洪禹候（安徽省司法厅厅长）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》（以下简称《决定》）对于全面依法治国、建设社会主义法治国家具有里程碑意义。以做加法的思路全面深化司法行政改革，是贯彻落实十八届四中全会精神的重要举措，也是完善中国特色司法行政制度的内在要求。

一、深刻认识全面依法治国的历史机遇

突出了司法行政部门地位。司法行政机关在依法治国大局中的地位更加突出。全会提出健全党委统一领导和各方分工负责、齐抓共管的责任落实机制。司法行政机关作为依法治省（市、区）领导小组办公室，将发挥综合协调、规划指导、督促检查、考核验收的职能作用。司法行政职能的作用将进一步发挥。

拓展了司法行政工作职能。《决定》多处提到司法行政工作，基本上涵盖了司法行政全部职能和工作。一是拓展了刑罚执行职能。《决定》提出优化司法职权配置，司法行政机关既承担监禁刑执行，又承担非监禁刑，还承担刑满释放人员后续安置帮教工作，同时要按照“四权”分离的体制机制要求，积极做好外部相关执行职能的承接准备。二是拓展了法治宣传职能。《决定》提出把法治教育纳入各级领导班子和领导干部政绩考核指标体系，为司法行政机关落实普法责任、开展法治宣传教育提供了制度保障。三是拓展了法律服务职能。在提出推进完备的公共法律服务体系建设，以及律师、公证、司法鉴定、法律援助等法律服务业均衡发展过程中，司法行政机关的职能日益凸显。

强化了司法行政机关作用。《决定》提出建设中国特色社会主义法治体系，司法行政机关要在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法中找准定位、发挥作用。一是基础性作用。与其他政法机关相比，司法行政工作更具有直接面向社会各个阶层的特点和柔性管理的特征。这就要求我们坚持服务司法执法和服务群众法治需求并重，不断扩大司法行政工作的社会参与度和社会覆盖面。二是源头性作用。法治社会建设的基本要求之一是全民守法，全民守法要靠持续深入地开展法治宣传教育。这就要求我们加大普法资源的统筹优化力度，积极打造互动型、服务型、创新型普法模式，彰显司法行政推进法治建设的综合效应。

促进了司法行政问题解决。随着中央深化司法体制改革各项措施的推进，必将进一步解决司法行政改革发展中的深层次难题。一是解决司法行政立法问题。社区矫正、法律援助、司法鉴定等在国家和地方层面立法的推进，从实体性、程序性、内部管理性等方面为司法行政机关履行职能提供有力的法律支撑。随着律师制度、监狱体制和强制隔离戒毒改革的深入推进，律师会见难、阅卷难、调查取证难和监狱短刑犯管理难、就医难，以及戒毒组织体系不清晰、戒治标准不明确、医疗戒治不到位等问题将从体制机制层面得到根本解决。二是解决基层基础建设问题。《决定》明确提出建设完备的法律服务体系和加强法律服务队伍建设，必将促进各级政府把公共法律服务纳入基本公共服务体系建设，把公共法律服务经费列入财政预算。三是解决队伍力量不足问题。我们以学习贯彻四中全会和总书记重要指示精神为契机，在机构、人员、经费只减不增“约法三章”的新要求下，设立监狱指挥中心，新增监所科级非领导职数329 个；法律援助、人民调解、社区矫正、安置帮教列入政府购买服务项目，招录专职社会工作者2316 名，招募社会志愿者4.3 万人。

二、安徽深化司法行政改革的实践探索

按照省部的部署，安徽及时出台了深化司法行政改革施工方案，成立了领导小组和7 个专项小组，明确了牵头的7 项和参与的19 项改革责任部门、工作进度和目标要求，并争取部里将我省列为人民监督员选任管理方式改革10 个试点省份之一。同时我们结合安徽实际，注重问题导向，围绕司法行政改革发展进行了探索创新。

