● 张百舸

现代人力资源管理视角下的政府官员选任制度改革

● 张百舸

干部选拔任用方面的不正之风是中共中央近期反腐的重点之一，而且在少数地方、部门呈现蔓延扩展之势，这将会严重削弱执政党的执政能力。为什么会存在干部选任方面的不正之风？表面上是地方党委“把关不严、管人不力”，实则上是制度方面尚存一些漏洞。那么，如何才能扎紧干部选任方面的制度“笼子”呢？本文结合现代人力资源管理理论、政府治理理论，从“选人、用人、管人、育人”四个方面，试图提出党政干部选任制度深化改革的思路框架。

政府治理 人力资源管理 党政干部选任

在近期中共中央巡视组的几轮巡视中，官员选任问题始终是巡视反馈中的突出问题之一，一些地方甚至出现了跑官买官的现象。中共高层在近期的系列讲话中也高调痛斥了官员选人用人方面的不正之风。从湖南衡阳人大代表贿选案、近年曝光的系列腐败窝案中，也可以看出，在少数地方、少数部门甚至出现了“劣币驱逐良币、良官难寻”的现象。这说明当下官员选人用人方面不正之风的严重性、局部地区的普遍性。任由官员选任方面的腐败现象蔓延，会滋生大量的贪官庸官，削弱执政能力，动摇执政基础。

官员选人用人方面的不正之风，表面上是把关不严，实则是制度问题。为什么会出现官员选任方面的腐败现象呢？

对于地方党委政府而言，表面上看，主要在于州市级党委书记在官员选任方面，尤其在县市委书记、县市长的选拔任用方面，存在失察失责甚至腐败的问题。试想，一个不称职、或通过不正常手段获得任命的县委书记，很有可能会提拔几十乃至上百人的不称职官员，其危害性之大、之深、之广，难以想象。

但究其根源，是制度问题，主要是官员选任标准的不完善、不科学。目前，仅中共组织部颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中华人民共和国公务员法》二份正式制度中，对官员选任的基本任职资格标准，有粗略的、通用的规定。但按照现代人力资源管理的“冰山模型”理论，应建立符合组织特征的岗位胜任能力素质标准，包括易于测量的知识、技能等标准，以及不易于测量的能力、素质标准。对于一些重要的党政岗位而言，后者尤为重要。以县委书记一职为例，目前不仅缺失专业技能等基本任职资格标准，也缺失能力标准和胜任素质标准。既然没有标准，何谈“选准人”呢？

罗伯特.克里特加尔德曾提出“腐败=自由裁量权-问责制”，通俗地讲，权力太大，约束太小，就容易滋生腐败。美国斯坦福大学弗朗西斯.福山也认为，如果一个机构充满了不称职、假公济私的政治任命官员，即低能力状况，倾向于限制他们的自由裁量权，让他们服从于清晰的规则。对于法制不健全、法治不强化的国家或地区，应尽量限制官僚的自由裁量权。

根据现行的组织人事体制，地方党委，尤其是地方党委负责人，在官员选任方面拥有很大的自由裁量权。因为官员选任标准等制度方面的漏洞，加之相应问责法制的不健全（即官员不需要对其行为结果负责），因此一些地方官员的选任标准更多是基于利益和关系，甚至出现“说你行你就行，不行也行；说你不行你就不行，行也不行”这类官员选任标准的不良现象。这也是为什么中共习总书记强调，党委“一把手”要对腐败负领导责任的原因。但如果不能从制度上落实这一要求，官员选任方面的腐败仍会继续。

我尝试运用现代企业人力资源管理理论和企业文化建设理论，来探讨党政官员选任管理和执政文化建设（或称组织文化建设）方面的制度设计框架。通过制度设计，试图解决四大问题：1.如何选准人？即基于岗位胜任力模型的官员选拔标准问题；2.如何用对人？即基于“大拇指”理论的、以实现综合人力资本最大化为目的的官员任用管理问题；3.如何管好人？即基于行为导向的官员综合绩效管理及其应用问题；4.如何育好人？即基于思想引导、行为约束导向的官员成长环境建设问题，换言之，就是执政文化建设或组织文化建设问题。

一、官员选拔标准方面的制度设计框架

在后文中，我选取县委书记一职来探讨官员选任方面的制度设计，为什么？古人讲“郡县治，天下安”，同样具有现实意义。县级政治体制属于中国五级政治体制中的关键执行层，“上接天线，下接地气”，是现行执政体制的重要基础，选准、用对一名县委书记，意义重大！通过官员选任制度创新，让焦裕禄式县委书记不要成为少数，是民之所盼、国之所幸！

