□敖带芽（中共广州市委党校　市情研究所，广东　广州　510070）

广州公众咨询监督委员会参与城市治理的尝试

□敖带芽
（中共广州市委党校市情研究所，广东广州510070）

公众咨询监督委员会作为协商民主发展中出现的一种新形式，在城市治理中有广泛的应用空间，可以就城市建设、重要项目、重大民生等问题向公众征询意见，以引导公众参与、辅助政府决策、协调政民矛盾、沟通社会舆情。完善公众咨询监督委员会的运作机制，才能更好地吸收各方面的真知灼见，使其朝着现代治理有序化方向发展。

公众咨询监督委员会；城市治理；运作机制

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”［1］协商民主作为一种治理民主，其发展的趋势是朝着现代国家治理的有序化要求，既充满活力又理性平和，既博采众长又包容分歧，以寻求最大公约数的原则凝聚社会共识，强调相互理解和尊重，通过协商、交流、对话，打造社会认同，促进社会合作，巩固社会信任基础。“协商民主是一种善治民主，契合了现代国家治理的公平化要求。现代国家治理必须坚持维护社会公平正义，充分保证人民平等参与、平等发展的权力。”［2］公众咨询监督委员会（以下简称“公咨委”）就是在我国民主发展趋势之下的一个新鲜尝试。近年来，各地相继成立了“公咨委”，就城市建设、重要项目、重大民生等问题向公众征询意见，以引导公众参与、辅助政府决策、协调政民矛盾、沟通社会舆情。广州市、深圳市、佛山市都已成立了类似机构参与城市治理，尽管运作模式不尽相同，但就目前看来，“公咨委”的效果还不错。本文以广州的“公咨委”运作为例，对这种城市治理的新形式进行解剖分析，以探索“公咨委”未来的发展方向。

一、“公咨委”的功能日渐凸显

2013年3月，广州市政府常务会议通过《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》，提出政府重大民生决策时要成立公众意见征询委员会，吸纳市民公众代表、包括有利益关系的市民或团体代表参与对拟议决策事项的讨论，其讨论意见作为政府决策的重要参考。迄今，已有同德围治理、东濠涌整治、固体废弃物处理、广州大桥拓宽改造等重大城市建设项目成立了相关“公咨委”并进行运作，这一做法得到市民群众和媒体的肯定，“公咨委”的资政功能正逐渐显现出来。

“公咨委”是中央倡导扩大公民有序政治参与背景下的一个新生事物，是引导公众参与、辅助政府决策、沟通社会舆情、创新社会管理的一种新形式，是政府决策过程问需于民、问计于民、问政于民的重要环节，也是政府主动向社会让权，用于协调政府与公众分歧、化解社会矛盾的一个桥梁。政府与“公咨委”的关系可以概括为三句话：分责不推责，让权不弃权，咨询不决策。

“公咨委”是推行基层民主和决策民主化的一种有效形式。政府不是将项目决策权转交给“公咨委”，“公咨委”没有决策权，不承担决策失误的社会责任。“公咨委”只是一个民意步骤，通过公众的参与和表达，完成咨询和监督，避免忽视民意导致的政府被动，尽可能减少决策失误。经过“公咨委”的讨论，其意见交给政府，政府认真研究“公咨委”的意见，给予明确答复。

城市建设和社会治理的众多领域都适宜设立“公咨委”，比如在垃圾处理、环境保护、物价调整、食药安全、社区治理、民生项目、重大工程等领域。只要涉及公众利益、社会关注度高的项目，都可以设立“公咨委”。如当下就“经济适用房是否配置停车位，垃圾是否能按袋收费”等问题都适合启动“公咨委”。

二、“公咨委”的运作机制

（一）“公咨委”的组建方式

“公咨委”有两种组建方式：一种是采用一事一议的方式设立，以项目制运作，遇事而设，事毕即散；另一种是按行业类别成立公咨委。鉴于政府项目可能涉及到的利益方是随机的，按行业设立的公咨委的委员最好不要固定化，以确保当事方的表达权。

（二）“公咨委”的结构

“公咨委”的规模在25人左右，一般为单数。其成员向社会招募，尽可能兼顾社会各个阶层和领域，譬如媒体、律师、专家学者、人大代表、政协委员、社会公众、利益相关方。相关责任方、利益相关方必须有代表参加。为了保证利益相关方的利益，同时不使利益相关方挟持公咨委的意见，规定利益相关方参加“公咨委”的人数就十分必要。建议利益相关方出席“公咨委”的成员代表不少于三分之一，不多于五分之二。如项目涉及社区、企业等单位，则社区负责人、企业法人作为当然代表进入该项目的“公咨委”。人大代表和政协委员参加“公咨委”，只是以个人身份进入，不代表人大或政协机关。

