□王超（中共广州市委党校党史党建教研部，广东　广州　510070）

全面推进依法治国亟需解决四大问题

□王超（中共广州市委党校党史党建教研部，广东广州510070）

全面推进依法治国、走法治之路，是人类社会发展的一个基本共识和国家实现现代化的一条基本规律。从有效性视角考量，当前及今后一段时期建设法治国家、法治政府、法治政党、法治社会还存在一定问题。客观地分析和把握全面依法治国面临的主要问题，才能适时采取相应对策促进依法执政的全面贯彻落实。

全面推进依法治国；依法执政；依法行政；法治社会

党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”这一战略任务后，党在十六大首次提出了依法执政的新理念。之后，党的十六届四中全会指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”党的十七大强调要“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”十八届四中全会更进一步指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。”这标志着党对国家现代化规律性的认识已达到前所未有的新高度，治国理政已进入现代法治化的新境界。但是，从有效性视角考量，当前及今后一段时期建设法治国家、法治政府、法治政党、法治社会还存在一定问题。客观地分析和把握全面依法治国面临的主要问题，才能适时采取相应对策促进依法执政的全面贯彻落实。

一、建设法治国家，解决法律“工具性”的问题

法律“工具性”的最大问题是视法律为工具和手段而有选择性的使用。当法律对其自身有利就用之；当法律对其不利，就无视法律的存在，甚至肆意践踏法律。在他们看来，法律体系不要求太完善，条文不需要过多，规范不必太严格，关键是对自己有用和自己能用。而评价法律有用和无用之分的标准就是个人的利益需要。造成法律“工具性”问题的主要根源是法律实用主义思想的作祟。实用主义认为真理就是对自己有用。可见，如果不杜绝法律实用主义思想的作祟，即使法治体系再完善，还是不能使法律有效实施和执行。

因此，在中国特色社会主义法律体系已初具规模的情况下，建设社会主义法治国家的战略重点已经到了向加强法律有效实施这一方面转移的阶段。一是加强宪法实施。习近平总书记指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。明确宪法实施到底实施什么是坚持依宪治国的前提。宪法是权力运行和权利保障总的依据、原则和准绳。从根本上来说，基本权利的规范和保障就是宪法实施的本质和目的。因此，坚持依宪治国必须在治国理政过程中以人民利益和公民的基本权利为出发和落脚点。与此同时，要切实增强宪法意识，自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，通过不断完善法律法规和配套的规范性文件，贯彻落实宪法确立的制度和原则，推动宪法实施，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。二是形成高效的法治实施体系。从深层次看，法治实施不力是利益协调不到位的客观反映。形成高效的法治实施体系首要的是明确各方权利义务，协调好相关各方的利益，杜绝因法治协调性不够、操作性不强、配套性不全而造成的“九龙治水水成龙”、“七八个部门管不好一头猪，十多个部门管不了一桌菜”的尴尬局面。因此，一方面要完善立法体制，有效防止部门利益和地方保护主义法律化；另一方面要形成完备的法律规范体系，有效防止法律规则的粗放化。

二、建设法治政府，解决权力“扩张性”的问题

法治的核心是对权力的规范和公民权利的保障。但权力天然的“扩张性”却往往肆意侵犯宪法和法律赋予的公民权利，侵蚀党依法执政的根基。这是其最大问题。导致权力“扩张性”问题的关键原因在于没有将权力置于法治的笼子里。改革开放以来，我国法治建设取得了明显的成就，但是与法治国家的要求还存在着一定的差距，主要表现在法治意义上的对权力的制约尚未实现。在不少人看来，中国所需要的法治并不是约束掌控公权力的“紧箍咒”，而是手中所向披靡的“金箍棒”。由于权力运行不规范，公权力随意进入私权领域，一方面造成腐败屡禁不止，另一方面法律的权威和司法的公正性受到人们的普遍质疑。如果权力被无限推崇，而民主、平等、人权、依法办事等理念未被整个社会所接受的话，那么法律悬空也就成为一种必然。

因此，在法治意识和法治思维已经成为社会共识的情况下，制约公权力的法治取向，是当下全面推进依法治国的迫切要求。一是培育权力运行法治精神。培育各级政府的法治精神是推进公权力制约法治化，防止公权力异化扩张的前提。各级政府领导干部是权力的行使者，也是法治精神培育的重要群体。必须提高权力行使者的法治观念，消除传统的人治观念和特权思想，树立学习法律、尊重法律、敬畏法律、信仰法律、法律至上意识，做到行政要依法、有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究，真正把法治精神和理念内化于工作实践之中。二是推行政府权力清单制度。在现代法治社会，权力须有明确的边界。要界定清楚权力主体的职权范围和行权边界，并使之法治化，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，不允许存在游离于法律之外的任何权力，也不容许存在高于法律之上的任何权威，坚决消除权力设租寻租空间。三是确保权力依法规范运行。要从根本上解决权力无限扩张滥用问题，必须加快建立结构合理、程序严密、运行科学、制约有效的权力运行机制。首先，规范确认权力主体行使权力的法理基础。其次，推行法律顾问制度，保证施权行为的法律依据。再次，构建法治化的权力制约机制。四是全面推进政务依法公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

三、建设法治政党，解决执政“随意性”的问题

执政“随意性”问题主要指党的执政行为规范性不够，缺少规范党执政行为的法律制度，导致在政策执行落实过程中稳定性缺失，甚至出现随领导者意志、情绪、思维、喜好等主观因素而“朝令夕改”的现象。