认清组织角色，明确职能职责，是该项制度设计的前提。

首先，要搞清楚县委书记的组织角色（即回答“我是谁？”的问题）？党政合力是中国政府治理模式的特色，运行得当是优势，即各司其责、相互制衡、同向努力、社会进步。这种治理模式最大的优势是有很强的纠偏性。从治理的内涵，以及中国政体特点，可将地方党委书记在政府治理体制中组织角色归结为三个主要方面：其一是党组织的委托人，党建工作的主要责任人。根据中共三个代表重要思想理论，党委书记来自群众、代表群众、引领群众，具有较高的伦理道德水准和把握先进生产力的基本技能知识。其二是社会进步、经济改革的策动者。党委书记并不是行政管理的主要责任人，但应是行政管理活动的督导督查督办领导者，应是县级顶层设计的决策者。其三是责任人。中共习总书记多次强调党的领导核心作用是我国政治体制的一个重要特征，换言之，党委书记是政府治理质量及结果的最后责任人，应承担社会治理、经济发展、反腐倡廉等方面的领导责任。

其次，要明确县委书记的主要职能职责？不同于政府行政负责人岗位，目前县委书记一职的职能职责比较模糊，好像“什么都可以管，什么都可以不管”，管与不管在于任职者个人。中共习总书记在兰考党的群众路线教育实践活动中指出“焦裕禄是县委书记的榜样”，焦裕禄精神的重要特征之一是“为民干实事”，这说明县委书记必须是一个为民干事者，至少是一个为民谋事者。

地方政府的主要职能职责包括两大方面：其一是管理社会事务，包括常规性社会事务管理，如民生、治安、经济等，以及非常规性社会事务管理，如自然灾害救助、社会群体事件处置等。其二是推动经济增长。毛选第二卷453页强调“老百姓需要实实在在的物资财富，一切空话是没用的”。中共习总书记在兰考调研期间与群众座谈时，群众在反映问题中也希望“政府让自己的腰包鼓起来”。我在基层工作时，在深入普通农户家中，曾亲眼看见仍有农民家庭没有锅灶，只得在火塘上以铁锅烤洋芋为食，彼时情景让人潸然泪下。所以，必须清楚地看到，群众对于物资增长的诉求非常之强烈，尤其是落后欠发达地区，不发展就是对群众最大的伤害。从这个方面来看，不谋事、不干事的庸官，其危害不亚于贪官。现在，一些地方父母官弱化了其推动经济增长方面的职责。

鉴于此，县委书记必须肩负督导督查督办“社会事务和经济增长”方面的职责，换言之，县域经济增长乏力，县委书记难咎其责。此外，县委书记还须承担党建工作职责，主要包括组织建设、党风廉政建设等。

最后，可从三个方面对县委书记的选任标准进行制度设计，依据是现代企业人力资源管理的胜任力模型理论和政府治理理论。

（一）基本任职资格标准

中共《党政领导官员选拔任用工作条例》、《中华人民共和国公务员法》中已有一些通用的规定，但缺少了专业技能方面标准。专业技能至少包括法律知识、经济知识及其相关的从业经验。从国内外经验看，政府官员的受教育程度（不是唯学历，而是重视教育经历）和专业化水平与政府治理质量相关性大。美国进步时代政府建设的一个重要方面，就是用受过大学教育的农学家、工程师和经济学家等取代政治庇护制下难以胜任的官员。对于县委书记而言，“上接天线，下接地气”，要求其既要有好的理解力，又要有好的执行力。目前政策执行效果差的部分原因是执行层能力不足。通过设定专业技能方面的任职资格标准，一方面可以提高县委书记人选质量，少些“东郭先生”；另一方面组织人事部门可以有意识地加强候选人任职前的专业技能培训。有科学证明，大部分专业教育（并非特指学历教育）都包含强烈的规范性因素，受教育者行为会受到内在规范的引导，一定程度上会减少贪腐违规行为。

（二）任职能力标准

2011年，中共胡锦涛总书记在“七一讲话”中首次指出，我们党目前面临着“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险”四大危险。面对当前日益复杂多变的国际形势以及国内改革开放过程中的维护改革、发展与稳定的艰巨任务，如果领导官员和党员能力不足，势必会穷于应付，党长期执政不能实现，中国特色社会主义事业难以实现，中华民族伟大复兴也难以实现。因此，明确岗位任职能力标准对于官员选任工作至关重要。缺乏岗位任职能力衡量标准，这也是从源头上产生庸官的原因之一。此外，也有人误将经验替代能力，但经验源于实践自信，源于专业自信，只有上升至专业的经验才是科学的经验。

