黄　波

(中国人民公安大学，北京　100038)



传播学视角下公安机关网络形象塑造

黄波

(中国人民公安大学，北京100038)

摘要：内容传播学视角下公安机关网络形象塑造是公安机关在大数据时代真正实现勤政爱民、执法为民，践行并履行其神圣职责的重要内容。随着信息社会的到来，利用网络问政与勤政，自觉接受群众监督，内强素质，外树形象，是所有国家行政机关实施社会管理的重要途径。公安机关作为国家行政机关，也需要良好的网络形象做支撑来有效地开展工作。本文揭示了传播学视角下公安机关网络形象存在的问题，分析了存在问题之成因，提出了建构公安机关网络形象之对策。

关键词：传播学；网络形象；公安机关；对策

目前公安机关面临的是大数据时代的网络工作环境下，社会转型期的诸多复杂因素影响，社会矛盾的不断积聚与激化，自然灾害的频发，公安机关处置案件的不断增加，使得公安机关成为在和平年代维护社会稳定的公众眼中的焦点人物。警察行为的些许失范都会导致传播学中的网络涉警舆情，严重损毁人民警察的形象，致使公安机关公信力丧失。因此，从传播学视角探索建构公安机关网络形象之有效对策，确立人民警察良好网络形象，是公安机关队伍建设必要的课题。

一、 传播学视角下公安机关网络形象之现状

公安机关实行电子政务实施社会管理方式以来，公安机关一方面采取了先进的网络媒体即网络办公的举措，并不断创新了各种工作方式，如网络警务公开、网络微博办公、飞信警务信息传递等；另一方面，公安机关也十分重视警察形象的塑造，如定期召开网络媒体新闻发布会、案件处置工作后网络答记者问，通过网络发布法律法规、发布公安机关队伍建设信息、发布国际警务合作与大走访开门评警活动信息等方式塑造警察形象。通过这些形式多样的举措，宣扬了公安机关的使命与宗旨。总体来看，我国公安机关在形象工程方面取得了较大的成果，当前警察队伍的主流也得到了服务对象人民群众的充分认可，公安机关维护社会稳定，保障人民安居乐业的职能已经得到普遍的认同。但是，我国当前所面临的社会形势的复杂性，使得我们发展市场经济过程中，诱发了一系列社会治安不稳定因素，再加上中国法治化进程的不断加快，包括媒体在内的社会公众对公安机关期望值在明显提高，警察队伍中部分专业素质不过硬的人导致的警察形象危机事件，会在网络上迅速漫延而使警察形象受到破坏，从传播学的角度，公安机关网络形象的建构与塑造还存在如下一些问题：

(一)部分人民警察素质低下导致网络形象较差

改革开放以来，公安队伍通过一系列的改革措施，使得公安队伍的整体素质有了很大程度的改善，但我们仍应看到，由于相关监督机制的欠缺以及不良社会风气的影响，在一定程度上仍存在执法方式随意，执法手段不科学，执法内容超越法律权限，工作方法粗糙等现象，这些现象的存在严重影响了公安机关的形象。近年来，一系列涉警的负面舆情信息不时发生，例如: 广东的孙志刚被殴打致死案、湖北的佘祥林冤案、河南的赵作海冤案、广西的谢洪武冤案、北京警察与太原警察互殴致死案、伊春坠机后警察拒绝媒体采访将记者关进黑屋案、翁安事件等。虽然这些案件的发生并不是常态，但其造成的恶劣影响对于整个公安队伍而言却是致命的。

(二)警民沟通不畅导致公众对公安机关工作理解与支持率低

人民群众是警察行为的监督者与评判者，也是警察形象好坏的评判者，可以说公众对公安机关的服务能力与水平最有发言权也最有说服力，因此，树立良好的警察形象必须尊重人民群众的评价主体地位，建立良好的警民沟通机制，沟通途径。在实际警务活动中，由于警民关系不畅通，公众对公安工作的了解只停留在表层化浮浅认识的层面，表现在：公安机关工作难以得到公众的积极配合，执行公务中往往出现孤军作战的现象，在群防群治上发动群众难,在打击犯罪、办案取证上获取线索难、调查取证难，只能使有限的警力陷入孤立无援的状态，间接影响了公安机关维护社会稳定的效果。

