霍 晓 玲



·地方党史研究·

开封市基层政权的创立与调整(1948—1955)

霍 晓 玲

从1948年10月开封解放到1955年，开封的城市基层政权经历多次调整。接管开封市时，中共只能暂时利用保甲开展工作。1949年1月，开封市废除保甲，建立区—镇—街三级政权。1949年7月，开封市基层政权改行“警政合一”。1952年10月，开封市重新恢复区、镇政府建制。1955年，开封市裁撤镇政府，建立街居制。街居制具有“基层解决”的特点，适应了当时城市基层社会管理的需要。这一调整历程，反映了中共政权建设的理念与现实对接时的碰撞，也折射出其规划城市社会的宏大构想与现实之间的差距。

城市基层政权；“警政合一”；街居制；开封；新中国成立前后

现代国家政权建设的特征之一是国家政权向社会渗透，这一渗透的体制性设计是基层政权。基层政权处于整个政权层级划分的最底层，是整个国家政权的依托基础。新中国建立前后，由于缺乏城市管理经验，中共在相当一段时期内并未对城市基层政权作出统一规定。在接管城市的过程中，形成了几种不同的城市基层政权建制，如仅由不设区的市政权或区政权组成的一级政权体制、由区(或不设区的市)和街道组成的二级政权体制，以及由区(或不设区的市)—镇—街道组成的三级政权体制。随着对城市工作认识的深化，各地亦在不断地探索适合城市特点的基层政权组织形式。1955年前后，各地先后确立由区人民委员会、街道办事处及其下辖的居民委员会组成的城市基层社会管理模式，由此结束了各地城市基层政权自成一体的局面，城市基层政权体系初步稳定下来。

本文拟以开封为例，考察1948年至1955年间开封城市基层政权的建设、调整历程，探讨不同基层政权组织形式的效能、历次调整的动因等，并以此透视这一时期中共基层政权建设的理念和价值取向。*有关成果笔者仅见有宋月红的《1949—1954年北京市区街建政与居民自治研究》(《当代中国成功发展的历史经验——第五届国史学术年会论文集》，当代中国出版社，2007年)、黄利新的《共和国初期北京市城区基层政权建设研究(1949—1954)》(首都师范大学历史学院博士论文，2008年)和李国芳的《初进大城市：中共在石家庄建政与管理的尝试(1947—1949)》(社会科学文献出版社，2008年，第93—116页)。新中国成立前后开封的城市基层政权建制与北京、石家庄等城市不尽相同，而且上述成果对基层政权效能及历次调整的动因的考察还有待深入，因此开封作为个案考察对象仍具有典型意义。

一、基层政权的初建

1948年10月24日开封解放以后，相继组建了中共开封特别市委员会和特别市人民民主政府。11月3日，中共中央中原局豫皖苏分局拨派30名干部到开封，为组建区级政权提供了基本干部队伍。11月9日，开封市第一、二、三、四、五区*开封解放后，原市区内的仁和、崇廉、利汴、文化、中山五镇，分别改称第一、二、三、四、五区。的区委、区政府成立。*《开封市政府民政局关于政权的建设总结》(约为1950年7月)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。各区区委会一般有委员5人，书记1人。由于干部缺乏，区委会和区政府实际上是两块牌子、一套人马，区委和区政府的下设机构也比较简单。进城初期，万端待理，社会秩序非常混乱，而城市接管的人员准备和干部配备不足，因此中共在入城初期并未组建区以下的基层政权，仍然利用旧保甲长开展工作。暂时“利用保甲”也是当时新解放城市的通行做法。