政府治理能力是作为一级党委政府的县委书记所必须具备的基本能力。弗朗西斯.福山将政府治理定义为政府制定和执行规则、提供服务的能力。这说明作为组织委托人的县委书记首先必须具备制度设计及执行能力。本文尝试从政府治理的角度，结合县委书记的组织角色及其职能职责，提出县委书记应具备的一些基本的、可衡量的能力标准。

1．社（村）情民意的洞悉能力或群众路线的践行能力

中共中央近年推行的党的群众路线教育实践活动，如何强调其重要性都不为过，因为群众是政府的执政之基。李光耀认为“政府必须时时与老百姓保持接触”，强调“政府从基层而起，有责任让代表站稳基层，确保在苦况和不满尚未达到严重程度之前，就采取补救措施”①。换言之，政府必须随时把握社（村）情民意，并将之作为施策之本。

那么，如何才能全面、准确、实时把握社（村）情民意？即从制度设计上，实现群众路线常态化，这是考验县委书记的基本能力之一。

践行群众路线，首先要搞清楚“群众是谁？群众在哪？群众想啥？”，把泛指的群众概念转换成一个个鲜活的生命个体。这要求政府，首先要建立基于标准人口普查的、定期性的、专业性的社（村）情民意调研评估制度，动态把握群众关于民生、经济、治安等方面的诉求。具体做法是首先要对人口统计数据进行分层分类分区，之后要设计专业化调研问卷和访谈提纲，通过问卷、走访、调研等形式，以村、社区为单位，定期收集社（村）情民意，形成专业性的、符合统计科学的调研评估报告。问卷设计、问卷调研、问卷统计等工作可引入第三方专业机构，确保统计结果的信度、效度，谨防出现少数骑劫多数的统计现象。此外，要建立社（村）情民意应对管理制度，即将民众诉求分类整理后，落实至具体部门，限期办结并予以督察。

这需要进行几方面的制度创新，一是建立跨部门协调制度，整合信访、公检法、发改、人社等部门资源，协同应对群众诉求；二是完善村、社区治理，畅通社（村）情民意沟通渠道，发挥大学生村官、派驻联络员的“桥梁”作用；三是完善信访管理模式，由被动接访到主动走访。

为什么基层官员常感维稳压力大？其中重要原因是我们一直无法实时、准确把握社（村）情民意，多抱有消防员式思维，习惯发生问题再去临时灭火，久而久之，恶性循环，疲于奔命。

群众路线教育实践活动应谨防出现“以形式主义反对形式主义”、“关起门来搞活动，自娱自乐”的现象。

2．公共危机事件的处置预案管理能力

现在是中国社会矛盾的高发期、尖锐期，随着改革开放的深入，这种现象短期内仍将持续。社会矛盾处置不当，极易酿制社会危机事件，甚至会影响社会稳定，损害党的形象。社会矛盾多源自基层，基层政府应肩负化解社会矛盾的责任，不能将矛盾上移，努力实现社会矛盾发生在基层、沟通在基层、化解在基层的处置目标。此外，像森林火灾、洪水灾害、地质灾害、公共卫生、暴恐事件等各类突发性公共危机事件也时有发生。因此公共危机事件的处置能力是考验基层政府官员，尤其是县委书记的基本能力之一，也是一些在职县委书记的能力短板之一。

处置公共危机，绝不能卸责敷衍，一味堵、捂、推，或者仅凭个人经验，“兵来将挡，水来土掩”，这种临时处置的心态往往会衍生次生危机，甚至加重危机。正确的做法是政府官员应树立社会危机事件处置工作常态化思想，仿效奥运会等大型赛事管理模式，建立各类预案管理制度，健全应急指挥组织系统。这样，危机事件一旦发生，就能各司其责，有条不紊地开展事前、事中、事后的处置工作，不至于临时手忙脚乱，动辄举全县之力，既劳民伤财又顾此失彼。正如《礼记·中庸》中所说“凡事预则立，不预则废”。