(三)媒体片面报道导致公众对警察形象认识片面的现象

由于各种历史与现实的综合因素的影响，警察队伍中确实存在着利用职权执法犯法、执法效率低下、执法态度不端正等事实，但个别素质低下警察的行为并不能代表整个警察组织的整体素质，而部分网络媒体却从媒体传播的受众猎奇心理需要出发，在媒体利益的驱动下热衷于追踪报道个别警察的负面行为，甚至肆意渲染制造负面虚假新闻，失去媒体客观公正的立场，夸大涉警舆情的客观事实，这种对公安机关大量正面信息“漠视”，对个别负面信息“造势”的非客观报道行为，势必会导致警媒乃至警民关系紧张，对与警察形象更会产生极其消极的影响。

二、传播学视角下影响公安机关网络形象之原因

(一)公安机关自身的原因

1.公安机关对网络形象重要性认识上缺失。由于部分公安机关囿于传统的管理理念，固守着计划经济时代的管理方式，对大数据时代网络办公与管理的模式认识不足，特别是一些公安机关领导在理性层面对网络形象建构的重要性缺乏深刻的认识，因而导致了公安机关自身网络形象建构技术层面上进展缓慢，确切地说部分公安机关形式上虽实施了网络办公，但办公方法仍不够完善与便捷，有些公安机关虽然较重视信息化建设，并且在软件开发上投入了大量资金，软件开发较快，但只限于本地使用，出现了软件开发各自为战，信息共享度低，信息独享的信息孤岛现象，整体上忽略了公安机关信息共享的全国一盘棋的全局意识，在警务联动需求较高的时代，势必影响公安机关工作效率，效率低下的公安机关势必导致公众满意度的降低。

2.公安机关与网络媒体沟通不到位。首先是公安机关缺乏与网络媒体主动沟通建立良好关系的战略意识与行为。在警察形象塑造过程中，公安机关在如何塑造形象的战略高度上有“失重”行为，即部分公安机关普遍缺乏与媒体沟通的技巧和经验，偏重于强化自身素质教育与培训来提高人民警察个体素质，却忽视了与网络媒体主动沟通与合作，从战略的角度进行全盘规划，利用网络媒体这一强大的媒介对警察形象进行有效的宣传和传播。例如，部分公安机关对于涉警危机事件，不是采取积极诚恳的态度通过公安网站与各个网络媒体达成共识公布事实真相，而是逃避责任或封锁消息，或传播掩盖过失与错误的政治性色彩过浓的强调客观原因的“护短”信息，造成了媒体与公众对警方的误解不信任与隔阂。

3.警察队伍存在素质良莠不齐现象。由于公安机关队伍人员入口的不同，导致了人员素质的差异较大，公安机关警察队伍一方面来自警察院校，一方面来自转业军人，还有一部分来自从社会临时紧急召录的辅助警察，不同的入口与背景导致了公安机关人员素质的良莠不齐，加之队伍中年龄差距也较大，部分人对实施网络办公与建构网络形象的重要性认识与接受度也存在巨大的差异。致使至今仍有部分公安机关固守并沿用传统的办案办公模式，信息化的程度偏低，办公效率受到极大的影响，也直接影响了公安机关网络形象的建构。

4.部分警察存在职业倦怠心理。公安机关人民警察付出较大，加班加点，一方面直接表现为较少休息从而影响了身体健康，间接上则导致了部分民警对职业产生倦怠心理，同时由于公安机关本身就存在相应的管理问题，提拔任用机制不佳，风气不佳，任人唯亲，任人唯钱的现象存在，也导致了民警对职业的失望心理，直接影响了人民警察的工作积极性，导致了警察形象的不佳。一直以来，公安机关主传统的管理模式为警察组织信念教育, 即靠思想政治工作来进行队伍管理,在这种模式下公安机关成为一种抽象的绝对物，并且要求民警个人必须以服从和献身来证实责任心，而较少从组织角度来关爱民警的个人成长价值需求及身心健康。实际上，随着市场经济的发展及社会的进步，民警对物质、精神文化需求也在进一步提升, 特别是对组织上对自身工作的认可，也就是通过晋升职务体现民警付出的价值看得较重要，而陈旧的管理方式越来越难以适应民警自身事业发展的需要，使民警的责任心处于被强制状态, 工作积极性受到压制，这种职业倦怠心理会使民警精神状态不佳，易导致两不(不作为、不规范)、“四难”(门难进、脸难看、话难听、事难办)、“五现象”(冷、横、硬、推、拖)，势必会影响其在公众心中的形象。