“利用保甲”分为两个阶段：第一阶段从开封解放到1948年12月初。中共对保甲长既不宣布废除，亦不承认其合法地位，但继续给保甲长发放津贴，选择一些与群众关系不大又不重要的事让保甲长去做，如看管公产、涂擦反动标语、召集群众开会等，在宣传中也避免公开地激起群众对保甲长的仇恨。因此，群众对政府在保甲问题上的态度揣摩不清，甚或表现出疑虑与不满。第二阶段从12月初到月底，逐步明确废除保甲。12月初，开封举行了声势浩大的庆祝徐州解放游行。群众对中共的胜利信心增加，对政府工作人员由此前的“敬而远之”到“接近”。以此为契机，中共开封市委首先在干部中提出废除保甲，建立中共自己的基层政权。随后，各区开始结合实际工作，酝酿废除保甲的步骤与方法。如三区先在四保、六保、八保分别建立新街口、城隍庙、神机营三个街公所，派驻工作组开展街道工作。工作组到位后逐渐将保长职位废除，并令其交代问题。这时，虽然政府对大多数保甲长仍采取不理不问的态度，“但其他保长已经发觉劲头不对，他也就不再以保甲长自居了”。*开封市第三区区委会：《关于废除保甲建立基层政权总结》(1949年3月1日)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。

对于中共来讲，经过入城后两个月的工作，已基本具备了废除保甲制的条件。在干部方面，1948年11月下旬，豫皖苏建国学院及干校派来一批学生，相继分配到各区工作，充实了各区的干部配备*开封市第四区区委会：《废除保甲制度，建立基层政权总结》(1949年2月10日)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。。在生产、运销、做鞋、贷款、支前等工作中，政府人员直接深入到街道群众中，对基层情况有了大致的了解。事实证明，保甲长的中介作用不再不可或缺，“脱离了保甲长是可以进行工作”的，“如果我们继续利用保甲长进行工作，只有遭到群众不满和批评”*开封市第三区区委会：《关于废除保甲建立基层政权总结》(1949年3月1日)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。。而发动群众肃清匪特等工作也凸显出建立基层政权组织的必要性，“不然没有抓头，工作没法推行”*开封市第一区区委会：《对改造政权建立居民小组工作检查、总结》(约为1949年2月)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。。就群众而言，淮海战役的胜利打消了其思想顾虑，“穿军装的威信很高”*《开封市政府民政局关于政权的建设总结》(约为1950年7月)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。。在支援前线和庆祝徐州解放等活动中，涌现了一批积极分子，这为废除保甲，建立新的街道政权准备了候选人员。在此情况下，基层政权建设遂提上日程。1948年12月31日，开封市政府发布“废除伪保甲制度，普遍建立基层政权”的布告，决定在废除保甲的同时建立镇政权、街政权和居民小组，以镇代保、以居民小组代甲。镇的划分在1949年1月基本完成，市内五区共划分了28个镇，每镇辖原来的2个至3个保。*开封市地方志编纂委员会编：《开封市志》第1册，中州古籍出版社，1996年，第360页。划分居民小组有两种方式：(1)以自然街为基础，按门牌次序以25户至30户划成一个居民小组；(2)由居住在一条自然街的居民自由结合成居民小组。在划定居民小组后，通过选举或指定方式确定居民小组长，再从中选出街政委员会委员和主任委员(即街长)。

开封市政府原计划于1949年1月10日完成废除保甲、建立基层政权工作。各区虽全力进行，终究无法在10天内完成复杂的基层政权建设任务。实际上，全市的基层政权直到1949年4月中旬才基本建立齐全。尽管如此，新建的街道政权组织仍然存在不少问题。出乎政府工作人员预料的是，一些新当选的劳动群众因担心耽误工作而推托不干*《市政局三月份改造基层政权建立居民小组的工作总结》(1949年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-110。，即使勉强就任者工作情绪也不高，“推一推动一动”，强调困难多，甚至持躲避态度，“工作同志去找也不露头”。如新街口薛守忠被选为居民小组长，每次开会都不到；自立街的刘天廷每次开会派他妻子去，理由是“你叫我开会是可以，但是我生活没法，全家只靠我个人，一天不动就无吃的”；磨面为生的胡付清向工作组反映：“我不能干，你再找人吧！叫有钱人去干，他们有生活，俺不得闲。”*开封市第三区区委会：《关于废除保甲建立基层政权总结》(1949年3月1日)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。城市劳动群众往往是做一天工，谋一日生计；一日不工作，即有生活不保之虞。担任居民小组长或街政委员必然因工作而影响谋生，这是多数劳动群众对街道工作热情不高的原因。

