晏月平，廖爱娣

云南人口老龄化特征及养老服务体系建设探讨

晏月平，廖爱娣

摘要：分析云南人口老龄化趋势及特征，介绍云南社会养老服务事业现状。针对政府在社会养老服务体系建设方面的职能，提出政府应该进一步发挥主导作用，建立公益养老体系，推进市场化养老服务体系建设，加强社会养老服务队伍建设，营造敬老爱老助老的社会风尚。

关键词：云南；人口老龄化；养老服务；政府职能

中图分类号：C913.6

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2015）07-0020-03

作者简介：晏月平（1972-），女，博士，云南大学（云南昆明650091）人口研究所副教授，研究方向为经济社会学；廖爱娣（1991-），女，云南大学发展研究院2014级硕士研究生，研究方向为人口社会学。

收稿日期：2015-04-14

按照国际上通常的看法，一个国家或地区的60岁以上的老年人口所占比例超过10%，或65岁以上老年人口所占比例超过7%，则意味着这个国家或地区已经处于老龄化社会。我国第六次全国人口普查（2010年）结果，60岁及以上人口占13.26%，65岁及以上人口占8.87%。这说明我国已经处于人口老龄化社会。一般来说人口老龄化是好事，人们都希望健康长寿，但同时也意味着社会养老负担将变得沉重。要做到老有所养，充分保证老年人的生活质量，建立和完善社会养老服务体系就显得十分重要。云南省的人口也在加速老龄化，有必要联系云南实际，探索建立适应老龄化社会需要的社会养老服务体系。

一、云南的人口结构变化及老龄化特征

（一）老龄化进程加快

2013年底，云南省的总人口为4 686.6万，占全国人口总量的3.44%。在全省人口总数中，0~14岁人口占比20.73%，比2000年降低了5.23个百分点，说明少年儿童人口数正在以较快的速度减少。65岁及以上人口，2000年占比6.0%，2010年占比7.63%。10年间，65岁及以上人口的绝对数量增加了96.3万人。根据统计年鉴公布的数据测算，在未来40年中，全省的0～14岁人口一直呈下降趋势，60岁以上人口将持续增长。其中，65岁及以上人口在全省总人口中所占比例，2020年为10.6%，2030年为18.2%，2040年为26.4%，2050年为25.9%。

（二）未富先老

发达国家进入老龄化社会时，一般人均GDP在0.5万至1万美元。我国迈入老龄化社会时，人均GDP不到900美元。根据美国人口咨询局公布的数字，欧洲地区65岁以上老年人口占比已经超过15%，人均GDP约2万美元；北美洲65岁以上的老年人口占比13%，人均GDP约3万美元；大洋洲65岁以上的老年人口占比约10%，人均GDP约1.6万美元；亚洲老年人口占比约6%，人均GDP约2 200美元［1］。2010年我国内地老年人口占比约8.06%，人均GDP 为4 628美元，只是美国的9.96%、日本的11.69%，德国的11.73%。

2010年，云南省的老年人口占比为11.07%，全省人均GDP为15 752元，全省GDP只占全国总量的1.8%［2］。2013年，我国的老龄人口抚养比为13.10%，云南省的老龄人口抚养比为11.13%，比全国水平仅低1.97个百分点，而云南的GDP为11 720.91亿元，仅占全国GDP的2%。从社会经济发展水平看，云南的人口老龄化也具有“未富先老”的特征。

（三）家庭结构小型化

根据云南省的统计年鉴数据计算，云南的家庭平均人口规模，1957年为4.80，1970年为5.20，1975年为5.4。到90年代，平均家庭人口逐年下降，1990年为4.59，1995年为4.30，2000年为4.11，2010年为3.5。1990-2010年的20年间，家庭平均人口减少了1.09人，下降23.75%。在城市家庭结构小型化趋势更加明显。云南的人口老龄化速度快于城镇化、工业化的步伐。云南的老龄人口基数大，而且空巢老人、高龄老人、失能老人、贫困老人相对较多。

（四）农村老龄化问题突出

2010年，云南省的城镇人口占总人口的比例为34.72%。在城镇人口中，60岁以上人口占比为10.52%，略低于全省11.07%的人口老龄化平均水平。同期，全省乡村人口占总人口的比例为65.28%，其中60岁以上人口占乡村总人口的比例为11.35%，高于全省人口老龄化平均水平。农村的青壮年大量涌入城市，老

