武 鹏，胡家勇

(中国社会科学院 经济研究所，北京 100836)

·经济学理论与思潮新探索·

中国政府监管的改革历程、问题与对策

武 鹏，胡家勇

(中国社会科学院 经济研究所，北京 100836)

科学有效地开展政府监管工作，改革不合时宜的监管制度，对于促进市场经济决定性作用的发挥和政府职能的正确履行具有重要意义。改革开放以来，中国逐步解除和转变了计划经济体制下的政府管理职能，持续建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的政府监管体系。然而，目前中国的社会主义市场经济体制改革尚未完全到位，相应的行政体制改革也仍未捋顺，政府行政能力仍有待提升。在此背景下，要发挥政府监管工作对社会主义市场经济体制建设的支持作用，更好地服务于广大人民群众，仍有大量的问题和矛盾需要化解。为此，中国的政府监管工作还需要进一步的改革和完善，一方面应坚定推进市场在资源配置中的决定性作用，合理把握政府监管的范围和方式；另一方面应推进政府职能转换和行政能力提升，从制度建设着手改进政府监管工作。

政府监管；改革历程；监管制度；政府职能转变；政府行政能力

一、引 言

政府监管是政府为实现某些公共政策目标，依据有关法律法规，对特定产业中微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格，以及涉及国民健康、生命安全、环境保护和可持续发展等方面进行的引导、干预和规范[1]。目前，政府监管已成为现代市场经济条件下维护经济健康发展和社会公平的必备内容，几乎所有行业都或多或少地受到政府的监管，人们的生产生活无不与之密切相关。

根据党的十八大和十八届三中全会精神，“经济体制改革是全面深化改革的重点”，而处理好政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题。对此，党中央明确要求要着力解决“政府干预过多和监管不到位问题”。由此可见，科学有效地开展政府监管工作，改革不合时宜的监管制度，解除过度监管，对于促进市场经济决定性作用的发挥和政府职能的正确履行具有重要意义。

二、中国政府监管的改革历程

与世界大多数国家尤其是发达国家不同的是，中国的政府监管脱胎于传统的计划经济体制，是在市场经济体制尚不完备的基础上建立起来的。由此，中国政府监管体系的建立和完善表现为，逐步解除和转变计划经济体制下的政府管理职能、不断与社会主义市场经济体制建设相适应的过程。

中国现代政府监管的改革实践已历经三十多年，其间发生了“改革开放”“确立市场经济体制目标”“加入世界贸易组织”三个标志性历史事件。以这些事件为断点，中国政府监管的改革历程可划分为以下三个阶段。

第一阶段(1978—1992年)：中国转向现代市场经济条件下政府监管改革的起步时期。在此前的计划经济体制下，政府对微观经济主体的经济活动实施全面控制和直接干预，政府监管完全融于政府计划之中，也即计划全面替代了市场。而改革开放后，面对外资的进入、生产决策权的下放、大量商品市场的形成、价格体系的逐步放开等一系列市场经济方向的重大变革，中国适应性地建立了一些基本的法律法规与监管政策，如1987年颁布了《价格管理条例》，1982和1988年相继两次进行了国务院机构改革，构建了更为合理的监管机构框架。可以说，这一阶段经济领域的政府监管改革，一方面是对以往全面监管的一种放松；另一方面是对新经济环境下监管体系的一种强化，体现出以规制的方法放松规制的特征。在经济性监管外，中国还开始着手建设以往被忽视的社会性监管制度，如1988年出台了《标准化法》、1989年出台了《环境保护法》、1992年出台了《生产过程安全卫生要求总则》等。总体来看，由于市场经济改革的方向尚不完全明确，改革之初的相关经验尚不丰富，计划经济体制仍保留着有力的影响，这一阶段的中国政府监管改革在范围领域上仍不够广阔，制度体系方面也不成系统，但是，其为中国进一步深入推进政府监管改革奠定了必要的基础，也积累了有益的经验。

