□解瑞卿

高职院校章程建设与示范校建设的二维互进

□解瑞卿

当下高职院校的发展面临“依法治校”和“示范校建设”两大要务，二者之间存在紧密的关联。学院章程作为学校内部的“宪法”，桥接着上位法和学校内部规章制度，因此，依法治校必须依章程治校。而示范校建设的目标任务与学院章程的内容存在诸多交集，示范校建设的目的与章程建设的目的也存在一致性，所以章程建设与示范校建设可以相互促进。

高职院校；学院章程；示范校；依法治校

2014年，国务院出台了《关于加快发展现代职业教育的决定》，给职业教育的发展注入了 “强心剂”，职业教育的发展迎来了“春天”。在此背景下，职业院校如何抓住时机，根据自身实际情况，发展自身特色、完善自身建设也就成为一个 “时代课题”。为此，本文以“章程建设”和“示范校建设”这两大高职院校建设发展的“抓手”为着眼点，分析其互进关系，以期为高职院校的建设发展提供些许借鉴和参考。

一、高职院校建设发展的形势判断

我国的高等职业教育发展，经历了一个“从无到有”、“先慢后快”、“由外及内”、“走向多元”的过程［1］。这样一个发展过程，体现了我国高职教育的发展脉络，同时也决定了不同时期高职教育发展的主要任务。

（一）高职教育发展的四个阶段

自上世纪八十年代至今，按照国家对于高职教育政策的变动，我国的高等职业教育大致可以分为以下四个阶段。

1.产生阶段（1980-1990年）。1980年，原国家教委批准建立了以金陵职业大学为代表的首批13所职业大学，标志着我国高等职业教育的正式产生。这些学校以区别于普通高校的“走读、收费、不包分配”培养模式，一定程度上满足了人们对于接受高等教育的迫切需求。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出 “积极发展高等职业院校”的要求，十年间职业大学如雨后春笋，由最初的13所增长到126所。

2.兴起阶段（1990-1998年）。1991年，全国职业技术教育工作会议召开，并发布了《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》，提出“发展职业教育，积极推进现有职业大学的改革”要求；1994年全国教育工作会议则决定通过“三改一补充”的模式加快职业教育发展，即“通过对现有职业大学、部分高等专科学校以及独立设置的成人高校，改革办学模式、调整培养目标来发展高职教育，并利用少数拥有办学条件的重点中专改制或举办高职班等方式作为补充”。随后，1996年 《职业教育法》和1998年《高等教育法》的出台，确定了高职教育的法律地位。高职院校数量剧增，到1998年底，经原国家教委批准设立的高职、高专、成人高校等专科层次的学校增长到1394所［2］。

3.蓬勃发展阶段（1999-2005年）。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，进一步强调“大力发展高等职业教育”。随后，全国高等院校大规模扩招。2002年全国职业教育工作会议决定，要进一步扩大职业教育的规模；2005年的全国职业教育工作会议则明确提出：“高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上”。截止2005年底，仅独立设置的高职院校数量达到了1091所，招生人数达248万，在校生达713万，分别占普通高校的60.9%、51.2%和47%，分别比1998年增加1.5倍、3.6倍和5.1倍［3］。

4.示范建设阶段（2006年至今）。高职教育发展过快，难免出现良莠不齐的现象。因此2006年《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求，在全国高职院校中树立改革示范，在“十一五”期间，实施国家示范性高等职业院校建设计划。随后各省、自治区、直辖市也拟定了省级示范性高职院校建设计划，全国高职院校普遍开始“争创示范”，并按照示范校建设的目标任务要求，对自身的“软硬件”进行改善。2008年，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中强调：大力发展职业教育。加强职业教育基础能力建设，深化职业教育管理、办学、投入等体制改革。从而使高职院校开始向着“规范化”的方向迈进。而在规范建设的同时，随着法治社会发展形势的变化，“依法治校”越来越受到重视。

（二）当下高职院校建设发展的两大要务

通过对我国高等职业教育发展历史过程的分析，我们不难看出，随着形势的发展，每一个阶段高职院校的重点工作都有所差异，而结合目前我国的整体社会环境和职业教育的发展环境判断，现阶段高职院校的主要任务主要有两个，即“依法治校”和“示范校建设”。