基层党政官员公共危机处置能力不足的风险，让人担忧，需引起高度重视，因为这种风险会危及执政基础。

考察县委书记的公共危机处置能力，应重点考察县级公共危机预案制度建设及其执行效果、应急指挥组织系统建设等方面情况。

3．规划及执行能力

县委书记，作为党组织委托人，肩负地方政府治理的使命，理所当然应具备基本的施政能力。所谓施政能力，我认为就是能针对辖区经济和社会现状，提出可预期的、科学的、可实施的发展规划并逐步落实的能力，简单而言，就是要有发展思路，让群众看到希望、看到亮点，这也是干事型官员与慵懒型官员的重要区别之一。

那么，如何衡量县委书记的施政能力呢？我认为，首要考察的就是其“四规”或“三规”合一及其执行效果。所谓四规是指国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和林业规划，其中国民经济和社会发展规划是其余三项规划的基础。我在基层工作期间，发现最不科学的是国民经济和社会发展五年规划和年度规划，更多的是流于形式，仅有目标，但缺少“计划、保障、责任”等基本的规划要素，即目标明确后，怎么做？谁来做？等内容语焉不详，很多规划便成为一纸公文，束之高阁。此外，很多县级政府并不重视产业（并非仅指工业）发展规划，没有产业发展规划，土地利用总体规划便失去了规划依据。因此，对于一些基层政府而言，最为混乱、最为糟糕、最为随意的就是土地利用总体规划，这从源头上导致了土地领域的腐败现象、埋下了征地补偿等方面的群众矛盾。一些地方官员往往搞不清楚辖区的耕地红线在哪？一些典型的现象，如有些平坦适宜耕种的土地，在规划图上显示的却并不是基本农田或一般耕地；而一些不适宜耕种、峻峭的山坡，在规划图上显示的却是耕地。更有甚者，有的地方政府竟在坡度超过35度的崇山峻岭中规划有工业建设用地，一般常识是相对落差超过100米的地块，因建设成本过高，不适宜作为工业建设用地。

因而，我认为，借助定量化、结构化的工具手段，通过考察县级政府规划的科学性、创新性、衔接性及其实施效果，便可衡量县级党政负责人的施政能力。

4．公共品提供及服务能力

没有公共物品，增长是困难的甚至是不可能的（Daron Acemoglu，2008）。从政府治理的角度而言，这是政府的基本职能之一。

像云南这样落后欠发达地区，制约经济增长的主要问题是资本存量偏低，建设用地资本化程度不高，核心是投资不足。但对于落后地区而言，仅仅依靠政府投资或房地产投资拉动经济增长，显然是不现实的，主要还是依靠社会资本的投资，但吸引社会资本投资的前提是应具备基本的公共基础设施。

公共品提供及服务能力偏低几乎是落后地方政府的共同特征之一。在很多落后欠发达地区，我们经常看到道路崎岖不平、垃圾遍地、污水横流、自来水发黄且带异味、医疗设施缺乏、学校校舍陈旧、水利设施落后、农田灌溉设施匮乏等现象。而且，大家知道，随着公共基础设施的完善，土地会显著升值，地方财政也会随之增加。因此，没有公共物品，何谈民生？何谈发展？

公共品提供及服务能力的背后是地方政府的融资管理能力、规划管理能力及其经济体制机制创新改革能力等，这是一个综合性的能力衡量指标。

基于简单易衡量的角度，建议采用“地方公共物品的资产增长率指标”作为县委书记在“公共品提供及服务能力”方面的评估指标。

（三）任职素质标准

任职素质标准不完善是产生贪腐官员的原因之一。现代企业的岗位胜任力标准开发是一个复杂、专业的过程，我们可以借鉴这些工具，依据县委书记的组织角色、职能职责，建议从廉政、为政、勤政三个维度进行开发。

首先，我们可以从优秀的榜样中去提炼一些素质标准。中共习总书记一直强调焦裕禄是县委书记的好榜样，而焦裕禄精神至少隐含“为民干事、改革发展”的特征，如焦裕禄曾说过“吃别人嚼过的馍没有味道”，这说明称职的县委书记必须要具备创新发展的内在素质。

此外，也可以从一些反面的典型中，排除一些素质标准，如目前群众较为诟病的太平官和庸官，前者指“求稳惧变、不思进取、不谋发展，掩盖矛盾，只堵不疏“类型的官员，他们的口头禅是“稳定压到一切”；后者指“脑子不装事、心里不想事、手里不干事，不犯事但也不顶事“类型的官员，他们的口头禅是“一切都好”。