更让新政权担忧的是新建基层政权中的组织“不纯”和成分“复杂”问题。组织“不纯”是指当选者有不少系旧保甲长、逃亡地主或地痞恶霸等。如第三区共建立315个居民小组，在620个正副组长中有87名是旧保甲长*开封市第三区区委会：《关于废除保甲建立基层政权总结》(1949年3月1日)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。；第五区的中山路南街共组织5个居民组，竟然选了4个甲长和1个副保长当居民组长*《五区建立居民小组总结》(1949年1月28日)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。；西后街所选4个街长中有3个保长，另外1个为保长的儿子；三里堡街所选9个居民组长有6个是甲长，候选的5个街政委员中有4个是保长。*开封市第四区区委会：《废除保甲制度，建立基层政权总结》(1949年2月10日)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。与前述劳动群众相比，他们有钱有闲，在选举时更为活跃，对街道工作更有热情。成分“复杂”的含义则更微妙，它是指有一些当选者虽然从阶级的观点来看并无致命污点，但在社会身份、年龄、职业等方面并不符合新政权对街道干部的要求。如在某些自由结合的居民小组中，由于居民只认识房东，多选房东为居民小组长，以至选寺庙和尚(系房东)为居民小组长。还有的“走老头、老婆(意为老太太)路线”，二区宋桥街44个小组长有15个是50岁以上的老人；还有一些街道选举了测字的、算卦相面的巫婆等“江湖人物”*《市政局三月份改造基层政权建立居民小组的工作总结》(1949年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-110。。

导致上述问题的原因是多方面的，最主要的是干部的政治素质和思想认识问题。一些干部阶级观念淡薄，认为“穷人未必都好，穷人恐怕办不通事，富人未必都坏。选好人当小组长，所谓之好人，就是不偷不盗，不是伪官吏就可以”*开封市第一区区委会：《对改造政权建立居民小组工作检查、总结》(约为1949年2月)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。。一些人认为“何必这成分那阶层，谁和咱接近谁就是积极分子”。还有一些干部未能认识到中共基层政权建设的重要意义，“为选举而选举，认为换换人就算了”。*《市政局三月份改造基层政权建立居民小组的工作总结》(1949年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-110。一些干部则“背着利用保甲的包袱”，对保甲长存在“怜悯同情心理”，认为“保甲长过去坏，今天好了，不一定非废除”。更有甚者，一些干部暗地串通帮助旧保甲人员当选。*开封市第三区区委会：《关于废除保甲建立基层政权总结》(1949年3月1日)，开封市档案馆藏，档案号1-1-13。另外，由于任务重，时间紧，工作人员急于求成，应付选举。一些街道凭运气抽签，“抽着的认为是倒了大霉，没抽到的认为是好运气”。中山南街群众不知怎样选举，工作人员不仅不解释，反而发脾气，派人站岗不准群众离开，威胁群众说不选不给贷款和救济，不选的都有反动思想、帝国主义思想等等。群众为了回去吃饭做生意，选了个聋老汉和傻大娘。*《市政局三月份改造基层政权建立居民小组的工作总结》(1949年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-110。需要指出的是，上述街道政权中的“不纯”分子和阶级异己势力不是在选举后被改换，就是在新中国成立后的镇压反革命和城市民主改革等社会政治运动中被逐步肃清。

经过近半年的努力，保甲制度被废除，中共在开封创建了“自己”的基层政权。新建的城市政权层级划分为市、区、镇、街四级。市级政权即开封市人民民主政府，统理全市事务；市内设五区，区政府分别负责本辖区的日常工作及与市级部门的联系；区下设镇，成立镇政府；镇下为行政街，设有街政委员会，负责街道日常管理，是最基层的政权。街道居民被划分为不同的居民小组，每组设组长1人，必要时还可设立副组长，居民小组并非一级政权组织。

