宪法规范与财产权利的保护与限制

2015-02-25邓志宏

学术交流 2015年1期

关键词：财产权宪法财产

邓志宏

(黑龙江大学法学院，哈尔滨 150080)

法学研究

宪法规范与财产权利的保护与限制

邓志宏

(黑龙江大学法学院，哈尔滨 150080)

财产权是一个非常宽泛的权利概念，传统的私有财产权强调的是个人对物质财富的控制权。但随着经济与社会的发展，财产权的内涵也发生了变化。私有财产权经历了从“不得侵犯”的绝对保护到为社会公益而相对限制的过程，这一变化在各国宪法及其相关文件中都有所体现。对私有财产权的限制是社会发展的必然需要，财产权的社会义务理论强调私有财产权在一定条件下可以受到限制，主要是为了社会公益目的。同时国家对私有财产权的限制要符合宪法和法律的规定，不能突破社会公益的标准。各国宪法对私有财产权限制的相关规范中，包含了几个共同要素，即对私有财产权限制的目的要素、根据要素以及正当性要素。财产权的概念又涉及个人权利及社会责任这两个要素，从个人权利保护的角度看，要规范和限制国家权力，防止国家权力对私人财产权的不当侵害与干涉。从社会责任角度看，对财产权的保护不是绝对的，财产权也负有社会责任，在一定条件下可以对其进行限制。

财产权;财产权保护;财产权限制

财产权是一个非常宽泛的权利概念，传统的私有财产权强调的是个人对物质财富的控制权。但随着经济与社会的发展，财产权的内涵也发生了变化，一般认为，“新财产权”还包括社会福利等公法上的权利。私有财产权经历了从“不得侵犯”的绝对保护到为了社会公益而相对限制的过程，这一变化在各国宪法及其相关文件中都有所体现，这方面以德国的立法与实践为典型代表。对私有财产权限制的理论基础是财产权利的社会义务理论，即私有财产权在一定条件下可以受到限制，主要是为了社会公益目的，同时国家对私有财产权的限制要符合宪法和法律的规定，不能突破社会公益的标准。本文试在分析财产权含义变化的基础上，从宪法规范的角度阐述私有财产权从绝对保护到相对限制的理论基础及立法实践的变化过程。

一、财产权概念的发展

财产是人类社会得以生存和发展的物质基础，没有基本的物质财产保障，人类社会无法生存，更谈不上经济的发展、文化的丰富与社会的进步。财产权经常被与生存权、自由权相提并论，可见其是对公民来说基本的、极其重要的权利。德国哲学家黑格尔指出:人之所以为人，就必须拥有所有权［1］299，并且，人作为理念而存在，必须予以其自由的外在范畴［1］52。从字面上理解，财产是指人们拥有的所有东西，而财产权就是人们拥有这些东西的权利，这种权利包括拥有、使用及处分所有物。不同的法系和国家的财产权构成会有一些差别，无论怎样划分，财产权的共同特点应当是所有者具有财产价值的权利。财产权可以划分为两大类，即私有财产权和公有财产权。私有财产权从形式上表现为人对财富的控制权，是财富享有者借以排斥他人的侵犯而独享其利的一种权利［2］。私有财产权是由法律创设的一个比所有权更为广泛的权利束，是一种财产上的私权利，是指私人在社会范围内自制的正当性，还包含个人有权支配在私人领域内属于个人的物品。公有财产与国家职能和社会公益结合在一起，伴随着商品经济的发展，它逐渐转变为国家宏观调控职能的基础性工具。公有财产权以与政治国家相结合的所有制为基础，市民社会与政治国家、公益之间的自由界限是由它划定的［3］。

