北京市海淀区司法局课题组

引言

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。这为新时期我国开展中小学生法治教育工作提出了全新的、更高的要求，这也意味着我国当前的中小学法治教育工作机制将迎来一次变革和转型，法治教育也被纳入国民教育综合改革工程之内。

北京市海淀区云集北大、清华、人大、北航等全国著名高校，高等教育资源之丰富可谓独一无二，同时也是我国中小学校基础教育资源最为丰富的地区之一。2011年，海淀区委、区政府、区司法局发布了《关于在全区开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011-2015）的通知》，把青少年法制宣传教育工作作为六五普法的重点。为研究青少年法治教育的普遍性规律，探索信息化时代科学有效的法治教育机制，北京市海淀区司法局与北京航空航天大学法学院合作开展了“海淀区青少年法治宣传教育工作调研”项目。在海淀区教委的支持下，调研组深入具有代表性的海淀区10 余所中小学校，同身处教学第一线的教育事业工作者和学生进行面对面地访谈交流，了解中小学法治教育的实际开展情况与效果，特别是了解志愿者参与法治宣传的情况，在调研基础上，研究法治教育如何纳入国民教育体系。

一、海淀区中小学法治宣传教育的特点

海淀区凭借自身丰富的教育资源，在中小学生法治教育方面体现出参与主体多元、工作形式丰富多彩的特点。

参与主体方面，中小学校通常由本校德育副校长、德育主任具体负责学校的学生法治教育工作。政府部门、企事业单位也广泛参与了青少年法治教育，海淀区司法局法宣科以及海淀区教委法规科是主要的业务主管部门，而团区委、区公安局、区检察院、区律协也都以不同角度参与其中。区司法局和教委配合发布相关政策性指导文件，并协调组织社会资源参与。团区委负责遴选各学校的法制副校长，法制副校长通常会在学期始末在学校开展以安全教育为主题的讲座，内容多涉及交通安全、用水用电安全等。公安干警、法官、检察院、律师通常以法制副校长的身份为学生讲授法律知识。而高校学生社团日益成为海淀区中小学法治教育工作的一支不可或缺的生力军，在北京市司法局的指导和推动下，持续不断的实施青春船长·法制起航项目，为大学生志愿者参与普法宣传积累经验。

法治教育方式方面，传统方式存在形式单一、效果有限的问题，近年来，新的更有活力的法治教育方式不断出现，推出诸如模拟法庭比赛、法律知识竞赛等特色活动，建立了海淀区中小学校普法基地、建立网站、期刊以及通过微信、微电影等新兴媒体传播法律知识。

六五普法期间，政府部门特别是司法行政部门和教育行政部门积极推动的青少年法治教育活动是卓有成效的，在全国也可谓独树一帜。这些工作不仅仅是让许多中小学生掌握了法律知识，更重要的是，对于探索如何构建完善的青少年法治教育体系，对社会资源的整合和规范化，对普法志愿者可持续发展的重视等工作，积累了诸多宝贵经验。

二、中小学法治教育的边缘化

尽管我国中小学法治宣传工作取得了丰富的成果，但客观的说，当前中小学法治教育工作距离十八届四中全会提出的要求，还有很大的发展空间。目前，全国的中小学法治教育工作尚未形成契合国民教育一般规律的体系，法治教育工作存在碎片化、表层化与非持续性的问题。

第一，教育目标和教学内容的不确定性。不同年级、不同年龄段的学生需要掌握什么样的法律知识，未形成科学细致的教学大纲，目标和路径不明确，常常跟着感觉走，使得中小学法治教育成为“想怎么做就怎么做”的学生活动。

《中小学法治教育指导纲要》规定了中小学法治教育的总体要求、基本原则和主要任务，是当前规范和指导中小学法治教育工作的纲领性文件。但这份文件并未将教学目标细化。根据纲要，中小学校的法治教育实际上处于“寄生”状态，教学目标和任务不明确，也缺乏教学效果的监督和保障机制，使得中小学法治教育成为一种倡导性的工作任务。

小学阶段的法治教育体现在《品德与生活》课程中，通过学生能感受、能观察、能体验的日常生活中渗透法治教育；初中阶段的教材中对法律知识的宣传普及集中体现在八年级下册的《思想品德》教材中，对公民的人身权、文化、经济权利作了简要介绍，教材中也涉及到相关法条。初中阶段思想品德课一般每周有1-2 个课时，但中考并不考察这方面内容。高中阶段《思想政治》教材中开始涉及国家和政治、经济、社会管理层面的法律制度，《宪法》 《合同法》 《劳动法》《公司法》等法律知识也有所体现。思想政治课纳入高考范畴，相对而言更受到学校重视。高中思想政治课程开设了《生活中的法律常识》选修模块，但不是必修科目。