综上，我认为县委书记的素质标准至少包括三大层面内容，一是政治素质标准，也是近期中共领导人反复强调的“对党忠诚”问题。何谓政治素质，我将之定义为“认可并自觉维护执政党价值理念的素质”，具体而言，就是正确解读、努力贯彻、积极宣导执政党中央一系列重大路线、政策的素质。这是世界政党管理的通则，“你有提意见的权力，但你没有不执行的权力”。像前苏联亡国亡党的原因之一，就是任用了一些自以为是、反对执政党路线的官员。二是伦理道德方面的素质，也是我们常说的德、廉标准，比如正直、自律、责任、廉洁等。三是政府治理方面的素质，如改革发展、亲民务实等。

素质标准开发完成后，要用通俗易懂的语言对各项素质标准进行完整的定义，并辅以典型的示例说明，以便组织部门在选任官员时易于操作。

二、官员任用管理方面的制度设计框架

官员任用管理的核心目标是用对人，即做到“人适其岗、人尽其才”，实现综合人力资本最大化。

加强官员任用管理，首先要转变用人的理念，回归人性思考人的管理，摈弃“非神即鬼，非鬼即神”的偏激化官员管理理念，“用之，则无限放大其优点；弃之，则无限放大其缺点”。这也是为什么很多地方迟迟产生不了活的焦裕禄、活的杨善洲的原因，背后是文革式思维在作祟。常言道“人非圣贤，孰能无过”，组织管理部门要善于发现官员的长处，要积极用人之所长，这也是现代人力资源管理的“大拇指”理论思想。

《论语.颜渊》说“使人者，器之”，意思就是“使用人就要按照各人的才能合理使用”。官员任用管理要秉持“以事定岗、以岗定人、能岗匹配、人事相宜”的原则，运用“大拇指”理论，用人所长，避其缩短，追求综合人力资本最大化。

官员任用管理的标准主要包括岗位胜任力标准和综合绩效管理标准，后者包括廉政绩效标准等。为了加强县委书记的任用管理，建议引入县委书记的试用期（一年）管理制度和任期管理制度。

“人适其岗”的前提是组织架构设置的科学性，所以在改善官员任用管理的同时应开展机构改革、行政审批体制改革，具体而言，首先需要通过组织架构改革和权力安排制度设计，进一步优化岗位设置。因为搞不清楚“干什么事？履什么责？有什么权？”，因此在某些地方出现官员任用无序、随意、人治的现象。

目前，一些地方党政组织架构存在层级多、部门多、人员多（包括领导职数多）等现象，再加之一些“定位不准、职责不清、目标不明、界限模糊、人浮于事”等组织病，导致组织效率低下。

按照现代组织管理理论，责权匹配是部门设置的基本依据之一。但现实中确实存在一些“有权无责”的部门以及为解决官员待遇而设置的“无责无权”的部门。对于某些地方政府而言，“中梗阻”的主要症结主要在于州市级职能部门经济行政等方面的审批权限过大，而这些职能部门既非政策制订部门又非政策执行部门，显然属于“有权无责”的部门。组织架构改革的方向应是弱化州市级经济管理、行政审批职能，强化其党风建设、统计监测职能。县级政府职能部门大致分为三类，即民生事务类、经济事务类、党建事务类，现状是部门太多、职能过于分散，改革的重点是将经济事务职能或者授权给工业园区或者授权给行政审批服务中心，取消经信局、环保局、招商局、土储中心等机构，缩减发改局、林业局、住建局、国土局等组织规模。

三、官员绩效管理方面的制度设计框架

为什么要开展官员的绩效管理？对于政府官员而言，就是通过衡量人的表现来管人，通过管人来管事。但是要管好人，首先要转变管人的理念，组织部门应从管官员的思想转变到重点管官员的行为。一些地方组织部门总试图要管官员的思想，管官员的灵魂，喜欢说“某某官员思想有问题、灵魂不健康”等等捕风捉影之辞。其实现实世界中没有思想控制术、没有灵魂占卜师，没有人能洞穿他人的灵魂、透视他人的内心，否则就不会存在官员选任方面的不正之风。现代人力资源管理的重点之一是通过制度设计去规范、激励人的行为，通过组织文化建设去引导、约束人的思想。