1.依法治校是“法治发展形势”的要求。进入二十一世纪以来，我国的法治建设取得了巨大的成就，特别是2014年党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，更是将“依法治国”推向了高潮。法治已经成为当下最炙手可热的议题。这一趋势同样影响着作为社会构成分子的高职院校。随着示范校建设的推进，高等职业教育办学的硬件设施得到了很大改善，但是由于办学历史、办学层次、文化底蕴等方面的原因，高职院校的内涵提升方面尚需改进。因此，2012年教育部颁布 《全面推进依法治校实施纲要》，“依法治校”成为高职院校发展的必然要求。而2014年 《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，对“依法治校”又进一步予以了肯定。所以，无论是从遵从教育行政主管部门的命令角度，还是从顺应国家和社会的发展形势角度，高职院校必须顺应时势，用法治来规范自身的管理和运行，所以实现依法治校应该是当下高职院校的核心任务之一。

2.示范校建设是“教育发展形势”的要求。随着2006年国家示范院校建设工作和2010年国家骨干院校建设工作启动，以及各省、自治区、直辖市高职院校示范校建设活动的开展，各地高职院校也迅速展开了争创“骨干校”和“示范校”的活动。但是由于办学历史、办学水平、办学条件等方面的差异，各高职院校的示范校创建工作进度不一。以笔者所在的江苏省为例，截止2014年，全省84所高职院校中，有国家级示范校7所，省级示范校13所，省级示范校在建单位11所，当然还有一部分院校正在争创建省级示范校建设单位。所以对于大多数高职院校而言，必须将“示范校建设”做为现阶段的又一核心任务。

二、示范校建设的目标任务与章程内容的契合

大学章程是 “为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法律、法规的规定，按照一定的程序，以条文形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件。”［4］作为依法制定的学校内部法最高纲领，学校的一切规章制度都应该以其为依据制定。它发挥着桥接上位法和内部规章制度的作用，所以依法治校具体体现为依章程治校。而示范校建设作为学校的一项重要任务，必然与学院章程有着密切的关联。

（一）示范校建设的目标任务要求

2006年 《国务院关于大力发展职业教育的决定》出台之后，教育部下发了《关于学习贯彻<国务院关于大力发展职业教育的决定>和全国职业教育工作会议精神的通知》，决定“十一五”期间重点支持100所国家级示范性高职院校。而该计划的总体目标即：“使建设院校在办学实力、教学质量、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有较大提高，特别是在深化教育教学改革，创新人才培养模式，建设高水平专兼结合教学团队、提高社会服务能力和创建办学特色等方面取得明显进步……。”而江苏省2014年示范校建设的任务要求，则包括“办学体制机制创新”、“校企合作建设”、“重点专业建设”、“人才培养模式改革”、“辐射成效”等诸多内容。

由此，我们不难总结得出，示范校建设的主要任务实际上就是：通过“办学体制”和“办学模式”的改革和创新，发挥示范效用和辐射作用。所谓办学体制是指：办学的主体、办学的服务方向和方式、办学资源和办学过程的管理权限，以及办学效果受益者的义务等一系列责权利关系体系和管理制度的总和。办学模式则是指学校的投资和经营方式、学校管理体制、人才培养目标和培养模式、专业设置和教学模式等有机整合而成的学校总体运作模式［5］。

（二）高职院校章程的内容要素

按照《高等教育法》第二十八条，以及《高等学校章程制定暂行办法》第七条规定，高等院校章程应包含：（1）学校名称、校址；（2）办学宗旨；（3）办学规模；（4）学科门类的设置；（5）教育形式；（6）内部管理体制；（7）经费来源、财产和财务制度；（8）举办者与学校之间的权利、义务；（9）章程修改程序；（10）其他必须由章程规定的事项等十项内容。然而，这些规定虽然详细，但是并未形成一个清晰的逻辑体系。简而言之，无论是《高等教育法》还是《暂行办法》，对于章程内容的规定都是采用简单罗列的方式，并没有从理论上进行概括总结，如上文中提及的第（6）和（7）两项，完全可以归纳为“大学的组织机构和管理制度”。