（一）强化“改造为本”导向，着力提升监狱行刑效能。在发展目标上，确立“安全为先、改造为本、依法治理、科学发展”安徽监狱治理理念。在工作格局上，创新监管、教育、劳动、心理矫治四大手段的具体举措和载体，推进形成以提高改造为中心的监狱工作格局。在管理机制上，开展“强基固本建设年”活动，重新制定监狱目标管理考核办法，建立刚性的改造质量评估指标和监狱综合考评体系。下一步，我们将围绕提升监狱行刑效能，整合调整监狱内部组织机构，探索设置心理矫治科。推进教育改造职务职级职称评定，继续推行教育改造首席专家制度，探索试行主办矫治师评定等，推动机构队伍、政策支持、工作保障等向提高改造质量聚焦聚神聚力。

（二）打造实体和信息化平台，建设公共法律服务体系。围绕建设完备的法律服务体系，启动公共法律服务体系建设三年规划。在实体平台建设上，已建立县级公共法律服务中心82 个、乡镇（街道）司法行政服务站1501 个、村（社区）司法行政工作室15971 个，超额完成序时目标进度。在信息化平台建设上，制定《安徽省公共法律服务信息化平台基本建设规范》，在四级专用网络全联通和业务综合管理信息系统全覆盖的基础上，将信息化平台建设纳入了全省社会服务管理信息化建设之中。今年，我们将重点推动将公共法律服务纳入政府公共服务体系、政府购买服务项目，实施公共法律资源共享工程，完成与相关部门的数据整合、业务流程梳理、试点社区窗口建设等工作，推动公共法律服务向智能化、互联化、物联化方向发展。

（三）构建工作、制度、执法、矫正体系，推进社区矫正规范发展。构建运转协调的工作体系，成立省、市、县、乡镇四级社区矫正工作领导小组，以“队建制”模式加强社区矫正机构建设，16 个市、103个县（市、区）社区矫正机构实现单列。构建实用配套的制度体系，先后建立健全了39 项制度，其中综合性制度22 项，实现组织实施有章法、指导管理有准绳。构建监督有效的执法体系，全省所有县（市、区）建成社区矫正中心，自主研发全省统一的社区矫正信息管理系统和定位系统，实现执法考核奖惩信息化和监督管理实时化。构建行之有效的矫正体系，推行社区矫正监管手册制度，依托社会资源建立就业、教育、社区服务基地，与民盟开展“黄丝带”帮教行动。今后，我们将着力构建以制度防范兜底、监管防卫支撑、技术防控辅助、社会力量补充四位一体防控体系。在教育矫治上，规范社区矫正中心、“队建制”执法实体建设，有效开展个案矫正和菜单制管理；在信息化应用上，推进社区矫正信息系统与政法各家执法信息化平台对接，试点推行电子腕带，推进执法一体化。

（四）完善“六位一体”工作格局，推进戒毒职能转型发展。在总体部署上，突出科学戒治、综合戒治和依法管理，积极转变工作理念和工作方式，健全管理制度和工作机制，完善“三分四期”戒治模式，构建强制隔离戒毒、自愿戒毒、戒毒康复、社区戒毒、戒毒科研、戒毒宣教“六位一体”工作格局。在具体实践中，大力推进戒毒工作专业化、社会化，选派108 名监狱戒毒所民警到各县（市、区）司法局挂职，探索建立工作协作联动的长效机制；与公安机关出台规定，以协议方式率先开展自愿强制隔离戒毒工作。当前，我们将以深入开展“科学戒治基础年”活动为主题，建立健全符合戒毒工作实际的组织架构，成立省戒毒工作协会。科学谋划场所布局调整，加快推进戒毒医疗基地、戒毒康复场所建设，提升戒治收容能力。积极推进戒毒科研基地建设，积极开展实用性科研，早日取得阶段性成果。

（五）确立“大政治工作”思路，加强过硬班子队伍建设。采取召开会议、出台意见、选树典型、建章立制“四措并举”和干部人事、宣传思想、教育培训、纪检监察、内部审计、机关党建“六管齐下”的综合举措，全面加强过硬司法行政队伍建设。健全市司法局长年度重要工作报告制度，完善监狱戒毒单位主要负责人向厅党委述职制度。落实党委主体责任和纪委监督责任，完善纪检监察、巡视检查、警务督察、内部审计、执法考评、群众监督“六位一体”干部监督体系。以推进“五型”机关建设为抓手，倾力打造效能司法行政，在省直机关效能建设、依法行政示范单位考核位居政府部门第一名，在全省政风评议中名列省直机关第二名。今年，我们将筹备建立安徽律师学院，推进警官学院专业结构、课程设置调整，促进法学教育与法律职业的深度衔接。创新教育培训体系，建立以需求为导向的培训计划生成机制和培训内容更新机制，形成教学练战一体化教育培训新模式，培养好司法行政领导人才、业务领军人物和专门人才。