宪法上的财产权与民法上的财产权不同。民法历史源远流长，财产权是民法上一个重要的核心概念，是以物权为基础的，它的客体一般指具体的物品。民法上的财产权主要指所有权，包括财产权利主体对财产的占有、使用、处分以及阻止他人侵犯的权利，这种财产权是以物为中介的人与人关系的表现，只有拥有财产的人才拥有此种性质的财产权。考察德国宪法史，对财产权的保障也是指所有权，直到1923年，经过德国学术界的讨论，才将宪法所保障的财产权扩充到具有任何财产价值的私权利［4］。宪法作为规范国家权力以及调整国家与公民关系的法律，在法律位阶上拥有至高地位。宪法上的公民权利一般指针对国家而言的，是防止国家公权力侵害的权利，从这个角度看，财产权也不例外，它也是指公民针对国家享有、阻止国家公权力的不当侵害的权利，体现的是公民权利与国家权力的关系。如果说民法上的所有权是以“物”为中心的物权，那么宪法上的财产权则是以“人”为中心的人权。民法要保障的是物质性权利，宪法要保障的是一种基本人权［5］。宪法上的财产权强调公民权利对抗国家公权力，以防止公权力对私人财产权进行违法或不当的限制、侵占与剥夺，民法上的财产权强调私人权利与私人权利之间的对抗，它反映了私域内平等主体之间的关系。

随着美国二十世纪七十年代发生的程序性革命及德国战后财产权观念的扩充，原有的传统概念也发生了变化。在美国，财产权范围在二十世纪七十年代以前是很狭窄的，那时适用正当程序保护的财产只有动产、不动产、金钱及证券，社会福利被认为是政府授予的特别优惠(privilege)，也有翻译为“特权”，而不是财产，对其剥夺也不需要经过正当法律程序。最高法院通过判例突破了传统观念，把社会福利和公共职业等政府馈赠也视为财产。1970年的“福利听证案”认为，对公民至关重要的社会福利，是类似于财产的个人权利。政府在剥夺这项权利之前，必须依据美国宪法第五条和第十四条修正案的规定，规定主要内容是对“法律正当程序”的要求［6］。在德国，其联邦宪法法院的判例认为，财产权包括退休金和社会保险。德国的财产权是一个变化的概念，有学者总结并把德国的财产权划分为三代:第一代是防御性权利，它强调的是防止国家侵犯私人产权，这也是传统观念上财产权的含义;第二代权利是指劳工福利和集体谈判的权利，这相当于美国的“新财产”概念;第三代权利的主要内容对国民产值和自然资源的公正分享，以及保证社会公众在健康的环境下生存。［7］

由于现代社会政府承担着更多的社会责任，要建立维持公民基本生活水平的福利体系与制度，对国家提出的诸如救济金等带有福利性质的、具有财产价值的公法上的权利也应纳入到宪法财产权的范畴。正如德国联邦宪法法院的判例所划分的第二代与第三代财产权利所强调的，财产权概念的内涵与外延都在随着时代的发展而发展和变化。

二、财产权保护与限制的宪法规范

(一)私有财产权保护的宪法规范

十七十八世纪的资产阶级革命，给欧洲带来了自由、安全与平等的价值理念，十八世纪后期是资本主义形成和巩固阶段，这一时期的近代宪法开始涉及对私有财产权的保障。从历史角度看，财产权经历了从绝对“不得侵犯”到可以有条件限制的过程。资本主义私有财产不可侵犯原则在英国最早确立，1215年的英国《自由大宪章》是最早规定私有财产权保护具有宪法性质的文件，其涉及财产权保护的条款内容为:国王不得未经国民同意而征税，任何人不得未经合法裁判而受到监禁、剥夺财产或被放逐。这一规定阐明了公民的财产不容侵犯，对财产的没收(征收)要有法定依据并经过法定程序，历经数百年至今还有进步意义。法国1789年颁布的《人权宣言》中第17条规定了财产权的内容，其表述为:“财产是神圣不可侵犯的权利，除非有必需的公共需要，任何人的财产在未预先而公平的赔偿条件下不得被剥夺”，这一规定强调财产权的绝对自由，对财产权随意的剥夺与限制都是被禁止的。这一表述对世界上许多国家尤其是欧洲大陆法系的国家产生了广泛的影响。1791年美国联邦宪法修正案第5条强调通过正当法律程序来保护私有财产权，其规定不经正当法律程序，任何人的生命、自由或财产都不得被剥夺，也不允许未经公正补偿而占取私有财产。德国民法的制定者将民法所有权的概念定义为一种具有绝对性的概念，体现了自由主义思想［8］，其第903条规定，财产所有人享有绝对的排他权利，但权利的行使不得违反法律的规定及妨碍第三者权利。并参照法国民法典规定，财产所有权人可以“依其所好”地行使其财产权的标的，并排除他人的介入。

