体的标准和流程予以评估，通过打分、评级形成相应的结论并予以公布。为保证绩效评估的公正性，最好由民政部门委托独立、专门的社会组织进行。同时也应鼓励行业协会对基金会成员予以评估，并公布结果。等制度运作成型之后，还应根据公募基金会的规模、类型、主要从事领域的不同区分不同的绩效要求，按不同类别设置不同的等级排名。基金会对绩效评估结果有异议的，可向民政部门或行业协会提出，要求更正评估结果，并有权向社会公众予以解释和说明，以此增强绩效评估的合理性。

绩效评估与问责是紧密相连的，及时、详尽、准确的绩效评估，才能为严格的问责奠定基础。问责机制的核心在于严格落实 《条例》等法律、法规及规范性文件，追究具体基金会及相关人员的法律责任。《条例》在 “法律责任”一章中对问责有所涉及，但内容比较宽泛，范围主要针对比较严重的违法行为，对资金监管中违法行为的针对性不足，对内部治理、信息披露中违法行为的覆盖面不足。此外，《条例》规定的问责机制的启动主要依靠政府部门和司法部门，这就降低了一般性问责、常规性问责的效率。公募基金会的内部治理和外部行为牵涉公益、道德等因素，问责的内容和方式也应尽量开放，不能以惯常的惩戒违法犯罪行为的思路予以应对。应加强媒体和公众对基金会的日常监督，并责令基金会有义务公开回应社会各界的监督，以实现一般性和常规性的问责。〔25〕同前引 〔5〕。对此最佳的方案是以部门规章的形式制定专门的问责办法，构建完整的公募基金会问责机制，为我国公募基金会资金监管的法律体系确立有效的保障。