二、“警政合一”的实施与取消

废除保甲之后，开封市建立了市、区、镇、街四级政权组织。街道以下的居民小组，虽然不是一级政权组织，但在当时的社会环境中仍具有政权建设的意义。各种工作首先由市布置到区，然后经由镇、街下达到居民小组和群众。上述政权组织形式系借鉴农村的建政经验，市以下的区、镇、街三级政权，分别相当于农村解放区的县、区、乡(或行政村)政权。在群众尚未组织起来、城市各部门尚未建立垂直系统的情况下，这种四级政权体系能够包容全部的城市居民，为中共进入开封后迅速开展工作、最大限度地联系群众提供了组织基础。但是这种政权体系的缺点也是显而易见的，即组织形式单一、行政层级过多，“机关重叠，繁杂分散”*《河南省人民政府关于各市改革区街政权组织的指示》(1949年11月11日)，开封市档案馆藏，档案号23-2-7。。在人口集中的城市，“这种多层的组织形式，往往会使工作布置迟缓，处理问题既不易统一，又影响了集中”*《开封市人民政府关于政权建设的报告》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。，行政效率低下。随着工商、财经以及工青妇等部门垂直系统的相继建立，叠床架屋的现象更趋严重，城市基层政权的调整势在必行。

(一)“警政合一”的实施

如何建立适合城市自身特点的基层政权组织，在解放战争后期已引起中共领导人的注意。自1948年上半年始，刘少奇就开始关注城市中的区、街政府问题。刘少奇认为城市政权的基础应该是工厂、学校及工人组织等，城市工作应该集中于市级机关，以区域划分的区、街等政府机关只起辅助作用，甚至明确提出虚化区、街政权，认为区、街组织应作为市的派出机关。在刘少奇的反复倡导下，天津市政府率先于1949年6月发出《关于变更区街组织的指示》，决定根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”原则调整城市的行政层级。新华社随后发表新闻稿和短评，肯定天津市的做法是使“我们人民城市的工作方式和组织形式适合于城市特点的一个显著的例子”，要求其他城市把“在长期农村工作中所习惯了的”组织形式和工作方式，“善于根据城市的特点，迅速地加以改变”。*《津市变更区街组织》，《新华社电讯稿》1949年6月卷，第296页；《把我们在城市中的组织形式和工作方式适应城市的特点》(1949年6月22日)，《新华社电讯稿》1949年6月卷，第299页。转引自李国芳：《建国前后中共减少城市行政层级的尝试——以石家庄、天津等为线索》，《党的文献》2007年第2期。刘少奇的指示和天津市的做法，给正在探索中的城市基层政权建设以启示，包括开封在内的一些城市纷纷作出调整*刘少奇的有关论述和这次政权组织调整的背景详见李国芳：《建国前后中共减少城市行政层级的尝试——以石家庄、天津等为线索》，《党的文献》2007年第2期。。

1949年7月，中共开封市委、市政府根据“警政合一”和“城市一元化”的指示精神，对市区政权做出调整，实行“区局合并”。具体做法是：取消区、镇、街三级政权，将区政府与公安分局合并，改为区公所，区长兼公安分局局长(或公安分局局长兼区长)。区公所下设民政股(起初还设有房产股，不久即撤销)，办理社会救济、拥军优属、生产就业、婚姻登记、调解民事纠纷等工作。镇政府和派出所合并，改为镇公所，镇长兼公安派出所所长(或派出所所长兼镇长)，设民政干事1人。街政府取消，街道成立民事调解委员会，后增设治安委员会，治安委员会和民事调解委员会有委员3人至11人，一般由居民小组提出候选人，群众大会选举之；街以下仍保留居民小组，居民小组设正副组长和户籍员各1人，均由群众选举产生。区、镇、街均非一级政权，“区成为市之派出机关，为市政府的有力助手……而镇则为市人民政府之派出机关——区公所之派出机关；至于民事调解委员会及居民小组则为群众性的组织”。*《开封市人民政府关于政权建设的报告》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。

1949年11月，在开封市试点的基础上，河南省人民政府颁布《关于各市改革区街政权组织的指示》，要求城市的区、街两级政府必须取消，“使市府成为城市人民政权的基层组织”。 “区公所是市府的派出机构，是市府执行工作的助手，不是一级政权组织，其任务是执行市政府交付的事项并了解各该区情况，向市府及时反映”。区公所与区内市级各行政机关之分局、合作社、卫生所、稽征所、文教馆、中心小学均为平行机关。街政府取消后，为便利工作，街道应设不脱离生产的各种专门委员会，如调解优待烈、军、干属委员会等。*《河南省人民政府关于各市改革区街政权组织的指示》(1949年11月11日)，开封市档案馆藏，档案号23-2-7。

