谢国明

冲破思想障碍推进法治建设

谢国明

党的十八届四中全会重点研究全面推进依法治国问题，在中央全会的历史上是第一次，也是深刻总结我国社会主义法治建设的经验教训做出的重大抉择。十八届四中全会通过的决定，是我们党历史上第一个关于加强法治建设的专门决定。

新中国成立以来，特别是党的十一届三中全会以来，中国特色社会主义法治建设取得了历史性成就，依法治国已经确定为党领导人民治理国家的基本方略，依法执政已经确定为党治国理政的基本方式，中国特色社会主义法律体系的形成，法治政府建设的稳步推进，司法体制的不断完善，标志着中国特色社会主义已全面迈入法治轨道。

加快法治建设，养成全社会的法治意识、法治思维、法治素养，需要冲破三大思想障碍：一是中国历史缺乏法治传统，权力大于法律。二是中国社会缺乏法治需求，关系大于公正。三是中国文化缺乏法治基因，变通大于规范，冲破这些思想障碍，依法治国的总目标才能顺利实现。

一、中国历史缺乏法治传统，权力大于法律

中国几千年封建专制历史，有人治而无法治，有律法而无律政，重权力而轻权利，有法理精华而无法治精神。法家思想源远流长，甚至在独尊儒学以后，国家治理仍然是“外儒内法”。但是，法家思想只是现代法治的素材，没有发展成为法学体系和法治传统。

早在春秋战国时期，我国就有了成文法典，汉唐时期的法典已比较完备，但正如黄宗羲所言：“其所谓法者，一家之法，而非天下之法也”。当时的法律是用来治民的，权力大于法律，“圣旨”就是封建王朝最大的法律。法律不过是权力的奴婢。“刑不上大夫，礼不下庶人”，成为封建礼法制度的常态。所谓“王子犯法与庶民同罪”，只是一种异态，即惩罚争权夺利失败者施行的特例。法律失去了自身的权威和治国的根基。正如邓小平所说，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”。“往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”。结果导致党和国家的民主生活不正常，一言堂、个人决定重大问题、家长制现象不断滋长，给党和国家的经济社会发展与法治建设进程带来了严重破坏。

1980年，当意大利记者奥琳埃娜·法拉奇采访邓小平，问中国如何避免再次发生诸如“文化大革命”这样的事情时，小平同志回答，现在我们要认真建立社会主义民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。时间过去了三十多年，中国的法治建设与改革开放相伴而行，其成就之大有目共睹，举世罕见。但是，由于传统的惯性和法治建设的不够完备科学，没有把权力关进制度的笼子，出现了周永康、薄熙来、徐才厚、令计划、苏荣等人的问题，虽然只是个别现象，却集中表现了权大于法的恶劣封建传统。

权力大于法律的主要原因是权力过于膨胀、过于集中，缺乏制约，缺乏监督。而权力膨胀集中的过程，又往往打着加强党的领导的旗号。在这个旗号下，一切权力被不适当地、不加分析地集中于党委，党委的权力又往往集中于书记。党的领导变成了个人领导，这是对党的领导的严重曲解。建构法治传统，关键在于破除权力迷信，将权力关进制度的笼子。

习近平总书记多次强调，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律

底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，不能以言代法、以权压法、徇私枉法。不懂这个规矩，就不是合格的干部。

二、中国社会缺乏法治需求，关系大于公正

中国几千年的农耕文明，形成了以家族为中心的“圈子文化”和安土重迁的“熟人社会”。有什么纠纷，首先寻求在圈子之内、熟人之间调解说和，只有不得已，才会不顾“丢面子”、“伤人情”的后果，走上司法途径。这种历史的陋习，虽然经过新文化的冲击荡涤、共产党人的革故鼎新已经大为弱化，但树倒根存，一旦遇到合适的土壤气候就会生发出来。