第二阶段(1992—2002年)：中国政府监管改革的快速推进时期。党的十四大明确了建设社会主义市场经济体制的目标，从而指明了中国政府规制改革的方向，全方位地推动了与市场经济发展要求相适应的政府监管制度改革。具体地，在价格形成方面，实现了由双轨制向市场定价的并轨，彻底打破了计划经济式的价格管制，全社会绝大多数商品均已交由市场机制来形成价格；在市场结构方面，对国有垄断行业部门进行了大刀阔斧的准入改革，积极引入竞争机制，如在电力行业逐步实现了上下游的厂网分开、对电信等行业进行拆分重组；在监管机构方面，通过1998年的政府机构改革和对公务员制度的完善，提高了监管部门的办事效率、协调性和监管者的业务素质；在法律法规方面，较之前一阶段出台的数量更多、针对性更强，如《反不正当竞争法》(1993)、《关于制止牟取暴利的暂行规定》(1995)等；在审批制度方面，通过改革行政审批制度，规范行政审批行为，提高了行政审批体系的透明性，加强了可问责性，进而提高了政府监管质量，与此同时，削减并取消了涉及城市基础设施建设、房地产开发建设项目、商贸设施等多个领域的行政审批项目，仅国务院65个部门单位便在2001年清理出审批项目4 159项。在此期间，中国的社会性监管工作也得到了显著强化，陆续出台了一系列相关制度法规，广泛涉及环境保护、健康、安全等诸多社会性规制领域。如在环境保护监管方面，出台了《固态废物污染环境防治法》(1995)、《环境影响评价法》(2003)和《大气污染防治法》(2004)等法律法规；在健康监管方面，出台了《产品质量法》(1993)、《食品卫生法》(1995)、《药品管理法》(2001)等法律法规；在安全监管方面，出台了《矿山安全法》(1992)、《重大事故隐患管理规定》(1995)和《企业职工工伤保险试行办法》(1996)等法律法规。可以看出，这一阶段是中国政府监管改革快速推进的时期，在诸多领域取得了重要的改革成果。但总体来看，改革在一定程度上还缺乏系统性和深入性，在部分行政垄断行业的实质性市场准入、监管机构的职能重叠和事权不一等诸多方面仍存在着进一步改革的空间。

第三阶段(2002年至今)：中国政府监管改革的重构时期。这一阶段，在进一步完善社会主义市场经济体制和履行WTO协议的双重作用下，中国积极推动了多个领域政府监管制度改革的进一步深入与完善，同时还根据经济社会发展的需要开辟了诸多新的改革领域。在价格方面，进一步放开了农产品、资源性产品等战略物资的定价；在市场准入方面，先后发布了关于非公经济发展的新老三十六条，申明了“平等进入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入公用事业、基础设施产业、金融服务业、国防科技工业等法律法规未禁入的行业和领域；*“老三十六条”是指2005年2月25日发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》；“新三十六条”是指2010年5月13日发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。在监管机构方面，通过2003年的政府机构改革建立了众多重点行业领域的对口监管部门，实现了监管方面专业分工的细化，如设立了国有资产监督管理委员会、银行业监督管理委员会和食品药品监督管理局等专职监管部门；在法律法规方面，继续致力于服务和推动社会主义市场经济改革，出台了《制止价格垄断行为暂行规定》(2003)、《反垄断法》(2007)等法律法规，此外，还注重加强了对细分业务领域的监督立法，扩展了政府监管的覆盖面，深化了监管的具体职能，如颁布了《银行业监督管理法》(2003)、《证券法》(2004)、《境外投资管理办法》(2009)和《财政票据管理办法》(2012)等；社会性监管方面，延续了上一阶段快速推进的步伐，出台了诸多相关法律法规，基本实现了对群众主要关心的健康、安全领域的覆盖，如《安全生产法》(2002)、《道路交通安全法》(2003)、《农产品质量安全法》(2006)、《生产安全事故报告和调查处理条例》(2007)、《食品安全法》(2009)和《药品管理法》(2009)等，与此同时，在监管机构方面，国家食品药品监督管理总局、国家安全生产监督管理总局等重要的社会性监管部门，分别由被代管的副部级单位独立出来并升格为直属国务院领导的正部级单位，凸显了新时期与人民群众生产生活密切相关的社会性监管工作，越来越受到政府部门的重视。可以看出，这一阶段中国政府监管改革在推进的速度上延续了上一阶段的势头，在推进的范围上又有了进一步的拓展，其成就突出表现在通过一系列的完善和整理，进一步夯实和深化了以往已取得的改革成果，巩固了改革的市场化方向，同时凸显了“以人为本、执政为民”的方针导向。但是这一阶段的改革也暴露出了一个重要的问题，即政府监管工作在实践过程中往往会面临较多方面的阻力，以致部分政策法规难以落到实处，这直接降低了政府监管的质量和效果。由此，狠抓“落实”便成了当下政府监管改革的重要着力点。