(二)公安机关外部的影响因素

1.网络媒体对公安机关失实报道引发负面效应。随着大容量、超速度的数字、网络技术的飞速发展，网络媒体的信息传播渗透性更强，其以独有的方式激发并引导信息接收者沿着其所期望的新闻价值方向产生心理反应与行为，即更加凸显了信息传播者与受动者的双向性互动性效应，信息的接受者发生了由被动地接受传播信息，到积极地反应并参与信息的再度传播的结果轨道上来，有时，社会信息的反馈效应甚至会影响左右社会正常的工作及生活秩序。

随着媒介技术的发展，网络媒介对公安机关的新闻报道范围和报道速度都有质的飞跃。由于社会矛盾的激化所引发的各类处置案件的增加，作为维护稳定主力军的公安机关无疑成为新闻媒体锁定的焦点，加之部分媒体对公安机关职能的片面定位与认识，即将公安机关更多的管理与服务职能抛置一边，认为公安机关仅仅是“侦查破案”与“打击犯罪”的角色，因而一方面对公安机关侦查手段极尽挖掘与追踪，捕风捉影借机大肆炒作与渲染，即对人民警察进行了失实的“神化”报道；另一方面，部分媒体热衷于对部分素质低下的人民警察违法违纪行为无限报料进行讽刺报道，部分网络媒介甚至为了追求经济效益，在对涉警舆情信息的采集报道中，歪曲事实真相，甚至胡编乱造虚假新闻进行炒作渲染报道，制造“轰动效应”，不但使警媒、警民关系恶化，更严重影响了人民警察在公众心目中的形象。

2.公众对公安机关期望值过高，导致对人民警察心理上失望值较大。在我国，由于半殖民地半封建社会较长的历史原因，长期以来存在的皇权心理根深蒂固地存在着，对英雄人物的崇拜与求全成为了一种自然的心理现象，由于警察的工作涉及公众生活方方面面的职业特点，相当一部分群众把警察当作“万能的神”, 以为警察是万能的, 既能侦察破案, 又可排忧解难。正是由于这种主观上不切实际的期望使得一旦警察有任何细微的工作疏漏反而会引致较大的负面评价，将对少数民警的不良作风形成的印象强加于整个公安队伍;由个别部门工作效率不高的问题而对公安职能发挥产生质疑，诸如此类的认知偏差都导致了警民隔阂，恶化警民关系。

3.政府行政干预, 非警务活动增多，引发负面形象。我国大陆地区公安机关之所以经常出现大量非警务活动，是源于公安机关的组织结构使然。当前我国公安机关的基本管理体制为“条块结合, 以块为主”的模式。从“条”的纵向结构看，地方公安机关是隶属于上层公安机关的关系，其工作需得到上级公安机关的指导与指令，而从“块”的横向结构看，各级公安机关又隶属于各级地方政府的领导，在财政上的大部分经费是由地方财政拨付的，也就是说，各级地方政府对各级公安机关也是直接的领导关系。公安机关正常依法履行职责本无可厚非，但是，有些地方政府领导官僚主义思想严重, 工作方法生硬，有些人甚至以权谋私，在发展市场经济过程中，易激化矛盾引发群体性事件，公安机关人民警察既要履行正当职责, 预防犯罪与打击犯罪，严格执法,又会经常受到地方政府强权意志的干预,被当成“万金油”随意被支使，出动警力介入地方非警察职责的事务，这些非警务活动往往是处理比较棘手而地方政府又束手无策的情形，这就无形中扩大了公安机关的对立面,再次将公安置于风口浪尖之上。