造成执行“随意性”问题的原因主要包括：一方面，由于我国法律在对党的权力运行方面制度的缺失，在很大程度上为党的权力行使的任意性提供了条件，在党大于法的社会心理下使党的执政行为的随意性较大，与党的依法执政的初衷完全背离。同时，对“党领导一切”的错误认识理解也助长了执政的随性，认为党的领导是绝对的、全面的、不可分割的，没有例外的必须服从，导致了党的领导超越了宪法和法律，对国家机关实施任意的、绝对的控制，使党的权力凌驾于权力机关、行政机关、司法机关之上的情况仍然存在。宪法对权力的制约没有及于党的权力，党的法律责任难以确定。另一方面，世界上的许多国家特别是社会主义国家的实践表明，以暴力革命形式夺得国家政权的政党，在执政之后，一般不习惯以法律为手段来治理国家，而是用政策治国、用文件治国、用决议治国、用会议治国。而政策、文件和决议虽然其产生也可能通过民主形式，但从本质来说仍然受到领导人个人意志、看法或情绪的影响，并不属于法治。在我国，党领导制定的法律规范，就其文本和内涵来讲，相对于其他国家的并不落后，但在现实中往往难以落实，虽然其原因是多方面的，但不容忽视这样一条原因：法律规范被层层的条例、细则、办法和“红头文件”，甚至被领导讲话、批示等稀释冲淡。这已经不是法治国家、法治政府、法治社会的推动者，在一定程度上讲，变成了破坏者。

因此，在社会主义法治不断完善的过程中，党的领导方式必须打上社会主义法治的痕迹。一是明确法治视野中党的领导的深刻内涵。在法治视野中，党的领导是党对法治建设的领导，是通过路线、方针、政策的制定和实施，以及各级党组织的作用，来把握法治建设的方向、决定法治建设的制度框架、确定法治建设的目标任务、协调法治建设的内外关系、监督法治建设的有效实施。概括起来，党对法治建设的领导就是管方向、管政策、管原则、管干部。因此，法治视野中党的领导体现了政治与法治的相互结合和政策与法律的相互结合。二是加强党对法治建设领导的民主化。例如，党在领导立法的过程中，应坚持民主取向，坚持群众路线，广泛地听取民意，真正把民众的根本利益、整体利益、长远利益作为立法工作的出发点和落脚点。也就是说，党对法治建设的领导要善于把人民意志、人民需求转化和提炼为国家意志。三是加强党对法治建设领导的科学化。一方面要区分法制与政策的界限，在制定政策时，要注意政策的局限性和有限性，尊重法治的科学规律，善于运用法治手段方法来实现党的路线、方针和政策；另一方面要坚持有所不为，明确党组织的权力清单。如果党组织管了不适合自己管的具体法律事务，不断不能加强党对法治建设的领导，反而可能适得其反。四是加强党对法治建设领导的法治化。全面推进依法治国既是社会主义法治建设所要遵循的基本理念，也是党领导社会主义法治建设的基本原则。这就要求党对社会主义法治建设的领导应当严格限制在宪法和法律的框架内展开。

四、建设法治社会，解决民众“意识薄”的问题

从信访不信法、从农民工宁愿用极端方式讨薪而不诉诸法律救济等等事件中，我们除了感受到悲哀外，更让我们看到的是社会民众法治意识的淡薄。社会民众法治意识淡薄必然导致参与立法不够，利益诉求就得不到法治层面的认可和保障，最终的结果是立法无法体现民意，立法质量不高，公认度不强，导致法律悬空，也必然导致法律在监督乏力下上悬升空。

因此，加强民众法治意识的培育是全面推进依法治国的理性选择，也是社会走向现代化的必经之路。一是加强法治宣传。法治宣传教育，不仅是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的一项基础性工作，而且是塑造和培育民众社会主义法治理念的基本途径。加强权利和义务的法治教育，树立维护法律权威的意识，强化民众对法制的合理性和合法性的认同；加强法律权威教育，培养民众护法守法、依法办事、依法维权的意识。二是形成法治信仰。法治信仰是以法律信任和法律依赖为前提的。一方面，法律作为一种人道的正义规则要成为民众信仰的价值基础，就必须以实现人的价值和人格尊严为目标，使法律真正成为保护公民权益的根据；另一方面，法律作为一种操作性很强的利益规则要成为民众信仰的行为实践准则，就必须以人权保障为价值追求，实现司法公正，使法律成为公正的权利救济渠道。只有这样，民众才会增强和坚定对法治的信心和信念，使法治更加被认同和依赖。三是确保法律地位。法治的价值取向除了依法办事外，还包括民主、自由、平等、人权等等。培育社会民众法治意识要把民众放在法律赋予的应有地位上，不能把法律当作成一种维护社会秩序、处理“刁民”的工具和手段，只要求民众“依法办事”。四是实现全民守法。改变重权力轻权利、重义务轻权利、重关系轻规范、重实体轻程序的历史，努力形成社会各界办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治社会建设目标。

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2015）03—0039—03

2015—1—11

王超（1983—），男，中共广州市委党校党史党建教研部、广州市党史党建重点研究基地讲师，广州市党建学会秘书，主要研究方向为党建理论和党的群众工作问题。