三、中国政府监管改革亟待解决的主要问题

目前，中国的社会主义市场经济体制建设尚未完全到位，新建立的市场经济体制仍是框架性的，存在不少漏洞。相应的行政体制改革也仍未捋顺，政府行政能力仍有待提升。要发挥政府监管工作对社会主义市场经济体制建设的支持作用，更好地服务于广大人民群众，仍有大量的问题和矛盾需要化解。

1.市场化改革在部分领域的长期停滞，以及相配套的政府行政改革的滞后，导致了部分行政垄断行业的监管机构既当裁判员又当运动员，“政企不分”“政企合一”问题长期得不到解决。在烟草、盐业、铁路、邮政等行业领域，市场化改革的步伐一直较为迟缓，相关政府监管部门对商品服务的供给数量和价格、行业相关标准的制定具有广泛的干预权乃至决定权。与此同时，相关监管部门的利益直接嵌于行业经营过程之中，由此，其在监管过程中很难做到超然事外、秉公履职。进一步地，要求由这些行业主管部门主动放松不必要的或不合理的一些监管职责，推动公共利益而不是部门利益的最大化，也无异于与虎谋皮。

2.部分领域中监管机构和被监管对象间广泛存在的利益共容关系，使得监管机构极易从内部被俘获。首先，中国的行业监管机构框架脱胎于此前的计划经济体制，这一历史渊源意味着，许多监管机构和被监管对象曾经同属一个部门，有着行政隶属关系，从而导致在监管过程中较易丧失独立性和公正性，并以较低的交易成本形成利益同盟。其次，在缺乏外部监督的情况下，监管机构和被监管对象间的长期博弈易于实现激励共容的合谋。尤其是在监管机构人员收入水平偏低、行政干预的经济利益再分配功能强大的现实背景下，“官匪一家”的现象在部分监管领域较为多发，甚至屡见不鲜。

3.几乎所有的监管活动都伴有租金的产生，而目前由于制约与监督机制的缺失或不健全，这些租金往往会直接或间接地引致政府监管活动偏离公益目标。无论是经济性还是社会性的监管活动，其实施的结果要么会创造租金，要么会削减租金，进而对微观主体的收益产生影响。如对某些行业实行准入许可或设置安全卫生等方面的进入门槛时，会降低行业的整体竞争水平，提升在位企业的市场势力，进而提高行业的租金水平；对垄断性行业实行最高限价时，会抑制企业的垄断定价行为，降低行业的租金水平。由此，只要期望的租金收益大于寻租成本，政府监管的实施就将易于受到寻租行为的影响，甚至有的情况下，政府部门会通过设置一些不必要的监管内容来主动创租。目前，一方面行政监督机制不健全、社会监督机制不成熟，以致政府监管中违法违规行为的成本较低、风险较小；另一方面监管部门行使权力的自主空间较大、独立性较强，权力制约机制仍未充分建立并发挥作用，以致政府监管部门在监管内容和执行力度上具有较大的自由裁量权。这些均强化了对被监管者寻租行为和监管者创租行为的激励，使得中国很多的政府监管行为易于偏离公共利益的目标。

4.由于现代经济社会事务的监督管理日趋精细化、复杂化，部分领域的相关监管工作要求较高的专业技术性和灵活性，而由于缺乏必要的专业人才、实践经验与跟踪调整机制，使得很多情况下政府监管部门难以及时有效地做出合适的决策。引致的具体问题包括：有的监管工作未能体现实事求是的原则，在监管手段的选择、监管效果的掌控方面存在较多不足，甚至导致了事与愿违的后果。

5.监管机构的设置与职责划分较为混乱，在绝大多数监管领域，中国仍未建立起一套“遇事有人管，管不好有处投诉”的行政办事架构。这就导致，需要权力集中时，监管机构反而互相扯皮、令出多门；需要权力制约时，监管机构反而乾纲独断、恣意而行。前者如中国的住房公积金监管工作，根据现行的《住房公积金管理条例》，其主要由财政、审计、社会监督构成，同时《住房公积金行政监督办法》规定，住建部和省(自治区)住建厅分别会同同级财政、中国人民银行(分支机构)、中国银行业监督管理委员会(派出机构)等有关部门，也负有对各城市住房公积金管理法规、政策执行情况实施行政监督的职责。然而事实上，从住建部至省级、市级、县级的公积金管理部门，各级之间只是松散关系， “九龙治水”式的“多头监管”最终形成了“监而不管”“空头监管”。监管的混乱直接导致了住房公积金领域大案要案频发，公众利益遭受重大损失。*相关资料可参见：《没有一个机构能真正管得着 公积金：“九龙治水”漏洞多》，http://www.shm.com.cn/ytrb/html/2014-07/21/content_3032027.htm。后者如中国的行业监管立法工作，多是由原来的行业主管部门带头制定——《电信管理条例》由信息产业部负责起草、《电力法》由原电力部负责制定、《铁路法》由原铁道部负责起草等。立法和行政的一体化，一方面使得行业监管部门易于将自身权力通过在立法工作中的夹私而进一步强化，另一方面也难以在法律层面明确对行业监管部门自身的监督制约。