(二)私有财产权限制的宪法规范

法国1789年颁布的《人权宣言》规定了财产拥有神圣不可侵犯的权利，其强调，除因公共利益的需要，国家得以公平的与预付的赔偿金征用外，不得强令割让财产，这一规定为国家以适当方式限制私人财产权留下了空间。在德国，早在1794年普鲁士一般邦法第74条、第75条中，限制私有财产权的内容就已经出现了，条款中也涉及了限制私有财产权的条件，其第74条规定:“在两者(公共福祉与私人财产权)出现冲突(矛盾)时，个人的权利和国家成员的利益服从于促进社会福祉的权利义务”。也就是说，当公共利益和个人权益发生矛盾时，个人要容忍对其权利的限制或者剥夺。当然，这种侵害与限制需要国家给予补偿。其后，以德国的《魏玛宪法》对私有财产权的限制为开端，许多国家在宪法中对公民私有财产权的限制进行了规定。1919年的《魏玛宪法》第153条规定:“财产权由宪法予以保障，其内容及限制，由法律规定。”后来的德国《基本法》沿袭了这一做法，其第14条规定:“财产权及继承权应予保障，其内容与限制由法律规定;财产权负有义务，财产权的行使应当同时有益于公共利益;必须为公共利益始得进行财产征收”。还有美国的《宪法》第4条、第5条及第14条修正案，从遵循正当法律程序的角度规定了对私有财产权的保护，强调限制或剥夺私有财产要符合正当法律程序的要求，同时也规定的行政征收的法定补偿原则。

其他国家的宪法也设有私有财产权限制的条款，1946年《日本国宪法》第29条规定了不得侵犯财产权的原则，也涉及了财产权要为社会公益受到限制的内容，财产公用征收的条件是依法正当补偿。1947年《意大利共和国宪法》的第42条至第44条也涉及这方面内容，在规定法律保障私有财产的同时，指出为了保证私有财产能履行其社会职能，可以规定私有财产的范围，即为了公益的需要，可以在法定情况下有偿征收私有财产。《澳大利亚联邦宪法》第51条是有关财产权的内容，其规定为任何目的取得任何人的财产，都要有法定依据并满足公正的条件。我国财产权方面的立法，早在建国前的《临时约法》中，就在规定人民保有财产自由的基础上，在其中的第十五条规定:“因增进公益，维持治安，或有非常紧急必要时，法律得以限制财产自由”。我国2004年宪法经过修正以后，对公民财产权的限制内容进一步细化，涉及的条款有《宪法》第10条、第13条及第51条。其中第13条的规定涉及了国家公权力与私有财产权的关系，确定了国家保护公民私有财产的原则，也细化了征收私有财产需要满足的条件。

(三)宪法规范对财产权限制的要素分析

考察各国宪法对私有财产权限制的相关规范，可以看到其中包含了几个共同要素，即对私有财产权限制的目的要素、根据要素以及正当性要素。对私有财产权限制的目的要素是指财产权的限制要以实现社会公益目的为前提，社会公益的范围比较广，其中包括国家安全、公共安全、公共秩序与公共卫生等内容，宪法规范确定了实现公益是限制私有财产权的唯一目的。对私有财产权限制的根据要素是指财产权的限制要以法律为依据。这里的法律是指由享有立法权的国家机关制定的抽象的、具有普遍约束力的行为规范，在我国，就是指全国人大及其常委会制定的法律。对私有财产权限制的正当性要素是指对私有财产权的限制要具备正当的法定程序，并且要给予公正、合理的补偿。

