◎张涛 刘鹏

耕地耕作层土壤剥离工作在土地开发整理和标准农田建设中，对生态环境和耕地质量保证起着重要的作用。笔者对耕地耕作层土壤剥离再利用，从政策、机制上作一思考。

一是制定完善占用耕地表土剥离的强制性法律条文。地方政府为了能在招商引资的竞争中，尽快取得实际效益，在没有法律强制性规定的情况下，自然不愿在土地进行招、拍、挂以外提高用地的门槛，要求用地单位对被占用耕地的耕作层土壤进行剥离。对好不容易弄来的招商引资项目，政府当然会要求早日启动建设，不会要求用地单位进行耕作层土壤的剥离而影响项目的建设进程。另外，被占用耕地耕作层表土的剥离在某种程度上会增加用地单位的用地成本，如土层剥离和搬运的机械工程费、人工费、设施费等，这就导致实际操作过程中用地单位和地方政府往往为了节省耕作层剥离的成本，根本不对被占用耕地的耕作层进行剥离与再利用。因此，要作强制性规定，对不采取措施保护和再利用耕作层土壤的建设用地项目申报不予批准。

二是将耕作层表土剥离纳入补充耕地的责任与义务。依据“谁占用，谁保护，谁补充”的建设占用耕地原则，由占用耕地单位负责耕地耕作层表土剥离与保护利用的实施工作。按照现行土地管理法的规定，用地单位占用耕地时，交完耕地开垦费就已完成了补充耕地的法定义务，而如果再要求用地单位剥离、留存耕作层表土，或者剥离表土造成地表下降，用地单位再取土垫地就需再投入资金。因此，应调整耕地开垦费的交纳范围，明确补充耕地的责任与义务，凡能实现耕作层表土剥离与保护利用并达到一定标准的，应减征部分耕地开垦费。

三是编制专项规划。耕作层土壤剥离再利用综合性强、涉及面广，有一个科学、合理、操作性强的耕作层土壤剥离再利用专项规划是做好耕作层土壤剥离再利用的关键。编制专项规划时，要邀请农业、林业、水利等相关专家进行咨询论证，依据土地利用总体规划、城市建设规划、重点工程建设规划等，结合废弃矿山复垦、新农村建设旧村改造、交通道路建设、河流整治等线性工程，通过对非农业建设占用耕地的数量、布局的预测，根据耕作层土壤剥离后搬运的实际要求，选择适当的堆置场所，设置搬运路线，科学统筹安排剥离、运输、堆存、利用等配套衔接工作。

此外，要加强技术标准研究，做好耕作层土壤保护，防止耕作层土壤因堆砌不当造成土壤污染。做好耕作层土壤利用前现场铺垫技术，要求做好防渗层和防止水肥流失。

四是规范和完善耕地表土剥离管理制度。实施土壤剥离与再利用必须有一套完善的制度作保障，涉及政策、资金、技术要求三个方面。比如:政策方面，明确要求建设用地单位、监督管理单位、土壤剥离工程中标实施单位，各司其责，并做好相互衔接，制定相应奖惩措施;资金方面，设立耕作层土壤剥离与再利用专项资金，并对专项资金来源、使用、管理等方面作出明确的规定；技术方面，规定耕作层土壤剥离适用范围和再利用方向，耕作层土壤剥离再利用的立项、验收要求，包括相关部门衔接时的程序、资料提供、剥离耕作层土壤的数量和质量、堆放的技术等要求。因此，建议实行集中经营。开展耕作层土壤剥离所需剥离、运输、覆盖等方面的费用都由建设用地单位承担，这对于一般中小型企业来说操作起来难度很大，正常情况下不仅会引起项目超支还有可能造成工期延误。为破解这一难题，应积极推进土地复垦整理项目的规范化运作，可采取“项目基地化、管理企业化、经营产业化”的经营模式,专门成立土地资源开发投资有限公司，具体负责实施耕作层土壤剥离造地工作。

五是耕作层剥离再利用的技术建议。我国自然资源条件各地差异大，国家层面甚至地方政府需要结合实际情况，研究出台建设占用耕地耕作层剥离再利用相关的技术规程，规范耕作层剥离再利用行为。

总之，推广建设占用耕地耕作层土壤剥离造地的成功经验，是实现有效保护耕地资源、保护生态环境、促进农业增产和农民增收的重要手段，是确保耕地占补平衡的有效途径，是实现耕地保护目标的重要措施。但是耕作层土壤剥离再利用，仅有对耕作层土壤剥离再利用的重要性的认识远远不够，要有政策、资金、技术相支撑、相配套，这项工程要想长久持续下去，需要各级政府、各部门的共同努力，不断探索，逐步推进，才能使这项工作更好地、常态化地开展下去。