（三）“公咨委”的资政方式

“公咨委”成立后，主要通过座谈会、研讨会、现场调研、现场监督等形式，沟通信息，征集民意，解释研讨方案，提供决策依据，监督项目进展情况；受政府委托或经政府同意，“公咨委”还可向媒体和社会通报说明相关情况。

（四）“公咨委”的启动

“公咨委”可以主动介入有关项目，也可以应政府邀请介入项目。所谓主动介入，就是有市民对政府某个项目表示关注，要求成立“公咨委”；或政府项目被媒体报道后，引起高度关注，“公咨委服务中心”对外发布公告成立“公咨委”，向社会招募成员。所谓政府邀请启动，就是政府经分析舆情后，认为某个项目需要经过“公咨委”，以掌握舆情、了解动态、方便决策，遂通过购买服务的方式，委托“公咨委服务中心”启动相关工作。

（五）“公咨委”的表决方式

“公咨委”委员票权相等，经充分讨论后，内部采用票决制对问题形成最终表决意见，以绝对多数意见为最终意见（具体议事规则另外制定），经过全体委员签名后递交政府。

三、“公咨委”在实践中要处理好的几个问题

“公咨委”是基层群众政治参与的一种新形式，是推行基层民主、辅助政府决策的一个有效载体，也是创新社会管理、化解政群矛盾的一种新探索。在实践中要注意处理好以下五个问题。

（一）“公咨委”和基层群众自治组织的关系

有人担心“公咨委”和基层群众自治组织会产生矛盾，这种担心是不必要的。基层群众自治组织是法定组织，“公咨委”是临时机构，二者之间并不矛盾，“公咨委”并没有取代基层群众自治组织，也没有架空基层群众自治组织。涉及到基层群众的问题，群众除了可以按基层自治组织的渠道向上反映外，也可以参与到“公咨委”当中。“公咨委”在招募代表时，优先安排涉事的基层组织推荐的代表，村委会和居委会的领导也可以以个人身份报名进入“公咨委”。

（二）“公咨委”意见的公正性如何保证

“公咨委”能否有效化解矛盾也是对其自身的考验。“公咨委”的意见越公正客观，被采纳的可能性就越大。“公咨委”意见的客观公正取决于两个方面，一是代表的来源与构成，二是“公咨委”的表决机制。关于代表来源，既要有利害关系人，又要有相对独立的非利害关系人，如涉及问题的专业性较强，对代表的专业素养也要有要求。在成员组成上，尽可能要有代表性和广泛性，既要防止局部利益裹挟民意，也要防止其它势力的干扰和渗透。

（三）“公咨委”运行机制的科学性问题

“公咨委”作为帮助政府收集民意和反馈民意的机构，在运行机制上要尽可能确保意见的科学性、合理性，能够形成主流民意，能够和政府进行有效的沟通，在运行机制上可以参考香港类似机构的做法。事实上，“公咨委”已经在同德围治理中试水了，实践走在理论的前面。当前需要总结同德围模式，设计出符合广州市情、有效管用的“公咨委”运行模式。进一步推开“公咨委”需要在运行机制上加以规范，以确保其顺利运行。

（四）“公咨委”意见的约束力如何体现

“公咨委”的功能主要在于咨询和监督。“公咨委”形成的咨询意见虽然没有法定效力，但不等于没有任何约束力。政府必须对咨询意见做出回应，分别做出采纳、部分采纳、不予采纳的回复。对于不予采纳的，要说明理由。要明确谁负责向“公咨委”反馈意见，隔多久反馈意见，以何种形式反馈意见等。民生项目或公众关注度高的项目，应该把“公咨委”作为必经程序，而不是选择性程序。这是决策民主化的必然趋势。赋予“公咨委”意见约束力是“公咨委”能否存在下去的重要基石。政府要善于在利益博弈中化解矛盾，就要认可“公咨委”的价值。政府应该认真研究对待“公咨委”的意见，为进一步达成共识寻找交集。如“公咨委”和政府分歧较大，政府可补充调研、修改项目、暂不决策、延期再议。如分歧较大时政府仍不得不推行的项目，政府也应该向“公咨委”和公众充分说明理由，争取社会理解和支持。