调查发现，我国县一级法院审理的案件，绝大多数都有人“打招呼”。不论对裁判结果有无实质性影响，当事人不找关系不放心，不打招呼不踏实。2013年3月8日，全国政协十二届一次会议举行第三次全体会议，全国政协委员、民建陕西省委副主委周新生作大会发言：国人的生活中，存在大量求人的事，生老病死都要求人。求人的主体上至高级官员下至布衣百姓，求人的客体是掌握着大大小小权力和资源的官员或工作人员。求人者求人，被求者也求人，相互交织构成了一幅壮观的中国式求人图卷。他的发言可以说是击中了社会的一个痛点。

在现代社会，维护社会公平正义的最后一道防线是公正司法。所谓公正司法，就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济，违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。英国哲学家培根说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”社会上“佘祥林案”、“呼格吉勒图案”、“张氏叔侄案”等冤假错案，造成了很大的负面影响，影响着社会公众对司法公正的判断。

习近平总书记多次强调：“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”人民群众每一次求告无门、每一次经历冤假错案，损害的都不仅仅是他们的合法权益，更是法律的尊严和权威，是他们对社会公平正义的信心。

为了确保司法公正，十八届四中全会做出了一系列制度安排，包括规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。这样明确具体的制度安排，将有助于打破关系网，实现司法公正，扩大法治需求。

三、中国文化缺乏法治基因，变通大于规范

变通有弊亦有利。现实情况千变万化，不知变通，墨守成规，如宋襄公那样死守传统规则，非等敌军渡河列阵以后才与之交战，非大败不可。但是，变通是有限度的。在法治社会，变通只能在法律规定的范围内，不能超越法律的许可。如果标榜“通其变，天下无弊法；执其方，天下无善教”，认为“只要目的正当就可以任意行事”，一切规定和程序都可以变通，那么，一切法律规范就会在变通之中被束之高阁，矮化虚化。

良法是善治之前提。现实有些法律未能反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，其中一条重要的原因，就是立法者心目中有一种变通观念。法律制定得原则一点、模糊一点、宽泛一点，便于执法机构自由裁量，灵活实施，变通执行。比如，有的法律规定，“应当充分考虑专家和公众的意见”。怎样考虑是“充分”，“专家和公众”是哪些人，法律都没有明确规定，这就为变通留下了广阔的空间。有的法律，正式条款被虚化搁置，例外条款反而普遍适用；有的法律或法律条款，自制定之日起，就没有起用过，被称为“睡眠法律”。这种把法律当作摆设，对现实情况进行变通处理现象，时有所见。

这种变通思维立法机关也未能幸免。比如，死刑核准权，是一个人命关天的权限。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《刑法》规定，死刑核准权在最高人民法院。1983年，为了“严打”（严厉打击刑事犯罪活动）的需要，全国人大常委会不是启动《刑法》修订程序，而是由全国人民代表大会常务委员会“变通”修改《人民法院组织法》，将死刑核准权下放给各省区市高级法院。此后，刑法经过数度修订，都没有修改死刑核准权，也没有在修订之后收回这个权限。直到2007年1月，最高人民法院才收回死刑核准权，“变通”下放权限长达27年之久。

法律的公信力来自于不可动摇的普遍效力。培育法治基因，必须真正尊重遵守法律规范。“随意执法”、“选择性执法”、“倾向性执法”，伤害的是法律公信力。近年来，滥用自由裁量权，同事不同罚，处罚畸重畸轻，成为群众反映强烈的一个突出执法问题。所谓自由裁量权，就是在法律允许的范围内，做出自由选择的权力。这种权力不受约束，很容易在变通中变味，在变味中变质，成为“金钱案、关系案、人情案”的挡箭牌。法律的实施水平，检验着一个国家的法治程度。党的十八届四中全会强调提高领导干部的法治思维、法治方式，具有极强的针对性。

习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。三十多年的改革开放，大量的变通举措确实为改革赢得了时间、避开了障碍、取得了成效，但是也留下了一些副作用和后遗症。当前，我国改革进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。面对这样的形势、任务和挑战，努力使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须摒弃“变通”思维，更好发挥法治的引领和规范作用。

（本文作者：人民日报社副总编辑）

责任编辑：张翔

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