三、传播学视角下公安机关网络形象塑造建构之对策

(一)充分把握媒体正负传播特点

1.在理性层面充分利用媒体的“催化剂”作用。关于媒体的巨大作用，传播学史上具有重要影响的学者李普曼进行了颇具见地的研究，他在《公众舆论》和《自由与新闻》等著作中，提出了“拟态环境”(pseudoenvironment)及“刻板成见”(stereotype)两个概念。李普曼认为，现代社会越来越巨大化和复杂化，由于人们活动的范围、所具有的精力和注意力限制，不可能对与己有关的外部环境和众多的事情都保持经验性接触，对超出自己亲身感知以外的事物，人们只能通过各种“新闻供给机构”去了解认知。因此，人的行为便成了对新闻机构提示的某种“拟态环境”的反应。“刻板成见”则指的是人们对特定的事物所持有的固定化、简单化的观念，刻板成见一方面可以为人们认识事物提供简便的参考标准，另一方面也阻碍着对新事物的接受。一个社会也有其社会成员广泛接受的和普遍通行的刻板成见，对社会稳定起着控制作用。李普曼特别强调大众传播的力量，认为大众传播不仅是“拟态环境”的主要营造者，而且在形成、维护和改变一个社会的刻板成见方面也拥有强大的影响力。*(美)沃尔特·李普曼著、阎克文/江红译：《公众舆论》，上海人民出版社2006年4月版。因此，可以说，媒体传播的特点是具有信息发酵的“催化剂”作用，随着地球村时代的到来，这种助推力的作用更加明显。因此，把握媒体这一重要特征，充分运用和依托媒体手段树立公安机关网络形象和信誉符合信息时代的特征。一个国家的形象也要通过举办各种大型的影响较大的活动，通过媒体生动、立体及多维的传媒途径宣传确立起来。公安机关也不例外，也要充分认识到媒体的特殊特质，在理性层面提高认识，正确认识媒体，重视媒体并与之建立合作互信的良性关系，使媒体在各种情况下都能成为公安机关真正的良性信息代言人。

2.在理性层面充分认识媒体的“推墙之手”负面效应。关于警方与媒体的关系，香港理工大学教授李怀敏独特的观点，即构建一种“警察与媒体对话式的仁者关系模式”，注意沟通中的五重意义：由表面的事实、意见沟通到认识价值、理解对方的感受和深层意义。*周荣柯、孙娟：《如何处理警察与媒体的关系——第三届警察公共关系国际论坛综述》，《人民公安报》2005年9月20日，第7版。也就是说，警察与媒体需建立平等的心理尊重与理解关系，构建良性的合作关系，在主动互动中彼此支持对方的工作，从而最大限度地满足双方的需求。信息时代网络的触角延伸到世界范围的各个角落，可以说，信息时代的到来，海量的信息，先进的电子产品对人们的工作与生活影响是巨大的，人们每时每刻都在通过各类电子产品接收各类资讯。互联网的应用，也使得公安机关改变了传统单一的平面工作方式，互联网一方面给公安机关提供了便捷的办公手段与方式，使公安机关创新了诸多执法与服务的举措，加速了公安机关警务公开化的进程，另一方面，媒体的快捷传播方式也将公安机关全方位置身于大众监督视野之下，给公安机关工作方式带来了巨大的冲击与影响，公众对人民警察提出了规范化执法，提高执法与服务效率的新期待与新要求。公安机关个别民警一旦有工作失误、不规范执法或执法犯法现象发生，加之现代媒体传播所具有的 “放大镜”及“推墙助手”之特点，极易毁掉公安机关的形象，使人民警察失信于民从而不利于公安工作的开展。