6.处于经济社会转型背景下的中国，各方面的监管需求较多，并且新的监管需求还在不断涌现[2]，但由于政府行政成本较高、行政效率低下、过度监管对行政资源的挤占较多，监管供给却相对不足。这使得应该进行监管的领域没有被纳入监管工作中来，或者即使纳入了，关注的程度也不够。例如，广场舞扰民的问题已被媒体报道和群众抱怨多时，较为广泛地影响了人民的正常工作生活。但迄今为止，各地政府的相关监管工作却大多没有及时到位，既有的对城市噪声环境管理的法规没有得到切实的执行。另一方面，即使政府投入了大量人力物力的监管领域，也未能取得理想的效果。典型地如中国的食品安全监管工作，从政府重视的程度、对食品安全问题的各项专项整治、每年对食品的常规检测力度及样本数量、基层食品安全信息员的人数等指标来看，中国的监管力度是世界最大的。但是，监管所取得的效果却一直难以令人满意，食品安全领域问题频发，并在很大程度上导致了人民群众对政府信任感的降低。

四、推动中国政府监管改革的政策建议

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。这为中国政府监管领域的改革明确了根本性方向。要促进中国政府监管工作的改革和完善，必须要着眼全局，从深层次入手，在根本的体制性问题上下功夫、找对策。

1.坚定推进市场在资源配置中的决定性作用，合理把握政府监管的范围和方式。

第一，打破政企合一、政企不分的制度安排，割裂监管者和被监管者间的利益联系纽带[3]。理顺政府与企业的关系，是保证政府监管的独立性、公正性，维护市场正常运行秩序的前提。具体地，对于烟草专卖等仍残存的计划经济堡垒，应打破僵化的专营专卖制度，在特许经营的基础上建立现代政府监管体系；加强对行业管理部门的监督管理，将监督权与管理权分离；通过加快发展混合所有制经济，推动行政垄断行业企业建立现代公司制度；将以往的国企监管由管企业逐步转为管资产，弱化政企之间直接的业务管理关系，强化对国有资本的市场化管理方式。

第二，政府应秉承平等的原则，在准入资格考核、质量控制等监管工作中对不同企业一视同仁，不搞歧视，以营造公平竞争的市场环境。平等是市场经济发挥资源优化配置作用的基础[4]，以往，中国政府部门在对待不同所有制的企业(如国有和民营企业、外资和内资企业)时曾经有着一定程度的政策倾斜，而伴随着市场经济体制改革进入新的阶段，公平开放成了亟须在实践中确立的核心规则。对此，一方面要加快推进以负面清单为基础的监管模式，打破部分行业领域存在的“玻璃门”现象；另一方面要严厉打击地方保护主义，废除和惩处以土地低价出让、财政过度补贴等手段为代表的违法优惠政策，依法在各行业深入开展反垄断和反不当竞争的监管工作。

第三，积极推进监管工作的“成本—收益”核算，摒弃部分得不偿失的过度监管。应当说，任何监管都是有成本的，这一成本不仅包括具体的政策执行支出，还包括由此所产生的机会成本，即在精力、资源有限的情况下，某一领域监管工作的成功可能意味着另一更加重要领域监管工作的不足，算起总账来得不偿失。此外，政府应当正视到，不只是市场会产生失灵，政府自身也会产生失灵，以致有的时候，政府监管工作所需的执行成本和所引致的外部负效应将高于其所带来的经济社会收益。对此，政府应当通过全面的“成本—收益”核算来评估监管工作的可行性，并以此划分自身和市场的界限，避免过度监管的出现。

第四，在设置必要的政府监管的前提下，积极通过市场的力量推进公共服务的社会化供给，以增进公共福利，缓解社会矛盾。医疗、教育等社会公共服务仍高度掌控在政府主管部门的手中，一方面，大量财政力量用于这些公共品供给的同时，仍难满足快速上涨的人民群众需求；另一方面，供需的巨大缺口和部分相关从业人员财政给付工资的偏低，强化了相关服务价格上涨的内在动力，以致就医难、看病贵、入学难、教育乱收费等问题经久难治，群众意见极大。对此，打破现行监管部门或明或暗的阻挠，通过有监管的市场化吸引大规模的社会资金进入这些行业中来，既可以减轻财政负担，还可以增加服务供给，缓解服务价格上涨压力，更好地满足人民需求。