经过“区局合并”“镇所合并”，开封市的行政层级简化到仅有市一级政权。按照上述指示，区一级的编制人员和机构设置大为精简，区公所设区长1人(必要时可增设副区长1人)，助理员3人至4人，炊事员1人，通讯员2人。区公所基本上采取一揽子的工作方式，可视工作情况与需要采取不固定的分工。*《河南省人民政府关于各市改革区街政权组织的指示》(1949年11月11日)，开封市档案馆藏，档案号23-2-7。区公所与辖区内市级各部门的下属机构如合作社、工商分局、卫生所等单位为平行机关，区公所对其仅有工作上的联系配合之责，并无行政领导之权。区公所和公安分局“实行一元化领导，在人事配备上采取两套组织，一为公安、一为民政，设统一的秘书部门”。“区局合并”以后，各区区委会亦随着区政府的取消而撤销。原区委所属党员组成各区局党支部，受市公安局党总支直接领导。*《中国共产党河南省开封市组织史资料南关区卷(1948—1987)》，中州古籍出版社，1997年，第7页。旋即，中共开封市委为加强对区局工作的领导，在各区设立工作委员会，工委不设工作部门，亦无基层组织。

(二)“警政合一”出现的问题

“警政合一”简化了机构，缩减了行政层级，有助于“将事权集中于市”*《开封市人民政府关于政权建设的报告》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。，便于统一指挥。而且，由于其他各工作系统(如工、青、妇、文教、合作、卫生等)均能直接联系群众，为各部门加强与群众的联系、推行工作开辟了空间。街道层面设有民事调解委员会、治安委员会和居民小组等群众性组织，与街政府时期相比，参与街道管理的人员数量相对增加，且分工合作，效率更高。开封市政府据此认为，“街政权似不必强调集中发展，以能发动群众和发扬民主为原则，这样正适应城市群众生活条件与生活方式”*《开封市民主建政概况报告》(约为1951年11月)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。。 但是，“警政合一”后，区的组织过小，干部配备不足，工作力量薄弱，在实际工作中也产生了一些问题。

首先，警政工作与民政工作、行政工作相冲突，出现“以警代政”现象。“区局合并”后，原区政府的工作主要由区公所的民政股承担，其原有职权则由区公安分局来行使，区长大部分由公安分局局长兼任*《中国共产党河南省开封市组织史资料鼓楼区卷(1937—1987)》，中州古籍出版社，1997年，第11页。。新中国成立后城市治安任务已很繁重，一身二职的区长对民政股的工作很少过问，“民政股工作或布置会议，区长很少深入和参加，即令参加也只听听而已”。如民政局的工作计划下发到二区以后，区长认为是民政局布置给民政股的，连看也不看。镇公所也是如此，仅有个别原系镇长者在工作中注意与民政干事配合，照顾全面。而且由于民政与警政工作性质的差异，民政人员与干警的工作配合不好，甚至产生矛盾。如在发放救济粮时，派出所户籍警要求多发以方便工作，但民政干事因数量有限，往往抓得很紧。三区公安分局认为区里事情多，开支大，提出要和区在财政上“分家”。*《市政建设沿革》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。其次，民政工作人员配备不足，难以应付日常工作。“警政合一”后，区公所的工作机构仅有民政股，镇公所则仅设有民政干事。区里的民政股只有4人，每日忙于处理救济、生产就业、拥军优抚、民事纠纷、婚姻登记等日常和临时工作，应接不暇，很少与其他工作系统联系。*《开封市人民政府关于政权建设的报告》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。镇公所则只有一个民政干事，“在家(指工作单位——笔者注)下不去，对下边情况不够了解；如下去工作，家里能堆很多人等着解决问题(民事纠纷、为失业人员写介绍信、统计发放救济粮数字等)”*《市政建设沿革》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。。正如开封市民政局在后来所认识到的那样，“区、局合并，其实不过是相对的〔地〕缩小了民政工作的组织机构”，“民政干部少……对下面情况不能了解，更谈不上发动群众和组织群众，因而凡事往往要依赖户籍警，使自己完全陷于被动”。*《开封市民主建政概况报告》(约为1951年11月)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。新中国成立初期，民政工作异常繁重复杂，人少事多的矛盾突出。由于得不到分局和派出所的配合，民政干事往往抱怨工作棘手，工作情绪不高，要求出去学习或调动工作。*《开封市民主建政工作总结报告(省民政工作会议材料)》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。最后，“区局合并”也不利于政府联系群众、推行政策。以前群众找民政股办事很方便，“区局合并”后，区公所门口有岗哨，群众进出很麻烦，抱怨“衙门不大，怪不好进”。*《市政建设沿革》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。民政工作与群众脱节，“只有消极的管制，而缺少积极的群众工作”*《开封市人民政府关于政权建设的报告》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。。群众大多只知分局和派出所，对区和镇则不大熟悉，有事往往撇开民政干事，找公安干警解决。而民政干部由于不掌握情况，在优抚、救济等工作中常常出现失误。如北道门镇民政干事误给一个受管制对象介绍工作；惠济河的张贞不符合救济条件，本人又吸毒，结果救济了，群众不满。1950年粮食公司共贷粮17万斤，由于对贷粮人员掌握不严，本来1950年10月即应归还，但直至1951年初仅归还1.6万多斤，甚至有20多户(多数贷粮在千斤以上)借粮后迁走。四区阳光庙街吸毒犯秦文亮，以别人名字借粮食公司小米千余斤，全部用光，又将别人归还之米用掉。*《市政建设沿革》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。这不仅造成国家财产损失，也引起群众不满。