(二)公安文化建设战略层面整合资源实施整体传播策略

随着公安机关加强队伍正规化建设以来，在着力打造公安文化品牌上建设力度和投入在不断地加大，如全国公安机关基层派出所统一的办公标识与装饰，各级公安机关在各大主要网站媒体积极搭建的公安文化辐射传播平台、公安执法与服务网络展示平台、公安机关先进典型示范平台、警民沟通协作平台，这些措施都有助于公安文化建设。公安机关的行业形象的塑造与传播过程中具有“受众人群”更加广泛，“内涵要义”需更加凸显执法与服务意识；“形式尺度”上需更加符合公安机关维护稳定安全的传播方案。为此，公安机关形象塑造需要在公安机关宣传部门指导和推动下，宏观上充分发挥公安机关预防犯罪、打击犯罪及服务大众的“责任主体”作用，微观上要充分发挥各级基层公安机关的“组织载体”作用，坚持“整体设计、统筹规划”的原则切实加以打造与推进。具体措施如下：一是建立和实施“整合传播策略”。即建立形象长效传播宣传机制，明确公安机关形象传播目标，进行形象传播规划和系统设计，将媒体互动与形象宣传，危机公关等结合起来，实现要素的分类整合。二是高度重视公安机关网络形象危机公关的重要性。如成立媒体危机公关应急专门机构，制定操作性强的媒体应对应急工作预案，建立与专业媒体的协作机制等，提升网络媒体事件应对的及时性与有效性。三是持续推进公安文化建设、注重公安文化传播。“在整个人类警察发展史上，文化始终以其独特的方式和途径发挥着自己的作用，影响制约着警察现象的发展进程。”*张兆端：《中国公安发展战略》，中国人民公安大学出版社2009年4月第1版，第92页。

公安文化是公安机关形象的本源，公安机关形象是公安文化的载体。公安文化是公安机关事业发展的根本，公安机关形象塑造需扎实推进文化建设，丰富和完善公安机关核心价值理念，坚持公安机关文化建设与社会传播并重之策略，为公安机关形象塑造提供文化内涵支撑和文化传承。

(三)公安队伍建设层面上强化整体素质提升及传播技术的运用策略

新媒体时代，公安机关应迅速掌握先进的传播技术，人民网舆情监测室提出了处置突发事件中的“黄金4小时媒体”概念。*李鹤：《新媒体时代：处置突发事件黄金4小时法则》，《人民日报》2010年2月2日，第15版。

“黄金4小时媒体”是指突发事件发生后，几小时之内，媒体就有可能将事件发酵成为重大舆论影响事件(4小时是根据涉事部门厘清事实真相并披露公布信息所需时间)。因此，塑造良好的公安机关网络形象，一方面，应在公安机关自身建设，提高公安队伍整体素质上下功夫；另一方面，公安机关也要掌握形象传播规律、制定形象传播策略。尤其是在公安机关形象危机事件中，要更加注重传播策略的运用，变被动为主动，化“危”为“机”。

1.加强素质教育与业务技能培训，全面促进警察队伍素质的提高。从传播学角度看，信源的真实可靠是保障传播效果的关键因素。也就是说，公安机关良好形象塑造的关键就在于人民警察这一“信源”素质的高低，在于人民警察在执法及为公众服务的过程中是否勤政爱民，真正践行公安机关三大历史使命，在于是否赢得媒体及公众的认可与支持。因此，公安机关就要牢牢紧握队伍素质建设的主线，通过强化素质教育的方式，例如，通过不同警衔民警进行定期职业道德及业务知识技能培训，通过英模报告团及先进警察事迹报告团的巡回演讲，一方面，通过培训使人民警察确立正确的人生价值观，遵循人民警察职业道德，摒弃特权意识与思想，自觉约束自身行为；另一方面，通过培训增强民警的专业技能，创新管理与服务方式，提高规范化执法水平，不断提升人民警察的全面素质和能力。总之，公安机关通过提升服务水平，通过人民警察正确行使警察权力，来增强人民警察信源的“可信性”，赢得媒体与公众对公安机关工作的理解和支持，有效实现警方、媒体和公众之间的动态平衡。