2.推进政府职能转换和行政能力提升，从制度建设着手改进政府监管工作。

第一，通过建立统一协调、权威高效的政府监管机构框架体系，强化监管工作的实施力度，避免出现监管真空。一方面，对于诸如出租车行业这种具有较大分散性、复杂性的监管领域，应建立或指定一个实质性的、全局性的协调管理部门，通过提升主管部门的权威性和统筹兼顾能力，在总体上统一推进监管工作的改进；另一方面，对于诸如公积金这种由于多头管理而最终导致空头管理的监管领域，应像划分产权一样清晰地划分治权，明确不同监管部门的具体责任，突出和集中首要监管部门的权力，强化责任追究，形成权责对等的监管体系。

第二，在时间、经济成本允许的范围内，于决策过程中广泛征求利益相关者和专业人士的意见，提高监管决策和制度设计的科学性。随着经济社会的快速发展，监管工作不断向深度广度推进，监管部门原有的经验和专业技术水平常常难以胜任新形势下的任务。对此，建立通畅、高效的意见沟通机制和决策辅助机制，以引入专业人士的技术和经验支持、吸纳利益相关者的合理意见和对政策实践中所暴露问题的反馈，有助于降低决策失误的风险，增进监管政策和制度设计的合理性和科学性。

第三，广泛吸引全社会力量以适当的形式参与到政府监管的实施工作中来，降低政府监管的成本负担，提升监管工作的效率和效果。绝大多数经济社会活动都是极为分散的，如针对公共场所吸烟、城市噪声、违规排污等问题，监管部门不可能无时无刻、无处不在地展开查处，即使不断加大查处力度，也始终难免挂一漏万。对此，应鼓励人民群众自发参与到诸如禁烟、防噪、环境保护等监管工作中来，建立覆盖全社会的防控监督机制，分摊政府难以负担的高昂监督成本，扫清监管工作难以覆盖的死角。

第四，提高监管工作的公开性和透明度，积极引入社会各方面的意见参与，强化对监管工作的外部监督和制约机制。坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，一切为了群众，一切相信群众，是中国社会主义建设事业的重要成功经验。一方面，很多政府监管工作直接关系到广大人民群众的切身利益，另一方面，监管工作的根本目的便是为人民服务。为此，发挥人民群众的主人翁精神，向其发布可公开信息，接受其监督，是很多公益性的政府监管领域亟须建立起来的一项制度。这可以与体制内监督和制约机制形成互补，提高监管工作的效率，减少寻租行为的发生。

第五，对具体领域的监管工作制定确切的制度性规定，在不失必要的灵活性前提下，列明监管的权力清单，削弱监管部门的自主裁量权，使监管工作有法可依，有规可循。目前，中国很多领域的监管工作尚未有对应专门的法律法规，即使有也往往因条文含混不清、模糊笼统而难以秉法直断。对此，在关键领域加速推进法律法规的精细化，是完善中国政府监管制度建设的重要着力点，配合目前正在推进的政府权力清单开列工作，削弱以往过度赋予监管部门的自由裁量权，有助于消弭在众多监管领域多发易发的寻租和索贿行为，让监管部门和被监管对象在“明”规则下正常开展其工作，避免监管工作偏离政策设计的初衷。

[1] 谢地.政府规制经济学[M].北京：高等教育出版社，2004.

[2] 黎映桃.中国政府监管改革研究——背景、问题与对策[J].教学与研究，2008,(2).

[3] 余晖.中国的政府规制：地位、特征与改革[N].时报讲坛，2004-05-08.

[4] 胡家勇.构建各种所有制经济平等竞争共同发展的体制机制[J].财贸经济，2013，(12).

[责任编辑：房宏琳]

2015-07-11

国家社会科学基金重点项目“以政府职能转变促进经济增长方式转换研究”(14AJL007)；国家社会科学基金青年项目“非合理性行业收入差距的成因与测度研究”(12CJL020)；中国社会科学院马克思主义理论学科建设与理论研究项目

武鹏(1983—)，男，副研究员，从事政治经济学、发展经济学研究；胡家勇(1962—)，男，研究员，博士生导师，从事社会主义市场经济理论研究。

F120.2

A

1002-462X(2015)09-0090-05