目前我国中小学法治教育仅仅是《思想品德》、《思想政治》等德育课程的小部分，没有自己独立的教学目标、任务和教学大纲。但是道德教育、公民政治素养的培养与法治教育并不是同一类问题，法治教育具有其独特性和独立性。由于中小学法治教育内容不明确，实践中很容易将法治课变成安全教育课，法律知识的覆盖面十分有限，学校出于保障未成年人身心安全的考虑作出这样的安排是必要的，但是法治教育远远不应当仅限于此。

第二，教学进程碎片化与偶然性。学校对于开展法治教育普遍缺乏规划，通常是随机安排，插空进行。学校的德育部门的工作就像一个大口袋，囊括了除了学校教学工作之外的几乎所有活动，法治教育也被涵盖在这样一个大口袋中，没有独立的组织机构专门负责这项工作，学校对法治教育的定位也并不明晰。法治教育本身的独特性和重要性被模糊掉了，这种模糊的定位导致法治教育不能引起足够的重视。法治教育的力度取决于学校领导的重视程度，资源不足的学校也就无法调动师生学习法律的积极性。大多数学校将法治教育等同于法律宣传月或者法律宣传周的课外活动，集中式开展宣传活动。法治教育是一项长效的渐进的教学活动，是学生每个阶段的必修课程，这种走过场似的形式化的活动并不能引起学生的重视，效果可想而知。在过去的教育实践中，法治教育没有形成传统，无论是开展法制宣传教育工作的老师还是教材，学校方面都没有一个适合的接口来具体开展实施，缺少开展法治教育工作的经验，学校无力单独承担起法治教育的重担。

第三，教学效果缺乏评估和保障。有关法律知识的宣传集中在初中阶段的思想品德和高中阶段的思想政治课程中，而这两门课程是由大学阶段主修思想政治专业的教师教授的，没有受过法律专业训练。有些教师对于思想品德教材中涉及到的法律知识，自己也不完全清楚，更不知道该怎样给学生上课。课堂教学是学校教育的主要方式，在课堂教学很难达到目的的情况下，其他形式就更难产生实际效果。

普法活动虽然也不少，但其实效缺乏评估机制。评价机制是鼓励学校完成教学和实践任务的的重要保障。而当前现状是学校法治宣传工作没有被纳入到系统的评估中，学校的积极性没有被调动起来。外界评判名校、示范校的标准也主要在于教学成绩和升学率。在传统的评价机制下法治教育没有立足的空间。

第四，创新形式的受众面窄。各学校大都是通过开展专题讲座和主题活动的形式进行法律宣传，一般是放置展板、校内广播等。法制副校长的授课，大部分学校都是以校会的形式开展，内容不分年级，由法制副校长自行决定内容。这种方式的弊端就在于学生完全处于一种被动接受的状态，对于法律这样一种实践性极强的学科来说，单方面的抽象灌输并不能在学生头脑中形成正确的法律观念，也难以激发他们对法律的兴趣。法律的精髓和灵魂在于应用，一次实践活动带来的直观的影响要远远超出一方主导的宣传模式，比如模拟法庭、现身说“法”、“我是小小法律宣传志愿者”等由学生自主组织、积极参加，活动既能给学生留下深刻印象，又能培养学生对法律的浓厚兴趣，培养自主学习的能力。新形式的效果更好，但目前法治教育创新形式局限于少数班级和学生，受益学生数量有限。各类法治竞赛成为学校争夺荣誉的赛场，仅有少数优秀学生参与，覆盖面不广。

第五，学校之间资源分配不均衡，锦上添花多，雪中送炭少。各类学校的教学资源分配严重不均衡，城区学校的学生开展的法制宣传课外活动丰富，学生获取的信息途径较多，学生的法律意识也相对较高。而城乡结合部和农村学校本身师资有限，没有太多资源开展课外活动。