三、深化司法行政改革的意见建议

（一）大力推进刑罚执行制度的完善。全会首次明确提出“四机关各司其职、四权力配合制约”，这是政法机关的共同任务，也是一项复杂长期的系统工程，必须积极稳妥推进。建议按照“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”要求，积极推动《监狱法》的修订和《刑事执行法》的立法工作。在框架意见中，明确提出死刑、拘役、剥夺政治权利、交付执行前余刑在三个月以下和罚金、没收财产的刑罚执行，均由司法行政机关统一执行。在系统内部，加快监狱、社区矫正、安置帮教三个领域融合发展，探索建立开放式、半开放式监狱，建立目标一致的工作考评机制、前后贯通的教育矫治机制和无缝对接的互帮共建机制。

（二）切实提升社区矫正立法的效果。建议在推进立法过程中，切实突出问题导向，重点解决好四个方面的问题。一是解决刑罚执行权限问题。目前，社区矫正机构执法手段不硬、责权不清，导致刑罚执行的威慑力不足，矫正效果受到影响。建议立法明确社区矫正机构的执法主体职责，避免多方职责交叉导致协调难、执行难、监管措施到位难等问题。二是解决调查评估效力不足问题。对拟适用社区矫正的被告人和罪犯的判前社会调查，因没有相应的法律保护措施，相关单位、人员不配合和委托机关不采纳的情况时有发生，导致群众对调查评估产生质疑。建议立法明确判前社会调查是国家机关的执法活动，明确其实施主体、调查时限、适用范围、相关单位的保密职责及责任追究机制，增强调查报告的法律效力。三是解决执法保障体系不健全问题。社区矫正工作中仍存在机构设置不落实、不统一，人员力量不足，经费保障不到位等问题。建议立法对社区矫正机构的设置、职权和管理人员的身份，矫正内容、矫正程序、经费保障以及社区服刑人员的权利义务等作出明确规定。社区矫正执法警察按照社区服刑人员的一定比例配备，采取政府购买服务的办法配齐辅助工作人员，建立按社区服刑人员数量核定经费制度。

（三）加快建设法律服务信息化平台。完备的法律服务体系建设是一项需要长期努力的系统性工程，除了加强实体服务平台、工作机制、专业队伍建设外，应更加注重完备的法律服务体系的信息化平台建设。一是做好顶层设计，推动把公共法律服务纳入基本公共服务范畴，把公共法律服务信息化平台建设纳入智慧城市、社会服务管理信息平台中，使公共法律服务平台与公安、民政、人社、卫计、金融等部门实现信息共建共享。二是推进司法行政网络平台建设，做好部省两级联网贯通、地方四级网络纵向贯通和全国网络横向互联工作，形成全国司法行政统一的网络平台。三是推进司法行政信息资源库建设，重点加快监管和安置帮教对象信息资源库、司法行政队伍信息资源库和司法行政管理信息资源库建设，实现全国司法行政系统信息资源交换共享。

（四）不断完善司法行政队伍职业保障。一是进一步规范司法行政机关及内设机构设置，统一规范监狱、戒毒、社区矫正管理机构规格及内设机构设置，制定与司法行政工作性质、地区特点相适应的政法专项编制配备标准和动态调整机制。建立司法行政辅助人员制度，切实解决基层警力不足问题。二是完善专业队伍建设机制。建立司法行政队伍分类管理制度，制定符合司法行政工作职业特点的单独职务序列和职数比例。完善司法行政机关人民警察警官、警员、警务技术职务序列和管理制度。根据法律赋予司法行政机关监狱、社区矫正等刑事司法职权和强制隔离戒毒执法职权，建立矫治师、农艺师、工程师制度，研究制定司法行政工作人员履职能力考核评价奖惩机制。三是建立民警职业保障机制。建立司法行政干警履行法定职责保护机制，分职级建立执法权力清单和责任清单。