年人口扶养比不断上升，农村的养老问题日益突出。

（五）性别差异较大

2000年，我国的老年人口性别比为104.94，云南省的老年人口性别比为94.62，低于全国统计水平。不同年龄段的老年人口性别比差异较大：60~64岁低龄老年人中男性偏多，性别比为105.27，低于全国统计水平（108.21）；65岁以上老年人口中女性偏多，性别比为89.65。2010年，云南的60岁及以上人口有508.5万，其中男性246.16万，女性262.34万，性别比为93.83；70岁及以上人口有227.18万，其中男性105.37万，女性121.81万，性别比为86.5，女性明显多于男性；80岁及以上人口共57.38万人，男性23.98万，女性33.4万，性别比为71.8；90岁及以上人口性别比为52.83，女性人数是男性的2倍。随着年龄的增加，性别比快速下降，这意味着养老服务必须要更多的考虑单身女性老人的需要［3］。

二、云南的社会养老服务事业现状

云南省先后制定出台了《农村五保供养实施办法》《老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》等一批地方性法规和规范性文件，各州市县结合实际当地出台了有关养老服务的规章制度，形成了云南省的发展养老服务事业的政策框架。

自2012年之后，省政府每年投入不少于2.7亿元专项资金，用于省级养老服务体系建设。加上中央拨付的资金，养老服务体系建设资金约有4.6亿元。补助建设城乡养老服务项目600个，新增床位1.6万张。至2013年6月，已建成社区居家养老服务点（站）300个，城、乡养老机构500多个。全省的养老机构有808所，床位6万余张。同时，还建立了4个助老信息服务中心，共有加盟服务协作单位400余家，开发了老年人求助呼叫“一键通”等服务网络信息平台［4］开展养老服务人员专业技能培训，600余名参训学员取得了初、中级养老护理员职业资格从业证。对全省16个州市、134个县市区老龄部门的工作人员，进行了综合能力与人口信息管理系统操作技术培训。

目前，全省有11个州（市）76个县（市、区）成立了老龄事业发展促进会。省老龄事业发展基金会在逐户调查核实的基础上，从募筹资金中安排202万元，帮助26个县市区101户“五老”解决了住房难等问题，为昆明、曲靖、怒江、临沧等州市的106个基层老年协会添置了活动设施。

三、云南的社会养老服务存在的问题

相比人口老龄化不断加速的趋势，云南的养老服务体系还存在许多薄弱环节。

（一）养老机构建设严重滞后

全省现有的养老机构，大部分存在建设规模小、床位少、标准低、设备短缺、资金运转困难等问题。养老机构服务对象主要是农村“五保”和城镇“三无”人员，供养率低于全国平均水平，供需矛盾突出。养老服务大多停留于基本的生活照料，服务功能不全、供养水平较低，缺乏专业人才。目前，云南省每1 000名老人拥有的养老床位不足10张，远低于全国21张的平均水平。

（二）社区居家养老服务建设举步维艰

以昆明市为例。昆明市现有社区603个，其中城镇社区370个，农村社区233个。在“十二五”期间计划完成400余个服务中心建设。目前投入使用的仅72家，其中31个为新建项目，41个是租赁场地，新建项目只占43.1%。大部分租赁场地建设的服务中心，面临高额租金带来的经济压力。要求服务中心具备生活照料、就餐服务、健康保健、精神慰藉等4项基本服务功能，但有些已经建成的服务中心却只提供“两桌”服务，即牌桌与饭桌。另外，一些服务中心具有较为齐备的设施和配置，但却很少有老年人在里面活动，未真正发挥养老服务功能［5］。同时，服务中心缺乏“自身造血”功能。助老员工资补助、床位补贴、老年饭桌补贴、场地租赁补贴等运营补助，目前没有明确的扶持政策。大多数服务中心面临运营经费短缺的困难，若没有政府资金投入，运营将难以维系［6］。

（三）资源利用率低，难以形成合力

许多社区现有资源处于“分离”状态。社区内的基层组织未能实现有效联动，工作没有形成合力，与社区卫生服务站的对接尚未实现，老人看病“就近就便”、小病不出社区的需求得不到满足。大多数小区物管未能参与到所在社区的老龄工作之中，没能实现信息、资源共享。社区所拥有的资源未能得到充分利用，社会力量引入也不够，未能充分有效地调动社区内家政服务企业参与养老服务工作。社区居家养老服务体系建设，涉及民政、卫生、住房、公安等多个部门，目前还没有形成各职能部门协同推进的工作机制。

（四）养老护理服务队伍建设滞后

养老护理服务工作难度大、待遇低，缺乏职业吸引力。专业养老服务队伍力量薄弱，护理员紧缺，但大中专院校毕业、具有一定护理知识的年轻人，大多不愿意从事养老护理服务工作。如普洱市多数乡镇敬老院，管理和护理人员都是临时工作人员，文化水平不高，年龄偏大。全市养老机构的工作人员，在编人员仅占42%，公益性岗位和临时人员占58%；80%的工作人员只有中小学文化水平，未经过专业和正