实践中，许多高职院校的章程都将这些要素按照不同标准进行分类，并按照一定的逻辑重新整合进学院章程之中。如湖北职业技术学院章程就包括：“办学任务和规模”、“教育形式”、“管理体制及机构设置”、“教学·科研·生产管理”、“学生管理”、“人事管理”、“经费来源·财务管理”以及“上级部门与学院的关系”等几章内容［6］。而扬州高等职业技术学校章程则包含：“学校的义务与权利”、“管理体制与运行机制”、“教育教学和研究开发”、“教师及教育工作者”、“学生”、“经费、资产及财务管理”等几章内容［7］。由此可见，法律虽然明确规定了章程的内容要素，但是并未预设章程内容的模块设置。此外，在法定内容之外，由于法律规则中的“兜底条款”和“裁量条款”的存在，如《高等教育法》第二十八条第十项和《暂行办法》第七条第十项中有关“其他学校可以自主决定的重大事项”的规定，使得这些没有法律明确规定，但与学校的发展具有重大关联的事项，也应包含在章程之中。所以，按照章程的学校内部“宪法”的性质，并根据其发挥实际作用的要求，参照宪法的内容要素，我们认为高职院校章程的内容可以归结为以下几部分：第一，学院的标识和任务使命；第二，学院的组织制度；第三，学院管理制度；第四，教学、科研、校企合作制度；第五，师生的权利与义务；第六，与政府和社会的关系；第七，章程的制定、生效与修改。

（三）目标任务与章程内容的多重交叉

通过上文对于示范校建设的任务内容和章程内容的分析，可见二者之间存在诸多交集。如示范校建设任务中的“办学服务、办学方式的改革与创新”，一般可以体现在章程的“学院的任务与使命”内容模块中；“办学资源与学院管理”的建设要求，与章程有关“学院管理制度”的内容不谋而合；“学院的管理体制、投资机制”建设要求，与章程的“组织制度”相符合；“人才培养目标、培养模式”的建设，与学院章程中“教学、科研、校企合作制度”则是异曲同工；“示范辐射效应”则不但可以体现在“校企合作制度”方面，还可以在“学校与政府和社会的关系”模块中有所体现；“办学受益者的权利义务”则在既可以“教学、科研制度”中有所体现，又可以体现在“师生权利义务”内容模块之中。总之，示范校建设的任务要求与学院章程的内容之间，存在着千丝万缕的联系，可以说二者水乳交融，密不可分。

三、章程建设与示范校建设的相互促进

高职院校的章程建设与示范校建设是一个整体，二者存在内容交叉、目的一致和互相促进的关系。

（一）章程建设对示范校建设的保障

1.学院章程对依法治校的重要价值。学院章程是高职院校的对内最高行为规则，它规定着学院正常发展和规范运行所必须具备的所有要素，更是高等院校对外昭示办学自主权的重要载体。其制定对于明确学校的办学自主权，保证学校正常规范地运行和发展、保护师生的合法权益、处理高校与政府、社会的分权关系等都具有重要的意义；其有效实施则对示范校建设从学校管理、制度建设、教学科研、社会合作等多方面都具有保障和推动作用。而其缺失则会给高校的发展带来诸如法人地位的瑕疵、内部建设无章可循、建设发展的随意性等不利影响。所以，示范校必须依法治校，高职院校的规范、有序发展离不开学院章程。

2.章程保障示范校建设的运行。高校在实施法律、法规授权的行政行为时，被视为授权行政主体早已是一个不争的事实。按照《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、以及《暂行办法》等法律文件的规定，高职院校应该制定章程。通过这些法律文件的要求，我们不难得出这样的结论：高职院校制定章程的行为不但具有法律的授权，更是法律的要求，所以当高职院校实施该行为时，应该看作是授权行政主体。而学院章程一旦公布实施将对内、对外都产生一定的影响和相应的法律后果，所以高职院校制定章程的行为也就是一种行政行为，而且属于抽象行政行为。所以从法律性质上分析，高职院校章程属于 “规范性文件”，不但具备着行政行为“公定力”、“确定力”、“拘束力”和“执行力”等四重效力，还具有一定的法律规范效力，所以学校内部部门、师生员工必须遵守，学校外部的社会主体则应该予以尊重。而章程的内容与示范校建设的目标任务存在多重交叉，所以一份完整有效的学院章程，可以为学院的示范校建设提供制度保障。

