◎岳志强 李胜权 姜慧琴

加强县级国土资源执法监察工作的几点思考
——以南乐县为例

◎岳志强 李胜权 姜慧琴

国土资源执法监察是国土资源管理工作的法定职责和重要组成部分，是防止国土资源流失、维护国土资源管理秩序、确保18亿亩耕地红线不动摇的可靠保证。县（市、区）级国土资源管理部门作为行政执法的前沿阵地，承担的任务最重，责任最大。南乐县国土资源局认真履行新的职责定位，改革创新、主动作为，攻坚克难、扎实工作，先后获得“全省国土资源执法监察工作先进集体”“全省土地矿产卫片检查工作先进集体”“全市国土资源系统推进依法行政先进单位”等荣誉称号。为积极探索建立新常态下国土资源执法监察新路，该局工作人员深入基层，就日常执法中遇到的困难和问题、意见和建议进行了深入调研和认真思考。

一、县级国土资源执法监察队伍现状

近年来，特别是姜大明部长提出要将违法违规问题“发现在初始，解决在萌芽”后，南乐县国土资源局不断加大执法监察工作力度，加强人才队伍培养，加大源头治理力度，致力于维护区域用地秩序日益完善。

1．从事执法监察工作的人员不足

南乐县国土资源局从事执法监察工作的人员共31人，经费来源为差额预算管理。其中，局监察股4人，执法监察大队9人，系县局下属事业单位，级别为股级；6个国土资源所，人员18名。他们要承担全县12个乡镇322个行政村624平方公里的工作任务，人员严重不足。如城关国土资源所，有工作人员3名，要承担城关镇、杨村乡两个乡镇共计53个行政村的管理工作，而福堪国土资源所4名工作人员要承担福堪镇、千口乡共计77个行政村的工作任务。业务上，全县土地、矿产违法面积较大的（基本农田3亩以上，一般耕地5亩以上，其他土地10亩以上）由执法监察大队进行立案查处，面积较小的（基本农田3亩以下，一般耕地5亩以下，其他土地10亩以下）由各基层国土资源所查处。监察股负责对有关违法案件情况研究和分析，并监察指导6个国土资源所开展执法业务；监察大队和国土所负责全县动态巡查，及时发现和制止违法行为，配合相关部门实施土地、矿产案件强制执行任务。

2．执法监察人员业务素质有待提高

县（区）和乡（镇）接受上级培训和教育的机会相对较少，导致有些执法人员的业务素质偏低。该局人员大部分是高中甚至初中文化水平，本科以上学历的寥寥无几。近5年来，执法监察人员集中参加专业性学习培训不足5次。有近10年的时间，没有接收过真正的大学毕业生，每年安置的都是部队复员军人。在执法监察人员中，本科以上的只有3人，仅占9%;大专学历的11人，占35%；高中（初中）的占17人，达到了56%。学历结构偏低，再加上缺少实战经验，遇到突发情况时，不能准确判断、精准执法，往往容易延误执法时机。

3．存在工作经费不足等问题

国土资源执法监察不仅要处理日常工作，而且还要主动配合各相关部门开展执法监察工作。但现实情况是，县（区）级和基层国土资源所工作经费不足，缺乏统一标志的交通工具、通信工具、执法服装等，包括离县城最远、处于冀鲁豫三省交界处的福堪国土所在内6个国土所都没有配备统一交通工具，震慑力不足。而且，基层工作力度大、任务重，缺少经费保障，容易导致以罚代法、处罚不力等现象。

二、县级国土资源执法监察工作推进中存在的问题

在实际工作开展中，存在一些不容忽视的问题，主要有以下几个方面。

1．日常执法中面临的查处难题依然存在

《违反土地管理规定行为处分办法》规定，一年内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上，或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的，将对地方政府主要领导和有关领导人员给予处分。在实际查处中，面临的最大问题就是“查”“处”两难。如该局在发现杨村乡106国道边一宗在建违法占地事件后，对其立即进行了制止，但所有在场人员均不承认是当事人，致使责令停止土地违法行为通知书无法当场下达，后询问村干部，才知道当事人就在现场，但当事人拒不签字，造成了查处不及时。有的和执法人员打游击，你来我就停，你走我就建。有的甚至利用节假日和夜间突击盖房，使强制拆除工作又摆在了面前，不仅给当事人造成损失，也导致了土地资源低效利用、各项规划难以执行，或多或少造成执法部门与群众之间的关系紧张。