为纠正上述问题，开封市曾召开市民政工作会议着重讨论区街组织问题，并提出相应的改革草案，即增设“区政联席会议”与“街政委员会”作为常设机构，统一协调区内各部门的联系配合。但该草案未得到河南省政府的批准。其间开封市还曾提出过恢复区政府、增设专管民政工作的副区长、将区的人员编制增加到12人至24人等建议，也没有得到河南省政府肯定的答复。*《市政建设沿革》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。

1950年下半年，根据河南省政府指示，开封市在“区局合并”的基础上建立“政民联席会议”，以纠正“区局合并”工作中的缺点，“使各种工作在区取得密切联系与配合”*《开封市民主建政工作总结报告》(1951年12月10日)，开封市档案馆藏，档案号23-1-48。。 “政民联席会议”以区长为当然主席，召集辖区内各工作系统(包括民事、治安、合作、文教、卫生、军属、妇女、青年等部门)的定期联席会议，半月开会一次，研究各部门工作的联系配合事宜，需要时并可约请辖区内的市各界人民代表会议代表参加。为扩充民政力量，全市增加20名民政干部充实到各区、镇，原则上每镇1人，掌握辖区内的行政问题。*《开封市人民政府关于政权建设的报告》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。一开始，“政民联席会议”对于推动冬防、抗美援朝、镇压反革命等各项中心工作还起到了一定作用。但是，由于联席会议是一种松散的组织，各单位重视不够，不能按期召开，“后来即成为一种形式，越开越松劲”。有些机关、学校仅派通讯员参加会议。“特别是半月开一次会，连区长也感觉是一个包袱，交给民政股或参加开会听听而已。”*《市政建设沿革》(1951年)，开封市档案馆藏，档案号31-1-43。在这种情况下，“政民联席会议”已被无形中取消，“以警代政”等问题仍未得到解决。

“警政合一”体制是中共通过行政派出模式管理城市基层社会的一次尝试。行政派出管理具有临时性、虚位性、灵活性的特点。合理的行政派出管理，可以在降低行政成本的基础上扩大政府的管理幅度，提高行政效率，从而实现集中治理下的政府权力分散化，也是减少行政层级的有效途径。*董娟：《关于减少行政层级的思考——行政派出模式的一种审视》，《中国行政管理》2009年第5期。从“警政合一”体制的倡导实施来看，它在一定程度上纠正了此前行政层级过多、事权分散的弊端。但是，“警政合一”体制过于强调城市的集中统一领导，而忽视了城市管理亦有分散分权的需求，模糊了区一级政权的综合协调作用以及治安与行政、民政与警政工作的区别，在实践中造成一系列问题。我们看到，这一次城市基层政权的调整实际上未经试点总结就匆忙实施了，它在运作中造成的诸多问题提醒我们，理论上的合理性未必能成就实践中的可行性，现实远比理论推衍来得复杂。