我始终认为，个人绩效表现是岗位、意欲、能力三个变量相互作用的结果，其中意欲指履职的自觉性，工作的热情、激情，还包括工作创新的思路等。在人适其岗的前提下，个人的绩效表现主要取决于意欲和能力二个变量。按照现代人力资源管理理论，个人的绩效评估（或称为综合绩效评估）应包括二大部分，一是定量为主的业绩考核，二是定性为主的基于胜任力模型的能力素质评估。个人的综合绩效评估结果可归为九种情形（俗称“九宫图”），这是官员选拔任用、教育培训的重要依据，如业绩考核和能力素质测评双双得优的官员显然是重点培养发展的对象。

目前很多地方省委都逐步建立了业绩考核制度，如陕西省推出的《年度目标责任考核制度》、云南省近期推出的《领导官员个人考核办法》、《县域经济考核办法》等，都日臻科学。但官员的能力素质评估却相对欠科学甚至很不完善，目前仅有的是民主测评、民主谈话制度，这项制度的初衷是好的，但其存在明显的缺陷，有时候被一些地方组织部门不恰当的运用，其结果往往既不科学又不严肃甚至被别有用心的曲用。新修订的中共《党政领导官员选拔任用工作条例》，提出“民主测评结果仅作为官员任用的参考”，是一项重大的制度改进。

先来审视民主测评制度的缺陷，首先是在参与测评对象选取上的不规范等，导致民主测评结果缺乏基本的统计信度和效度。此外，民主测评的问题过于笼统、模糊，缺乏明确且基于岗位胜任力模型的标准。有些地方领导甚至直言，民主测评可以“做”，很简单，“专找几个对你不满的人参与测评、参与谈话，结果就尽在掌握”。实际上，民主测评一定程度上还是“小圈子”测评结果，有时候与真正的群众评价结果是不一致的甚至是相反的。这也是为什么在一些地方，创新干事型官员的内部民主测评结果往往是末位的原因。

再来审视民主谈话制度的缺陷。常理上来讲，民主谈话是对民主测评的有效补充，后者是通过问卷测评来发现问题，前者是通过深度访谈来剖析问题，即民主访谈是根据民主测评的结果，借助深度访谈，针对现象，探究原因，找出证据。但现状是，二者往往是脱节的，民主谈话的内容主题与民主测评的标准往往是不一致的。一些地方组织部门的官员缺乏一些必要的深度访谈技能，往往是被动的听、被动的记、被动的理，很少会问“为什么？证据呢？”等厘清事实的问话，任由谈话者自由发挥，一定程度上为制谣者、传谣者提供了正式的传遥渠道，因为谈话者无需为自己的谈话负责。因此，在某些地方，针对官员的民主测评和民主谈话的评估结果，竟然出现了诸如“决策果断则被定性为独断专横、决策民主则被定性为缺乏魄力、专业知识水平高则被定性为不接地气、基层经验丰富则被定性为理论水平低”等似是而非既不专业也不严肃的评价结论。究其原因，是制度标准的缺失，测评什么？并不清晰。

所以，官员综合绩效评估的基本原则是“相信看到的而不是听到的，相信客观的而不是主观的，相信真实数据的而不是华丽表述的”，这是地方组织部门从业官员应该恪守的官员评价的基本准则。

鉴于以上，建议进一步完善官员能力素质考核制度。以县委书记一职为例，其能力素质考核可分为三个部分：（1）能力评估，主要考察其政府治理方面的能力水平，具体而言，可将前述的能力标准转化为可评估的细则。（2）述职质询评估，主要考察官员施政思路、策略、行动、效果等，这是治庸的手段之一。没有思路、没有思想的官员显然就是庸官。从近期温州的电视问政、陕西商南县的广场问政（2014年5月1日《新京报》报道）等模式可以看出，唯有实对实、硬碰硬，亮相在聚光灯下，官员才会出出汗；在质询申辩的交流中，官员才会红脸。俗话讲，东郭先生唯有在一对一面对的时候才会知难而退。具体而言，就是上级党委主导下级党委的述职质询会，可参考华为、微软等知名企业官员述职管理制度，采用定量化、结构化述职模板，实行定期性述职质询会管理制度。（3）素质评估，即根据岗位胜任力素质标准，主要考察其素质状况。具体而言，就是将素质标准转化为可衡量的细则，通过民主测评、民主谈话等手段，进行综合评估。素质标准既包括德、廉等伦理道德标准，以及岗位履职必须的素质标准，还包括政治素质标准。县委书记属于中国政体的主要执行层，强化政治素质管理尤为关键，任用一名政治素质低、离心离德、执行力差的县委书记，对执政党的危害尤其严重。一些地方党委负责人政治素质不高是一个不可小觑的事实，“上有政策，下有对策”就是政治素质低的典型表现。