2．国土资源法律保障不完善

土地违法案件调查取证难、查处难，甚至会出现围攻执法人员、暴力抗法等现象。如在制止韩张镇南高庄李某违法占地现场，执法人员就遇到了几十人甚至上百人的围攻和谩骂；在查处西邵乡潘古宁甫村潘某违法占地时，当事人及其亲属对执法人员进行辱骂殴打，砸毁执法车辆，造成执法人员轻伤。究其原因，主要是法律法规机制不完善，在打击违法违规行为中，国土资源管理部门没有强制执行权，不能封存、不能扣留、不能拆除，往往导致某些案件虎头蛇尾、久拖不决，有的甚至结不了案。如果需要强制执行，必须依法向人民法院提出申请。但由于介入调查、立案时间长等原因，往往久拖不决，使得违法用地状态不及时或无法消除，违法行为得不到应有的惩罚，缺少执法威慑力。

3．存在政府违法违规用地行为

个别地方政府为了发展经济，不断扩大城市建设，在土地供应指标不足、土地征供地程序相对复杂、征供地费用高昂的情况下，存在未批先用、少批多用、边报边用等违规用地行为。一些村集体经济组织受短期利益的驱使，默许、支持甚至参与违法用地，很多时候为了规避办理繁琐的用地手续，往往与违法用地单位签订非法的土地转让（租赁）协议，导致“以租代征”、非法占用、擅自出租集体土地等土地违法行为发生。国土部门在很多时候处于查处地方政府或政府部门这样的尴尬位置，执法难度远大于其他行政执法部门。比如南乐的产业集聚区道路违法违规建设，被列入卫片执法检查工作整改条目。而公益事业如学校、医院等占地也出现过类似的情况。卫片监测到的这类违法占地面积大、查处难，后期的整改工作不仅耗时耗力，更会造成巨大的资金浪费，单凭国土资源管理部门的力量完不成整改到位，进而责任随之上升。

三、关于加强县级国土资源执法监察工作的几点意见

多年来，国土资源执法现状不容乐观，一个个的新案件、新问题层出不穷，国土资源管理部门面临着失职、渎职、不作为的巨大风险。如何更好地促进执法监察工作科学高效开展，笔者认为应该主要从以下几个方面进行着手。

1．加强执法人才队伍建设

首先，要加强学习教育，从法律法规、业务知识、服务水平等方面进行全面强化教育，实行学习、测试、工作“三位一体”考核机制，严把人员的进口关，提高人员素质。配备有统一标志的执法车辆、仪器、服装，着力解决执法装备落后问题，保障必要的交通、通信和外业补助，进一步提高执法服务水平。其次，南乐县现有的执法力量严重不足，执法监察大队编制应增加到至少20名，各基层国土所应增加到6名，加强政策倾斜，系统人员经费全部纳入财政预算。再次，就是提高行政管理级别，低职高配，负责人由本级和上一级国土部门双重领导，能够方便协调上下关系，包括与乡（镇）政府与村支两委的沟通协调，促进工作顺利快速开展。

2．强化共同责任机制执法力度

南乐县委、县政府两办出台了《南乐县国土资源管理共同责任机制实施意见》，明确了全县12个乡（镇）党委、政府是土地管理的第一责任人，公安（派出所）为第二责任人，县国土局、住建局、综合执法局等为第三责任人。但在实际操作中，各职能部门配合不是太好，应进一步细化分工，提高共同责任机制执行力。对于占地面积较大的案件，特别是政府行为的，县（区）级国土资源管理部门确实查处难、立案难、程序走不动的，建议由上一级国土资源管理部门执法监察支队进行立案查处，甚至启动问责程序，加强建立市县联合共同执法，使违法行为真正得到查处。

3．加快推动法治国土建设

一是建议和城管合并执法。国土资源执法与城管是密切相关的，好多业务职责是交叉共有的，而且他们有直接拆除的权力，按照《城乡规划法》，不符合城乡规划的，乡（镇）政府可以直接拆除。县城规划区、控制区以内的由国土局执法监察大队配合城管执法共同执法，乡（镇）规划区、控制区有国土资源所配合乡（镇）政府或委派规划所（村镇建设发展中心）共同执法。二是由上级领导牵头，合并成立综合性的执法局，公安局抽调部分干警成立综合执法警务室，对暴力抗法者或不配合的顽固分子进行相应法律制裁，对较大的案件，县综合执法局可以延伸到乡（镇）执法，形成部门协同、齐抓共管的态势。

国土资源执法监察工作至关重要，南乐国土资源局秉承“发展在初始，解决在萌芽”的执法观念，努力建设法制完备、职能科学、公开公正的管理体系，执法严明、勤政廉洁、权威高效的人才队伍，法治统筹、责权统一、守法诚信的管理秩序，完善法律体系，严格依法行政，依法开展维权，不断提升依法行政的能力和水平。

（作者单位：南乐县国土资源局）