第六，社会资源的持续性难以保障，反过来又遏制了中小学校对于社会力量的认可和容纳度。很多学校也曾尝试借助社会力量辅助学校开展各项活动，但最终没有坚持下来，维持长久的合作关系。以往的合作经历使学校在这方面存有不少疑虑。出现这个问题的主要原因在于社会志愿者队伍的建设没有形成一个长效性和规范化的体系，队伍自身结构松散，内部管理缺乏组织性和纪律性，一旦出现问题，例如志愿者的更替和交接，志愿者队伍就可能出现动摇。与此同时，外部也没有其他力量对队伍予以监督和保障，当自身无法克服障碍，而外部又没有框架予以制约，很难维持下去。

总体而言，中小学校没有形成法治教育体系，目标、内容、时间、地点、主体、资源、效果评估等存在缺失。

三、中小学法治教育的顶层规划

国家应及时修订《全国中小学校法治教育大纲》，细化中小学校法治教育的教学目标，围绕不同阶段的目标，逐步解决法制课程的学时、教学内容、教学大纲、教材、参考课件、课外阅读资料、师资、考核评估等，形成规范、系统、科学的法治教育课程体系，将法治教育融入中小学既有的教学体系中去。

明确不同阶段中小学生法治教育的目标层次。在教学过程中，小学阶段需要在小学生头脑中建立起简单的对法律的认知概念，在这一阶段的法治教育要紧密结合品德教育，培养遵纪守法的意识。初中阶段是未成年人思想、智力迅速发展的阶段，这一阶段对于未成年人人格的形成非常重要，而且这一阶段课业负担相对高中较为轻松，应当作为法治教育的主要阵地。法治教育应当启发学生从身边的实例出发进行思考，学校仅需要作为一个引导即可。在学生有了一定思考之后，学校可以开始发挥主动性，开展系统的对基本法律知识的学习活动，并辅之于实践活动，做到学有所用。高中阶段要培养学生自主学习法律知识的能力，着重于提出问题，由学生来寻找答案，解决问题。考虑到高中的升学负担，法律知识的灌输可以适度减少。这样，从小学到高中的法治教育由浅入深可以形成一个系统化、规范化的教学链条。

教育部门需要调整中小学课程设置，明确各年级中小学生学生法制课程的学时安排，保障教学时间；教学内容方面，各省、自治区、直辖区教育部门、司法行政机关、团委等部门结合自身情况，依据法治教育纲要，邀请法律界、教育界、文化艺术界专家学者共同编纂中小学法制课教材、示范课件、课外阅读资料。编纂统一教材有困难的，也可以先制定教学大纲，各部门围绕教学大纲汇编各具特色的教学资源；教学形式方面，除传统的课堂讲授与集中讲座外，需要把普法特色活动，如参观法律机构、组织模拟法庭、拍摄微电影、学法征文等实践形式纳入课程计划，确保每一位中小学生都有机会参与其中。

法治教育的目标应当是将法治精神融入青少年自身价值观念，决不能将法制课程简化成机械的背法条、考法条，增加学生的课业负担。青少年掌握一些法律知识并不等于具有了法律素养，只有将所获取的法律知识内化为学生价值观念和行动规范，形成相对稳定的法治社会思维方式、遵纪守法的心理趋向和行为习惯，成为自身品格的组成部分，才是真正具备了法律素养。

四、社会资源的整合与有序进入

法治教育的课程体系形成后，好的师资是开好法治教育课程的关键。学校的师资具有稳定性，但也存在师资力量不足、专业水平有限的问题，社会力量具有更强的专业性，但志愿者存在不稳定和难以持续的难题，因此，一方面对现有师资进行培训，使其具备法制课讲授条件；另一方面继续强化志愿者力量，把法官、检察官、警察、律师、法学专业学生等专业人士资源进行整合。

志愿者在进入中小学校前，应围绕既定的教学目标进行充分准备，以更有吸引力的形式以及更精彩的内容完成教学任务。各种社会资源在政府部门的组织和推动下，有序进入教学环节，根据教学大纲授课或开展活动，并对志愿者的教学效果进行评估。

把法治宣传志愿者服务融入到课程体系，志愿者的能力、素质以及工作形式必须契合法治教育课程体系的要求，避免随意性，减少偶发性活动。志愿者需要经过教学培训，明确其志愿服务的形式、时间、频率、内容等，并对其效果进行评估。各部门围绕法治教育课程体系协力推进，分别发挥所长，整合资源，丰富教育形式，提升教学效果。

中小学法治教育是一个系统工程，四中全会无疑为未来发展指明了发展方向，即中小学法治教育作为国民教育的一个独立组成部分，构建起自身的课程体系。而这一体系的建立，必将为建设社会主义法治国家做出不可替代的卓越贡献。