四、组织文化建设方面的制度设计框架

组织文化建设，或称执政文化体系建设决定官员的成长环境，按照现代企业文化建设理论，环境能影响甚至改变人的行为，久而久之会让人形成一种习惯，从而影响人的价值观。此外，价值观又能指导人的行为。价值观与行为相互影响，相互作用。

目前执政文化体系存在一定的制度改进空间，一是系统性不够，没有形成科学的体系，二是地方党建文化建设滞后甚至严重不足，这也是目前官员贪腐丛生、堕怠蔓延现象的制度根源之一。

开展党建文化体系建设的目的是营造风清气正的工作氛围，减灭小圈子、潜规则等官场亚文化现象。目前官场常见的亚文化现象包括贪腐文化、潜规则文化、官商勾结文化、小圈子文化、裙带文化、谣言文化（制谣、传谣、听谣、信谣）、虚巧文化（以虚巧代替拙朴，耍滑头）。此外，中央近期提出的反对“四风②”运动，“四风”就是典型的亚文化现象。

现阶段，组织文化建设工作的主要目标有二个：其一是提升官员的伦理道德水平，鼓励官员以拙朴取代虚巧。让正直的官员成为多数，让杨善洲式的官员不再是少数，让正能量在官场中占据主导，让正义良知回归在大多数官员的心中，让好人成为多数。不要让清官、勤官（清廉、干事的）成为较少数，不要让贪官、庸官成为较多数。其二是积极营造创新干事的工作氛围，让干事型的官员成为多数，让焦裕禄式的官员不再成为少数，让庸懒的官员不要在重要的岗位上栖息逗留，让碌碌无为成为一种羞耻。目前，在一些地方，干事之风并不浓厚，更遑论创新干事。一些官员沉湎于“人斗”，久而久之成为“人精”，出现了一批“精于谋人，拙于谋事”的官员，这种官员的危害不可小觑。此外，在一些地方，掣肘官员创新干事的最大阻力是谣言之淫威，即制谣、传谣、听遥、信谣之风太盛，甚至出现“一人干事，二人告状，五人评论，十人议论”的现象。如何去改变这种现象呢？关键在于地方党政负责人和组织部门负责人的态度，不听谣、不信谣，自然就不会再有制谣者、传谣者的生存空间。此外，还应完善法制，加强法治，遏阻制谣、传谣、听遥、信谣的不正之风。

那么，如何构建组织文化体系呢？

参考现代企业文化体系建设范式，我认为可以从四个方面开展组织文化体系建设工作：（1）提炼核心价值理念。即组织崇尚什么？倡导什么？反对什么？摒弃什么？换言之，就是最近中共中央一直强调的“总开关“问题，县级党政组织应建立与国家、政党、上级党委一脉相承的、具当地组织特征的、简单明了的核心价值理念体系。其实，在一些党员官员心中需要厘清的一个基本问题“为什么要从政？”。虚巧地回答是“为人民服务”，内心地回答是“升官发财”，但鲜有回答是“一份职业，一份事业”。这个问题搞清楚了，“总开关”才能打开，核心价值理念才能真正入心入脑入行。对于县级政党组织的核心价值理念，可以从党中央、国家、省州党委等倡导的价值观中，榜样的精神内涵中，地方经济社会特征中，进行提炼并给出明确的定义，让党员官员易于理解和接受。（2）编撰并宣导典型案例集，即用鲜活的、典型的事例，对核心价值理念进行诠释，让党员官员“看得见摸得着”。比如，青岛海尔公司的核心价值理念就是“创新”，但不同部门、不同岗位、不同员工对创新的诠释方式显然是不一样的，海尔公司就是通过大量发生在身边的、鲜活的事例，让每一位员工都能感受到“创新无时不在，无处不在”。编撰典型案例集是一件细致、长期但非常必要的工作，而且更为重要的是，宣传部门还要开展一系列内部培训工作，让核心价值理念真正入心入脑入行。（3）制订行为规范，设置“高压线”。结合中共中央颁布的“八项规定、六项禁令”，根据行政职级别、岗位特征，制订一系列可操作的职业行为规范，并逐步形成法制。建议从四个方面进行制度设计，一是管住“嘴”，即不该吃的不要乱吃，不该说的不要乱说；二是管住“手”，即“莫伸手，伸手必被捉”，不该拿的不要乱拿；三是管住“脚”，即不要不知所踪的乱跑，要守土有责，坚守岗位；四是管住“裤子拉链”，即不该碰的异性不要乱碰。（4）加强文宣管理，积极营造氛围。政党组织不同于企业，其有强大的宣传机器，一旦形成合力，会大大推进组织文化建设。加强文宣管理，首先要转变文宣从业人员的二大思想观念，即一是宣传报道对事不对人。近年，少数非官方媒体在报道公众人物的违规违法事件时，采用朝鲜式暴力语言，直接攻击人格，颇有“破鼓众人捶、落井下石”之心态，有悖职业操守，令人不安。媒体不是媒体人发泄的平台，是群众感知的平台。对于违纪违规违法事件，媒体人应抱持哀矜勿喜、痛心反思、剖析成因的心态，让群众了解到政府反对并惩罚什么样的行为，让在职者认识到违纪违规违法行为的代价是什么。二是“不仅要宣传死的人，更要宣传活的人；不仅要宣传旧的事，更要宣传新的事；不仅要宣传好的人或事，也要宣传坏的人或事”，并与组织文化的核心价值理念相呼应。建议从二个方面加强文宣管理，并通过制度设计使之常态化：一是宣传方式多样化，即采用观摩学习、现身说法、自主学习、座谈交流等多种方式，激发各层级、各系统党员官员的学习热情，营造正能量环绕的工作氛围。二是宣传材料鲜活化，即经常寻找好的事迹、好的方法、好的行为，并将其提炼为可借鉴的经验，经过一定的程序，在一定范围内开展对照检查学习。比如云南的“孟连经验”、“插甸经验”，分别是处置群体治安危机事件、践行群众路线的优秀经验案例，值得总结学习。

