农村法治建设的困境和路径探讨

2015-02-13龚元园

运城学院学报 2015年3期

关键词：法治村民法律

龚元园

(西华师范大学政治与行政学院，四川南充 637002)

农村法治建设的困境和路径探讨

龚元园

(西华师范大学政治与行政学院，四川南充 637002)

农村法治建设是建设社会主义新农村、全面建成小康社会以及全面推进依法治国的必然要求。当前农村法治建设遭遇着法治体系不健全、村民法治意识淡薄和宗族及黑恶势力的阻挠，原因可以从城乡二元格局下的治理分化、农村社会处于转型期、农村法治文化建立不到位三个方面来分析。农村的法治建设一要完善农村的法律体系，二要加强干部培训、引进人才、创建法治文明，三要在农村培育法治文化。

农村；法治建设；法治体系；法治文化

党的十八届三中全会明确提出要建设法治中国，十八届四中全会又强调要全面推进依法治国。中国作为一个农业大国，农村法治建设毋庸置疑地成了全面推进依法治国的必经阶段，农村法治状况的好坏，对实现建设法治中国的战略目标具有重要作用。2015年中央发布的一号文件指出要“围绕做好‘三农’工作，加强农村法治建设”。[1]当前中国法治建设的大力推进，为农村法治建设提供了时代机遇和有力保障。然而，由于农村自身及农村政治生态各方面的因素，农村法治建设成了中国法治建设的薄弱领域，在农村推行法治面临着一系列的困境与挑战。如何打破农村法治建设瓶颈，全面推进依法治国道路，成为目前急需解决的问题。

对于农村法治建设，国内学者从多方面进行了研究。就目前的研究而言，学者们基本认同农村法治建设存在立法不完善、村民法律意识不强、法制宣传不到位的困境，认为要从加强立法、执法、破除城乡二元格局的制度困境来促进农村法治建设。这些研究对农村法治建设提出了具有参考性价值的路径，也为后续研究奠定了基础。但现有的研究中仍存在一些不足，需要进一步深化理论探讨。例如：有学者从城乡二元分治的制度结构上分析法治建设的问题，认为城乡二元分治的经济结构导致了城乡的差异，进而导致了城乡法律制度设计的不协调。[2]这种观点只看到了城乡二元分治格局下的差异，没有阐述分治格局下市场经济发展对法治建设的重要性。也有学者在归因上指出，传统文化是农村法治建设的思想障碍。[3]这种观点在归纳上欠妥，传统文化既有不利的一面，也有有利的一面，应当对其进行更为准确的归因。总体而言，当前理论界对农村法治问题研究的成果还不丰富。

一、农村法治建设的必要性

(一)农村法治建设是推动社会主义新农村建设的需要

十六届五中全会中，党提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标，社会主义新农村建设也如火如荼地展开。然而在这一过程中，“法不下乡”成为社会主义新农村建设的一大困局。在法律体系不完善，法治思维尚未完全树立的广大农村地区，社会主义新农村建设面临着建设失序的困境。新农村建设需要法律的保障，农村法治建设只有在农村构建出法的秩序、提升村民法的理念、建立以法为核心的农村治理模式，才能为社会主义新农村建设提供保障，促进社会主义新农村的建成。

(二)农村法治建设是全面建成小康社会的需求

改革开放及工业化促进了中国城市的发展，社会主义市场经济的发展更是带动了中国经济的腾飞。在中国经济发展的过程中，城市拥有更多的资源优势和政策支持，在此背景下中国形成了城乡二元分割的格局。在城市，从公共服务到基础设施都逐步趋于完善，相比之下，广大农村地区则相形见绌。城乡收入差距也逐渐拉大，根据国家统计局统计结果显示，城乡居民收入比从1990年的2.2∶1增大至2013年的3.03∶1。[4]2014年12月，中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2013/14：中国农村全面建成小康之路》指出，中国农村全面小康社会的建设影响着中国全面小康建设的成败，要注重城乡之间以及农村内部收入差距不再扩大。[5]农村小康社会的发展必然需要良好的秩序来维护，农村法治建设将营造出有序的农村社会，为农村建成小康社会提供保障。因而，农村法治建设将保障农村小康社会的发展，从而促进全面小康社会的建成。