笔者认为，宪法规范应当对财产权的限制方式做出明确规定，财产权限制的传统方式是公用征收，多数国家的宪法规定了征收私有财产并给予补偿的内容。从广义的角度看，征收也是对财产权的限制，只是这种限制方式表现为对财产权的剥夺。而财产权限制的方式有多种，不限于剥夺财产权的传统征收方式，而且还包括了应予补偿的财产权过度限制，即对财产的管制征收，以及不应予以补偿的财产权合理限制，但很少有宪法明确规定对私有财产权限制的不同方式。如上文所述，德国《基本法》第14条第1款明确了财产权的内容与限制由法律规定，第3款规定了财产征收的内容，这一规范将对财产权的限制与征收置于不同条款，打破了传统的财产权保护与征收的二元立法模式。这里的限制是指剥夺财产权以外的对财产权进行规制的方式，包括体现财产权社会义务的正当限制以及构成管制性征收的过度限制。德国《基本法》这种财产权条款的立法模式，能够防止不当限制私有财产权从而更好地保护私权，也能促进社会公益目标的实现，值得我们在完善宪法财产权条款时加以借鉴。

三、财产权限制的理论基础

(一)对私有财产权的限制是社会发展的必然需要

任何权利都不是绝对的，经济的发展与社会的变革也深刻地影响着国家与个人的关系。资本主义的发展带来了一系列社会问题与弊端，比如垄断、环境污染甚至恶化、失业与罢工、交通、食品安全等问题，要克服这些社会问题，国家立法与政策都要做出相应调整，包括宪法财产权的保护的内涵。有学者提出“财产权的含义，来自于国家对它的定义”，就体现了学者们对绝对财产权制度的反思［9］。传统观念下的财产权思想，强调的是公民个体自由与财产的不可侵犯，而社会的发展要求仅仅考虑个体利益是不够的，社会公共利益与国家整体利益成为新的社会发展阶段必须考虑的因素。从宪法的角度分析，不论宪法规范的内容如何，权利都是有条件或有限的。有限的权利保障范围是指个人权利的范围应当具有一定的界限，宪法或法律不保护超过这个界限的权利。而所谓无限的权利范围是指个人权利不受任何条件或界限的约束，当然这是不可能的。由于人类始终面临自然资源的有限性，个人权利的膨胀会对其他人的权利造成不可避免的影响，所以宪法不可能保护无限的个人权利。个人宪法权利受到的限制可以分为两个方面:第一是宪法所保护的权利不得和他人的权利发生冲突;第二是宪法可以在其规范中明文授权法律对权利加以限制。

英国哲学家洛克认为，财产权是天赋的不可剥夺的自然权利。洛克首次创造了劳动价值理论，他认为，财富是由人的劳动创造的，在合理使用并不产生浪费的前提下，劳动者可以自由享用。他认为，任何人的财产权都是固有的，不得被侵犯和剥夺。洛克在论述财产权不可侵犯的同时，也指出了对财产权的限制。他对私有财产提出了两个限制性的条件，第一个限制条件是在享有自己财产的同时，要给他人留有“足够多的并且同样好的”东西;第二个限制条件是不能损坏已经获得的财物［10］。只有满足了这两个限制条件，私有财产权才能作为一项自然权利而存在。法国公法学家狄骥认为，任何人来到世上，如果认为仅仅因为他具有人的身份就有权成为一定的财富所有者，那就是一种“纯共产主义原则”，也就是都有权成为同等财富的所有者，国家应当保证所有人享有平等的所有权［11］。

