田亦尧

重庆大学，重庆 400044

改革开放以来，我国环境资源立法取得了显著的成绩，专门的环境资源法律已达30 部、国务院颁布的环境资源行政法规40 多件，地方人大和政府制定的地方性环境资源法规和规章700 余件，发布的环境保护标准已有1400 余项。其中既包含有深化改革经济体制等根本性政策，有宏观角度从资源利用、城乡规划、土地利用等不同方面强化环境保护工作的相关法律，也有国家部委、地方政府根据中央精神和法律规定制定的行政规章。

一、水环境安全法制问题剖析

立法技术层面，法律与政策规范重原则、轻操作。究其原因有两个方面，一是，立法体系性较差。相关立法的时间先后有别，诸多法律效力层次相同，大多没有理顺或明确法律权利义务关系而只是作出了原则性规定，立法缺乏平衡性和综合性，相同效力等级层次的立法缺乏协调。二是部门主导立法，利益分配影响制度实效。于是就出现部门立法色彩浓厚的现象。我国水资源管理立法采用分立模式，实行双重管理体制。水利部下设之流域管理机构，无法协调在资源管理部门与环境保护部门不同部门间的水资源管理与水环境保护的权责分配矛盾。而农、林、渔，交通、建设等部门也都对流域水资源管理有一定的管辖权。故而以部门立法推动总体立法的方式必然引发的是部门间权利冲突上升为立法的不协调，进而加剧了部门间的矛盾。

立法内容方面，法律规范重惩治，轻预防。我国环境立法重污染治理，轻事前预防，略日常监督的价值选择历来备受诟病。水环境安全制度保洁，长期以来，我国不仅在地方政府政绩考核中片面追求经济总量，忽视环境代价，导致日常监管不到位，加上我国公民参与决策制度不完备，往往流于形式走过场，严重水环境污染事件频发。不过十八大以来，中央开始着手调整地方领导干部的考核标准，创新社会管理制度，这对水环境安全的保障是有积极意义的。

立法实效方面，管理体制重部门，轻协同。当前水环境管理体制的混乱主要体现在于职能部门相互之间和流域内各省、市、县间的管理职责划分、信息数据交流不畅等方面。在政府职能部门之间，环保部门、水利部门等却又都对水资源有其管理责任，能够带来实际利益的，如旅游开放，能源投资等，多个部门都争相管辖，而对环境治理、生态补偿等关乎水环境安全的重大问题，却因为责任多，成效慢，大多相互推诿，由此造成效率的低下。

二、面向水环境安全法治化路径的具体思路

(一)地方法治:通力合作、强化监督

区域水环境安全治理不是一个部门、或一个地区单独就能够解决的问题，而是一个涉及中央政府、地方政府等多个政府单元和不同职能部门在内的区域问题，唯有实现多省市之间和各部门之间的纵横合作、协同作战，才是治理好区域水环境安全保障问题的根本之策。从微观上看，应当厘清不同监督主体的权责、执法范畴、行政程序;充分利用互联网和多媒体平台，拓宽信息收集渠道，搭建信息共享平台，疏通信息来源渠道。应当建立协调不同监督主体的协同执法机制，行政监督合理。建立天动态监督机制，设立独立的评估机构和专家咨询委员会，客观公正全面地做好水质监测、污染物减排、经费使用的监管辅助工作。

(二)现有法规:归纳清理、有序整合

针对现有法规不能一概而否定其应用管理价值，相反环境保护立法所采取的渐进式立法方式，全面而特殊地逐步将所需要纳入到环境保护法中的相关主体、法律关系和法律责任廓清、定性与吸收。但这种立法方式最大的问题在于系统性差，法律体系内部逻辑混乱，这在以体系性著称的成文法法律体系中是难以容忍的。

(三)法规制定:针对重点、有利操作

在下一时期的立法工作中，应当避免口号宣言式的纲领性立法，转而应当立足社会实际工作，通过广泛调查研究，归纳和总结基层处理问题的典型经验，逐步推广试行，待条件成熟后再上升为法律法规或地方规章，以一种接地气的方式，自下而上、上下结合地进行环境立法。

在区域水环境安全领域，应当着重从区际协同合作、污染源头防控、湖库水质保持以及污染追责实效等角度入手，并在区域发展的视域下，将各次级河流、周边湖库一并统筹纳入到法律规范规制的考量范围之内。同时应当从行政体制上着手，提升分管领导地位，赋予地方环保部门更多的话语权，理顺各部门关系，成立专项议事协调机构，统筹解决区域水环境安全问题。

[1]长江.长江委将与丹麦开展流域水环境治理合作[J].人民长江，2008，20:20.

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[3]张宗庆，杨煜.国外水环境治理趋势研究[J].世界经济与政治论坛，2012，06:160－170.