（二）示范校建设对章程建设的推动

1.示范校建设任务包含章程建设。虽然从示范校建设的任务要求并未直接标明章程建设的内容，但是这并不意味着章程建设不属于示范校建设的内容。传统的法学理论认为，法人是指依法成立，有自己的章程、组织机构和财产，能够以自己的名义享有权利和承担义务的组织。组织章程是法人成立必不可少的要素之一，是事业单位设立登记必备的审查要件，而且按照《教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《暂行办法》等法律文件的规定，高职院校的设立必须首选具备自己的章程。没有章程，不仅意味着学院的法人地位存在瑕疵，更是一种明显的违法行为。而示范校建设是为了完善学校的各种体制、机制，发挥示范作用和辐射作用，所以如果一所高职院校没有制定自己的章程，很显然不符合“示范校”的要求。所以应该在示范校建设过程中进一步完善学院各方面的制度建设，制定和完善学院章程。

2.示范校建设助推章程建设。目前，各高职院校的示范校创建工作可以说进行的如火如荼，但是章程建设却明显滞后，据调查，有的省份居然没有一所高职院校制定学院章程，从全国来看已经制定大学章程的高职院校也仅占少数［8］。而学院章程作为高职院校规范、有序发展的内部指导性文件，其建设目的与示范校建设的目的相一致。示范校建设有政策推动和经济支持，关系到学院的发展大计，所以引起学校领导的高度重视；而章程建设虽然有法律要求，但由于法律实施监督不力，加之领导不够重视以及法律专业人才匮乏等原因，导致建设力度较弱。因此，认识清楚示范校建设和章程建设的密切关系，以及章程建设的重要意义，可以使章程建设引起有关方面的重视，从而借助示范校建设的“东风”，得以完善和加强。

高职院校的发展必须与经济和社会发展的趋势保持一致，并根据外部形势的变化调整自身内部的目标任务。“依法治校”和“示范校建设”作为当前高职院校的两大核心任务，其实施情况不仅决定高职院校未来的发展状况，而且对于我国的教育体制改革，甚至产业结构调整都有着重大的影响。而目前很多学校却偏重示范校建设，忽视依法治校，所以申明二者关系，强调“两条腿走路”，也更尤为重要。

［1］马树超，郭杨.高等职业教育跨越·转型·提升［M］.北京：高等教育出版社，2007：61-63.

［2］刘彩琴，郭俊朝.新中国六十年来职业教育的回顾与展望［J］.黑龙江高教研究，2009（10）：127.

［3］中央政府网.全国高等职业院校达1091所，占普通高校50%左右［EB/OL］．http：//www.gov.cn/jrzg/2006-08/04/content_354710.htm2014/11/1.

［4］米俊魁.大学章程价值研究［D］.武汉：华中科技大学，2006：16．

［5］李敏.高职院校示范校建设浅析［J］.辽宁省交通高等专科学校学报，2009（2）：101-102.

［6］湖北职业技术学院章程［EB/OL］.http：//news.hbvtc. edu.cn//html/2007/4/155.htm.2014/10/29.

［7］扬州高等职业技术学校章程［EB/OL］.http：//www. yzgzx.com/jgzx/ShowArticle.asp？ArticleID=2429. 2014/11/1.

［8］徐元俊.对制定高职院校章程的几点思考 ［J］.现代教育科学，2012（2）：171.

责任编辑宋庆梅

解瑞卿（1982-），男，山东临沂人，江苏财经职业技术学院讲师，法学博士，研究方向为教育行政法。

江苏财经职业技术学院院级重点课题“大学章程与示范校建设的多维互进”阶段成果，主持人：解瑞卿。

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