此外，对官员的人文关怀也是组织文化建设中不可或缺的一环，有助于增强组织凝聚力。能不能“不要让焦裕禄式官员积劳成疾”、“不要让外来官员寂寞出轨“，随着“飞鸽型、凤凰型”官员增多，这已成为地方组织部门亟需解决的课题。

注 释

①摘自《去问李光耀》（Lee Kuan Yew：The Grand Master’s Insights on China , The united States, and The world）一书。

②“四风”指中共中央近期提出的“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡”之风。

1. 格雷厄姆·艾利森（Graham Allison），蒋宗强译：《李光耀论中国与世界》，中信出版社，2013年10月。

2. 埃里克.马斯金，(Erics.Maskin)，《问责制与宪政设计(Accountability and Constitutional Design)》，载《比较》，2010年第56期，第50-63页，中信出版社。

3. 弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）， 《什么是政府治理？》，载《比较》，2013年第69期，第82-98页，中信出版社。

4. 弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama），《发展战略-治理与增长的综合》，载《比较》，2011年第55期，第48-71页，中信出版社。

5. 圭多·塔贝理尼（Guiduo Tabellini），《政府在经济发展中的作用》，载《比较》，2013年第69期，第100-116页，中信出版社。

6. Grindle,Merilee S.2004. “Good Enough Governance：Poverty Reduction and Reform in Developing Countries.”Governance 17(4)：525-528.

7. Kaufmannn,Daniel,and Aart Kraay.2009.Governance Matters VIII：Aggregate and Individual Governance Indicators,1996-2008.Washinton,DC：World Bank Institute.

8. Rothstein,Bo.2011.The Quality of Government： Corruption ,Social Trust,and International Perspective. Chicago： University of Chicago Press.

■责编/张新新 Tel:010-88383907 E-mail:hrdxin@126.com

The Reform of Government Official Selection System from the Perspective of Modern Human Resource Management

Zhang Baige
(Guanghua School of Management, Peking University )

The priority of China Communist Party’s resent anti - corruption reform is in the area of leaders’ selection and appointment. In a few places and departments, the corruption has the trend to spread, which will seriously undermine the ruling party’s ability of governing. Why there is corruption in the leaders’ selection and appointment? It seems that it is because of the local Communist Party’s poor control and inability in managing people. In fact, the root cause of the corruption is the ill procedure and system. How to improve the procedure of selection and appointment? Utilizing the modern human resource management theory and governance theory, the article tries to propose the reform framework of party and government leaders’selection and appointment from the prospect of “selection, employment, management and training”.

Government Governance; Human Resource Management; Cadre Selection

张百舸，北京大学光华管理学院博士后。电子邮箱：daker_zhang@126.com。