规培训，取得职业资格和证书的人员仅占5%［7］。

另外，面对人口老龄化的严峻挑战，缺乏全局性、前瞻性、系统性的研究和评估，制度准备不够，缺乏支撑养老事业发展的用地、融资、监管等相关配套措施。养老服务内容相对单一，不能满足市场多样化需求。

四、对加强养老服务体系建设的建议

云南是一个集“山、边、民、贫”于一体的经济欠发达省区，又是一个产业转型慢、以第一产业为主、收入水平不高、城镇化水平较低的省份。在“未富先老”的情况下，应尽快建立符合云南省情的社会养老体系。

（一）建立政府主导的公益养老体系

政府要为城市“三无”老人、农村“五保户”老人及失能、半失能老年人购买养老服务，满足他们最基本的养老需求。在基础养老设施建设方面政府必须发挥主导作用。要将社会养老服务设施建设纳入城市建设总体规划。确保养老服务设施用地，非经法定程序不得更改用途；加大财政和金融扶持力度，建立与经济发展水平同步增长的养老投入机制。将社会养老服务体系建设纳入经济社会发展规划，逐步完善养老服务网络，促进社会养老服务模式创新，提升养老服务水平。

（二）推进市场化养老服务体系建设

政府要积极引导和鼓励个人、企业、社会团体依法建设各类养老服务机构和设施，推进市场化养老服务体系建设，满足多样化养老服务需求。可采取民办公助、公建民营、小额贴息贷款、政府购买服务等多种形式，引导和培育社会力量参与提供社区居家养老服务，鼓励专业型非营利性机构和社会工作机构进入社区居家养老服务体系。

（三）医疗卫生与养老服务相结合

积极推动医养融合发展，建立“医疗护理、生活照顾、精神慰藉”一站式的养老服务模式。卫生管理部门要鼓励和推动医疗卫生资源进入居民家庭、社区及养老机构，支助养老机构设置配套的医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理工作，提供保健咨询、上门听诊、定期检查身体等服务。

（四）加强社会养老服务队伍建设

全面开展社会养老服务队伍建设工作，不断提高养老服务队伍的专业化水平。首先，学校应开设有关老龄人口的护理学、心理学等课程。政府要制定配套政策，支持鼓励高校毕业生尤其是护理专业毕业生到养老机构就业。其次，加强对养老服务人员的培训。要求并鼓励养老服务人员参加专业培训，逐步实行养老服务人员持证上岗制度，并对养老服务机构实行星级评定。三是与“4050”人员再就业工作相结合，在每个服务中心设立2~3个助老员公益岗位。四是注重发挥养老服务志愿者队伍的作用。倡导树立“服务今天，享受明天”的理念，开展“时间储蓄”活动，调动志愿者积极性，让年轻人、准老年人以及身体健康的老人利用闲暇时间参与助老服务。

（五）营造敬老爱老助老的社会风尚

关爱今天的老人，就是关爱明天的自己。政府要大力支持和发展老年教育，以国民教育体系为依托，把老年教育纳入“积极教育”“终生教育”“继续教育”体系，使广大青少年牢固树立敬老、爱老意识。要充分利用电视台、广播电台、报刊、网络等媒体，广泛深入开展敬老、爱老、助老宣传活动，形成政府、社会、家庭共同关心老龄人口的良好氛围，树立敬老、爱老、助老的社会风尚。

参考文献：

[1]卢笋.山东省人口老龄化问题及对策分析[J].山东师范大学学报（自然科学版），2006（4）.

[2]代贞贞，崔瑛，张倩.浅析云南省农村养老资源缺失问题[J].当代经济，2014（8）.

[3]逯进，张旭，孙翔.青岛市人口老龄化现状及其对社会经济发展的影响[J].城市，2009（2）.

[4]谢炜，黄华.办利民实事，解群众忧难[N].云南日报，2013-01-25.

[5]昆明政协社会法制委.关于昆明市社区居家养老服务体系建设的调研报告[EB/OL].（2014-06-25）.http：//www.kmszx. gov.cn/newsview.aspx？id=22195.

[6]杨宜勇，杨亚哲.从人口结构变化看我国城市居家养老服务体系的发展[J].经济研究参考，2011（58）.

[7]姜向群，丁志宏，秦艳艳.影响我国养老机构发展的多因素分析[J].人口与经济，2011（4）.

（编辑：米盛）