(三)农村法治建设是全面推进依法治国的必然要求

中国政府长期以政绩为核心的政权合法性在中国社会进入转型期后受到了极大的挑战。依法治国将政权合法性建立在宪法和法律之上，既树立了法理权威，又可以获得新的政治认同。党的十八届四中全会报告指出，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须全面推进依法治国，发挥法治的规范和引导作用。[6]截至2013年底，中国农村人口占据总人口的46.27%，要想推进依法治国，就必须突破农村法治建设的瓶颈。长期以来，农村为中国的发展提供了丰富的劳动力、生产及生活资源，发挥着巨大的作用。推行依法治国就必须使法治建设深入到广大农村地区，使法治理念深入民心。

二、农村法治建设遭遇的困境

(一)农村法治体系不健全

首先，农村法律体系不完善。亚当·斯密指出，人民安居乐业、国富民强需要建立完备的财产制度、契约制度以及保障公民自由的政府形式，而这些正是所需的法律条件。[7]48中国的“三农”问题一直颇受重视，以此国家颁布了《中华人民共和国农业法》、《村民委员会组织法》以及《中华人民共和国土地承包法》等多部法律。但当前的农村法律体系依旧存在诸多问题，如立法滞后、立法脱离农村实际以及缺乏配套法律法规等。其次，农村执法监督工作执行不力。部分村干部在执法监督工作上面有所懈怠，导致法律落实困难。许多农村基层干部习惯性地依靠行政命令来管理农村事务，而非运用法律手段。村干部以权代法、以言压法的现象屡见不鲜，严重影响着农村的法治建设。村民的民主权利、经济权利遭到侵害的事件时有发生，但并未得到及时而有效的救济。再次，农村法治宣传教育工作缺乏实效。当前法治宣传教育多以发放资料、开讲座形式进行，存在农村法治宣传教育工作与法治实践结合度不够的问题，未能使法治理念深入民心。不仅如此，在农村还存在着人员难集中、资金难保障、时间难安排等诸多宣传教育方面的困难，难以保障法治宣传教育工作的成效。

(二)村民法治理念淡薄

一方面，村民对相关法律法规的知识了解不够，无法将各项法律法规运用到实际生活中，解决现实所需问题，保障自身的合法权益。即便是法律法规存在，村民也不会将其运用到自身生活之中，不会运用法律来保障自己的权益，不会运用法律来参与村级事务的管理。另一方面，在处理触及法律相关的问题上，村民出于人情关系往往会不通过法律途径来解决问题，即便知法、懂法也不会去用法。村民基于法治的成本与收入分析，很少使用法律来维护自身权益。农村群族邻里之间彼此都很熟悉，“熟人之间一般不需要法律，或者需要很少的法律”，为了减少社会成本取得最大收益，村民通常采取非讼方式。[8]“关系”、“金钱”和“权力”成为村民解决现实生活问题的所需，法律则被束之高阁。另外，村民解决自身诉求的另一形式则是依靠上访。村民依靠信访制度来维护自身权益，表现出村民维权意识的增强，但是从另一个角度来说则是法治观念相对滞后的表现。部分村民片面理解政策，过分强调自身利益，当认为自身权益受到侵害时“信访不信法”，宁可上访也不愿上诉。遇事找中央、找大官而不找法律解决。这一方面折射了农村法治水平不高，另一方面更体现了村民法治理念的淡薄。

(三)宗族及黑恶势力的阻挠

费孝通指出，“中国乡土社会采取了差序格局，利用亲属的伦常去组合社群，经营各种事业”[9]40。宗族势力及宗族观念严重影响着农村法治建设。在宗族意识的影响下，在农村出现了宗族利益至上的理念，视集体主义观念于不顾。宗族内部的亲疏关系凌驾于平等合作的人际关系之上，并以族规代替法律成为宗族成员的行事标准，当遇到问题或纠纷时，村民不采用法律来维护自身权益或者个人安全，而是借助宗族力量来解决问题。不仅如此，在宗族势力强大的地区，宗族之间为了夺取资源还时常发生违背法律的恶性事件。同时，有些农村地区黑恶势力活动猖獗，无视法律的约束作用，影响着农村的稳定。宗族及黑恶势力成为当前农村法治建设的障碍。