（五）“公咨委”是否要经过人大授权

“公咨委”是公民政治参与的一种新形式，其意见为政府决策提供参考，并没有法定效力，所以并不需要经过人大授权，只要政府的规范性文件认可其存在、赋予其价值就可以。在实践中可以逐步完善“公咨委”的运作，总结经验，为政民良性互动提供正能量。

四、成立“公咨委服务中心”进行统筹

总的来看，“公咨委”主要有两种可能模式：一是作为政府财政拨款成立的内设机构；二是由民办非企业单位通过政府购买服务负责筹划、运作。

第一种模式突出了政府主导性，但社会信任度较低。作为政府内设机构的“公咨委”，如果是参照公务员管理，则淹没在行政体制当中难有作为；如果当作事业单位管理，体制内的色彩太强，失去了独立性，而且事业单位本身是过渡时期产物，是改革对象，“公咨委”不要在成立之初就为将来留下隐患。

第二种模式是成立一个“公咨委服务中心”，作为民办非企业单位在民政部门登记。其优势在于凸显了社会组织的独立性，容易取信于民。“公咨委服务中心”通过政府购买服务，为政府某个项目提供咨询服务。通过项目管理，一个项目一个购买合同。政府不能预先规定服务的结果，“公咨委”为政府提供的只是一个咨询服务的过程。

通过比较两种模式，可以看出，第二种模式优于第一种模式。“公咨委”活动经费有保障，同时又不用像政府内设机构那样长期财政供养，而且独立性强，公众信任度高。

在现有“公咨委”中，不同程度存在“政府色彩”浓厚的情况，独立性有待进一步增强。如广州市建委已成立的重大城建项目公众咨询监督委员会，市政府为“公咨委”委员颁发聘书和委员证。市建委的重大城建项目“公咨委”是政府主导和推动的，作为过渡时期的一种探索值得肯定，但久而久之，这种模式的弊端有可能出现：如“公咨委”的委员是政府聘请的，其代表政府还是代表公众？独立性如何体现？“公咨委”委员要不要发放交通费和误工费，如果要，谁来发？由政府直接发放显然不合适。“公咨委”的产生方式及制度建设尚未明确，资金来源没有最终确定，这将影响“公咨委”在其他领域的推开以及“公咨委”职能的进一步发挥，甚至可能引发群众对“公咨委”公信力的质疑。

因此，可尝试成立一个独立性强的社会组织，暂取名为“广州公众咨询监督委员会服务中心”，在民政局登记成立，通过政府购买服务的方式获得经费，承担有关“公咨委”的组建、管理、咨询工作。政府推动“公咨委服务中心”诞生后，扶上马、送一程，就可以功成身退。

“公咨委服务中心”采取项目制运作的方式。“公咨委”是在“公咨委服务中心”这个实体组织之下的各种服务项目的统称。“公咨委服务中心”是一个常设机构，设负责人1—2名，干事若干名。干事作为项目经理，统筹各有关“公咨委”的成立、运转及对外协调。项目经理保持中立，不偏不倚，不对“公咨委”施加个人影响，不参与“公咨委”的内部表决。为了避免“公咨委服务中心”被各种势力操控，“公咨委服务中心”不能接受外部捐款。

市民关注政府工作天经地义，政府要习惯在市民的监督下推动工作。有些地方政府推动工作时忽视民意，哪怕是良好的动机甚至是民生工程，最后遭到市民反对，工作陷入被动，教训深刻。要么事前让市民吵吵嘴，要么事后让政府去维稳，孰轻孰重，不难判断。社会已经进入到一个博弈的时代，这是不能改变的事实。政府不要使自己成为博弈的一方，而是尽可能跳出博弈，成为仲裁的一方，这样才能减少和社会的直接冲突。“公咨委”这种社会参与形式既满足了公众对公共事务的参与和利益表达，又可以很好地吸收群众的智慧，兼顾各方利益，所提出的方案阻力少，易于被各方接受，帮助政府提高城市治理的水平。广州作为改革开放前沿地，探索成立“公咨委服务中心”，更好地发挥“公咨委”的功能，可以为探索大城市社会治理提供经验。

［1］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014—9—22.

［2］叶小文、张峰.协商民主与现代国家治理高度契合［J］.中央社会主义学院学报，2014，（1）.

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2015）02—0039—04

2015—2—21

敖带芽（1973—），男，中共广州市委党校市情研究所所长、教授，主要研究方向为政治文化与意识形态建设。