2.完善信息传播制度，自觉接受媒体与公众的监督。首先，要建立并完善公安机关自身信息传播制度，自觉接受媒体与公众对公安机关工作的监督。例如，建立公安机关新闻部门定期警情及社会治安信息网络等媒体播报制度，建立公安机关在网络等媒体上对重大舆情的新闻发言人发布及答疑制度，遵循信息传播规律，畅通信息传播渠道，增强信息的透明度，以有效控制舆论导向。其次，要建立与网络主流媒体长期友好的合作关系。例如，通过主动为媒体提供警务公开与信息化管理等创新工作方法信息，通过积极主动邀请媒体参与公安机关重大处置行动，如“扫黄打黑”、“清网行动”等，使媒体对公安机关工作进一步理解与支持，从而主动正面报道社会治安的正能量信息，达到社会治安综合治理的最佳效果。

(四)建立形象危机处置机制及时消除不良影响

公安机关应充分运用“4R理论”，即预备力(Readiness)、缩减力(Reduction)、反应力(Response)、恢复力(Recovery)*(美)罗伯特·希斯著，王成等译：《危机管理》，中信出版社，2001年1月第1版，第45页。

这四种力是形象危机处置的四个阶段，利用这四个阶段建立起公安机关网络形象危机处理管理机制。具体方法是：公安机关首先应按4R模式对危机工作进行任务划分，从而有效地减少危机情境的攻击力和影响力，应对已发生的危机并能从危机中迅速恢复。一是安排宣传部门专职人员长期负责与各类媒体的密切联系, 及时跟踪和分析其关于公安机关的舆情动态, 将危机消灭在萌芽状态。二是对于已经造成较大负面影响的涉警报道, 应迅速调查情况, 并主动与媒体沟通与协调, 表明公安机关诚恳与明朗的态度和决心。三是对于经调查属实的负面新闻报道，应当及时通过媒体报道处理经过，处理结果，并向公众承认错误，对于失实的报道，更要通过媒体予以澄清，消除负面影响。四是科学设置“意见领袖”。在传播学中，对于经常在网络上发声，把自己的观点、建议、看法表达出来并能够影响舆论走势的一些人员，称之为“意见领袖”。加强“网络意见领袖”的议程设置和舆论引导能力有利于有效地引导网络舆论朝着有利于公安机关的方向发展，从而塑造良好的网络形象。

(五)以谦虚的姿态加强警察公共关系建设

公安机关要塑造良好的网络形象，需要以谦虚的姿态加强警察公共关系建设。一方面，关键点要放在加强与外部各类社会单位组织、社会团体及社区公众沟通的基点上；另一方面，公安机关也要充分利用自身具有的各种新闻媒介进行宣传，打造自我形象。

1.公安机关要塑造良好的网络形象，需在各个层面设置专门的公共关系建设部门，主动加强与外部的沟通联系。一是要定期召开座谈会听取社会各界意见与建议。例如，定期召开由人大代表、政协委员、媒体监督员、监察部门人员、信访部门人员参加的座谈会，听取他们对公安机关工作的意见与建议。二是要通过“大接访”、“大走访”形式主动调查检查队伍整体素质情况，倾听服务对象公众的需求与呼声。三是通过在各个基层社区设立公众监督员、设立违纪举报投诉电话等形式、通过累计民警回访表扬电话等形式，纠正警风鞭策落后鼓励先进，提升执法与服务水平, 促进警察形象建设。

2.公安机关要塑造良好的网络形象，需要充分利用自我具有的新闻媒介, 如人民公安报、公安研究杂志等媒体，加大公安工作宣传力度，增强公安工作的透明度。一是要向公众宣传公安机关的法律法规，使公众了解公安机关执法办案的依据与流程，给予理解、配合与支持，另外，还可以打造阳光警务工程，使公众监督民警的执法行为，提升民警整体素质。二是要大力宣传公安机关履行职能过程中勇于牺牲的先进事迹，通过将大要案件拍摄成影视剧、小品等文艺形式，宣传为打击犯罪惩恶扬善而默默牺牲奉献的公安英模，增加公众对民警的爱戴与信赖。三是要着力宣传公安机关信息化时代积极开拓创新的便民工作方法，提高办事效率的全新举措，使公众加深对民警的感情并积极配合民警开展社会治安群防群治的工作。

(责任编辑刘敏)

作者简介：黄波，女，中国人民公安大学公安管理学院副教授，研究方向为公安管理。

收稿日期：2015-03-16

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1672—6057(2015)02-119-06