三、农村法治建设困难的原因

(一)城乡二元格局下的治理分化

中国是一个典型的“城乡二元分治”的国家，长期以来，城市和农村之间产生了一条巨大的发展鸿沟。经济上，大部分农村尚处于由自然经济向市场经济过渡阶段，经济发展程度远不及城市。政治上，城市法律法规设置更加完善，监督执行落实更加到位，行政系统也比农村更为完善。文化上，农村人口受教育程度总体低于城市人口。社会层面，城市科技、医疗、社会保障系统都优于农村。法治社会的产生与市场经济发展紧密相关，市场经济为法治建设提供土壤。市场经济摧毁了古代社会的特权与强制，以契约为纽带确立市场主体之间的平等与自由。[10]61而这种契约则是法治最初的萌芽。由于城乡二元分治，有利的资源大部分都倾向于城市，能够促进法治建设的各种条件都没有在农村地区发展起来。随着国家对三农问题的重视，农村的发展问题以及法治建设问题也受到关注。但长期城乡二元分治的治理格局已经造成了农村地区法治建设的“先天不足”。

(二)转型期法治建设的困难加剧

中国社会正处于转型期，农村经济的发展加速了利益群体的分化与整合。在农村，转型期法治建设困难，一是容易遭到既得利益群体的阻挠，二是转型期农村政治的不稳定因素增多，加大了法治建设的难度。从既得利益群体来说，他们试图干涉法治建设方向以满足自身的最大利益。且农村利益群体分化，不同的利益诉求越来越多。农村的法治建设是服务于民的，应当在最大限度上满足村民的需求。由于农村利益分化加剧，法治建设的难度也提升了。另外，塞缪尔·亨廷顿用政治参与/政治制度化=政治稳定这一公式说明了政治参与、政治制度化水平以及政治稳定这三者之间的关系。[11]59-78在农村利益分化的背景下，不同的利益群体为了获得最大利益，试图通过利益表达来实现自身的目标，村民的政治参与程度也随之加大。然而，当前中国农村政治制度化水平并不高。村民的政治参与得不到制度化的满足，农村的政治稳定局面就容易被打破，法治建设在动荡的农村环境下将受到更大的建设阻力的冲击。

(三)农村法治文化建立不到位

一方面，受到传统文化制约以及现有文化水平的限制，农村法治文化建立困难。中国长期以来受到封建专制思想的影响，在思想交流相对闭塞的农村，官本位文化、人治文化影响着村民的政治思维，而这些文化恰好制约着法治思维的建立。且农村地区较城市而言受教育程度偏低，在没有良好的法治文化土壤的农村，通过外界传播法治教育的力量甚弱，法治文化难以建立。另一方面，农村宗族势力的作用下，宗族观念也制约着法治文化的形成。此外，基层政府带动不力也是农村法治文化建立不到位的原因之一。从村干部角度来说，农村干部老化、人才引进难度大已成为制约农村发展的一大难题。农村许多干部思想僵化、办事机械，对待法治文化的建立在思想上不易取得重视，在行动上难以得到落实。从农村自身环境而言，农村空心化和异质性加剧使得农村管理难度加大，这也加大了法治文化宣传的难度。

四、农村法治建设的路径探索

(一)针对农村实际，完善法律体系

第一，填补农村立法空白。当前农村经济社会都发生了巨大变革，遇到了许多新情况和新问题，然而针对农村这些问题的立法却没有随之跟进，许多地方还存在着立法空白。因此要针对农村的新问题，填补法律的空白。要完善好农村产权、农村金融规范、农村社会保障、农村资源和环境保护、农村社会文化以及基层政权和基层自治组织的立法。第二，建立农村法律落实的配套司法解释和政策支持，促进法律的有效实施。法律颁布后应当做好相关的司法解释，以免法律遭到误读，难以落实。还要建立配套的政策对法律的实施予以支持，针对农村当地实际颁布辅助法律实施的相关政策，使之起到联动效应。第三，加强农村法律服务体系建设。一是建立调解委员会、农村基层法律服务所、法律援助中心等农村法律服务机构，为村民提供好法律服务，解决村民最关心的法律问题；二是建设高素质的涉农法律服务队伍，为村民提供专业的法律服务，实现对村民合法权益的保护。