正如有的学者指出的:“财产私有实际上造成了人类社会的许许多多的不公平、不平等，所以它不是绝对公平的。但是，在现有的生产力发展水平的基础上，人们还没有找到一种能够完全替代这种财产私有权制度的东西。在还不具备消灭私有财产权的条件之下，人们能够做到的是承认财产私有权的合理性，并这一前提下，采取某些措施从而限制财产私有权所造成的社会不平等和不公正”［12］。西方宪法中对财产权保护的条款设置体现了对财产权从绝对保护到承认财产权保护的相对性的过程。1919年德国的《魏玛宪法》首次规定了对财产权加以限制的内容，体现了财产权社会化的思想，成为世界其他国家立法限制私人财产权的开端。后来德国《基本法》继承了这一做法并有所发展，其规定财产权负有义务，财产权的行使应当同时有益于公共利益，财产的征收必须为公共利益始得为之。这一规定内容更加全面，不仅涉及了财产权限制，还对财产权应负的义务、财产权限制的条件等问题作出明确规定。英、美等普通法系的国家在宪法及普通立法上对私有财产权也有所限制。以土地的占有使用权为例，传统的英国普通法普遍承认，所有人想怎样使用土地，就有权怎样使用土地，前提是:(1)该使用行为不构成侵扰;(2)没有其他人在该土地上享有权益。可以看出传统观念更注重土地所有人土地使用权的保护。但是在今天，情况已经发生了变化，美国几乎所有的土地使用行为都受到立法的制约，这些立法包括含有限制内容的制定法、条例及相关法规。

(二)财产权的社会义务

进入二十世纪以后，在世界各国的立法与实践中，一方面维护原有的保障私有财产权的立法与制度，另一方面，也基于社会发展的现实需要开始强调对国家与社会公益的保护，并以宪法为起点，制定了一系列相关的立法。这种新的立法与制度基础是财产权的社会化思想，主张为社会公共利益在必要时可以对财产权做出限制，这可以看作是从近代自由国家向现代社会国家的转型。以德国为例，其基本法对财产权的规定体现了“社会国原则”，这一原则可以用来论证为何限制私有财产权。如上文所述，在德国民法制定的时候，立法者赋予民法中的所有权以绝对性的概念，其依据是自由主义思想，即使在立法中也包含了对所有权的限制，但这些限制只是“绝对权利”的例外，并未涉及到财产权的社会责任与义务。在德国，《魏玛宪法》将财产权人对社会的义务，从传统的道德义务提升到法律义务［13］，而其《基本法》又将财产权的社会义务性强化为财产基本权利不可缺少的部分，财产权人行使权利的同时不可逾越财产社会义务的界限［14］。“社会法治国家”是重要的立国原则，这一原则以追求“社会正义”为首要目标，而“人民私有财产的社会义务性”就是达成这一目标的重要途径。尤其在有关土地等不动产以及工业资本财产方面，为了消弭国家工业化带来的社会问题，必须依法对财产权人的权限加以限制。应当从两个方面理解“有助于公益”:一是财产所有者行使财产权时，不能做无益于己，而有损于旁人的行为;二是不能拒绝任何有利于旁人而无损于己的行为。因为社会公共利益的要求是，国家机关可以在给付补偿的前提下，强制征收个人财产。

要实现公民的社会权利，就要对社会财富与资源进行重新分配，对财产权的限制体现为财产的使用要为公共利益服务，这一方面说明财产权负有为了社会公益目的而受到限制的必要性，另一方面也说明国家对私有财产权的限制应当受到公共利益标准的限制，要符合宪法与法律的原则与具体规定。德国宪法所强调的财产权的社会义务，是通过立法者对财产权的内容及其保障的限度作出具体规定来实现的。在实践中，对私有财产权的限制多是通过征收实现，征收的前提是征收行为以公共福利为目的。而所谓的“有益于公众福利”就是体现了财产权的社会义务。

总之，现代各国宪法在强调保护私人财产的基础上，也在一定的条件下限制财产权，可以称为财产权的“社会职能”。对私有财产权的理解，要同时考虑个人权利及社会责任这两个要素，从个人权利保护的角度看，要规范和限制国家权力，防止国家权力对私人财产权的不当侵害与干涉。从社会责任角度看，对财产权的保护不是绝对的，财产权也负有社会责任，必要时可以对其进行限制。

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