(二)发挥基层力量，保障法律落实

其一，基层党组织带头领导农村法治建设。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在农村法治建设上要起到引领作用，党员带头学法、守法、依法办事，发挥其先锋模范作用，带动农村法治建设。其二，做好干部培训工作，提升干部法治能力。部分农村干部思想僵化，自身对法律缺乏深刻的认识，无法将法律运用到农村的治理之中。因此，要加强干部法律知识培训，促使村干部知法、懂法、能用法，从思维和行动上推进农村法治建设。同时要借鉴部分地区法治建设经验，结合农村实际开展法治建设。其三，引进优秀人才，更新基层组织血液。要建立向农村引入人才的优惠政策，适当引入法学类人才为农村提供专业的法律服务。引进知法、守法的专业技术人员，带动农村经济发展，为农村法治建设提供经济资源保障。其四，严格执法，并做好法律监督工作。强化农村基层政府的责任意识，严格依法办事，并做好法律执行的监督工作。要做好农村基层反腐工作，加强廉政建设，避免不法分子以权谋私，破坏法治。

(三)树立法治意识，培育法治文化

一方面，要做好普法教育工作。在宣传基本法律的同时，把与村民切身利益紧密结合的相关法律做重点宣传，如合同法、土地承包法。将针对农村经济发展、维护农村社会稳定以及保障村民合法权益等方面做好法律宣传教育，努力增强村民的权利意识和法治意识。要创新宣传方式，改进以往发手册、法治讲座、写黑板报、粘贴标语等宣传方式，针对村民需求、贴合农村实际开展法律咨询活动，解决村民最关心的法律问题，扩大法治文化的影响力。同时，针对经济发展落后、地处偏远、村民居住分散及交通不便的农村地区要加大宣传力度，增强村民对法律法规的认识，村级领导干部要树立起责任意识，落实农村法治教育下乡、入户的工作。另一方面，针对违法现象，要及时依法处理。在农村中树立法律至上的理念，由法律法规来解决现实问题，而非求助于族规或者黑恶势力。农村基层干部应当以身作则，依法办事，带头领导法治文化的建立。通过树立村民的法治意识，在农村培育法治文化，能够更好地推动农村法治建设的顺利进行。

综上，农村法治建设对于新农村建设、全面建成小康社会以及推进依法治国都具有重要的推动作用，农村法治化是农村社会发展的必然趋势。当前农村面临的法治建设困境是农村发展过程中遗留下来的，具有特殊性和复杂性，在解决路径上最基本的就是要完善相关法律体系，采取多种治理方式来共同推进。与此同时，农村的法治建设不是一蹴而就的，需要在较长时间内逐步推进，而在此过程中有可能遭遇新的法治困境。因此，对农村的法治建设问题需要不断地进行探索、深化，从而推进农村的法治化建设。

[1] 中共中央，国务院.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[Z].2015-2-1.

[2] 李昌麒.当前推进新农村法治建设必须着力解决的几个问题[J].经济法论坛，2010(10).

[3] 罗广宇.农村法治建设的制约与促进[J].邵阳学院学报，2008(5).

[4] 国家统计局.中国统计年鉴——2014[M].北京：中国统计出版社，2014.

[5] 中国发展研究基金会.中国发展报告2013/14：中国农村全面建成小康之路[R].北京：中国发展出版社，2014.

[6] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29(1).

[7] 张乃根.法经济学——经济学视野里的法律现象[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

[8] 李长健.我国农村法治困境与解决方略研究[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2005(9).

[9] 费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998.

[10] 尤春媛.社会主义市场经济视野中的契约文明与法制政府构建[D].南京：南京航空航天大学，2011.

[11] 塞缪尔·亨廷顿．变革社会中的社会秩序[M]．北京：华夏出版社，1988.

【责任编辑杨强】