三、重建区、镇政府

“区局合并”出现的问题不仅限于开封，北京、天津等市也较早地察觉了这一体制的负面影响，并通过扩大区公所编制、召开各部门联席会议等方式进行补救*《城市的接管与社会改造·天津卷》，天津人民出版社，1998年，第125—127、233—237页；黄利新：《共和国初期北京市城区基层政权建设研究(1949—1954)》，第49—53页。。随着新中国建立后群众运动的开展和向计划经济体制的迈进，政府权力向社会各领域的渗透方兴未艾。“各个城市政府增加而非裁减行政层级、扩大而非缩小各级管理机构规模的冲动日趋强烈……城市基层政权再度下移不可避免。”*李国芳：《建国前后中共减少城市行政层级的尝试——以石家庄、天津等为线索》，《党的文献》2007年第2期。有鉴于此，1950年11月，中央人民政府政务院颁布《大城市区各界人民代表会议组织通则》和《大城市区人民政府组织通则》，规定10万人口以上的城市应成立区人民政府，区人民政府为区人民代表大会(或代行其职权的区各界人民代表会议)闭会期间行使政权的机关，以国家法律的形式明确了区级行政机关的实体政府性质*《中央政务院大城市区人民政府组织通则》《中央政务院大城市区各界人民代表会议组织通则》，《福建政报》1950年第11期。。1951年4月，政务院再次发布指示，要求10万人口以上的城市，于年内普遍召开区人民代表会议，并成立区人民政府*《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社，1992年，第232页。。

1951年5月，开封开始推行城市民主改革运动。区政府的缺席使运动的开展缺乏强有力的领导。“由于区非一级政权，在这一运动中，很难发动全区各部门的力量，更难统一各部门的步调。”为领导民主改革运动，中共开封市委只得在各区组织成立“民主改革工作委员会”(归中共开封市委领导)，委员会主任由公安分局局长兼任，其他工、青、妇、商等部门负责人为委员会委员，以代起中共区委的作用。但是，“公安分局长兼区长，再兼工委会书记，同时其本身业务又忙，事实上他很难兼顾”。这时开封市已有把区变成一级政权的拟议，以充实区政权的机构和发挥区政权的作用，同时也便于建立中共区委会。*《开封市民主建政概况报告》(约为1951年11月)，开封市民政局藏，档案号永久卷31-1-43。1952年9月，开封市结束“警政合一”体制，建立第一至第四区人民政府。同时，将市区重新划分为40个镇，并于1953年1月发布建镇公告，组建镇政府。1953年8月，开封市政府根据上级整编机构的指示精神，将市区的40个镇合并为24个镇，每镇辖人口1万左右。*《开封市志》第1册，第362、366页。

与区公所相比，区政府最主要的变化是职能部门的建立完善。“区局合并”时期，区公所只设民政股负责辖区内的社会救济等工作。1952年9月重新组建后的区政府下设民政股、劳动股、工商股(1953年3月工商股分为手工业股和商业股)、公安分局、文教股、卫生股和秘书室，职能部门更为健全*《中国共产党河南省开封市组织史资料龙亭区卷(1948—1987)》，中州古籍出版社，1997年，第120—123、126—127页。。城区管理由先前的条条管理为主转变为条块结合，减轻了市政府的工作压力，增强了区的领导力量，有助于区政府统一协调各方力量开展工作。镇政府恢复以后，镇成为基层政权单位，镇政府设镇长1人(可另设副镇长1人至2人)，文书2人至4人。镇之下仍为非政权组织的居民小组。经过这次调整，开封市形成市、区、镇三级行政体系。与此相应，各区的中共党组织也随着基层政权的调整而变动。1952年9月，重建区政府以后，中共区委会亦随之恢复。区委不设工作机构，只在区委委员中设立组织委员、宣传委员和纪律检查委员。镇政府恢复后，区委根据各镇党员数量，分别建立隶属于区委的单独支部和联合支部。*《中国共产党河南省开封市组织史资料南关区卷(1948—1987)》，第23—24页。

区、镇政府的恢复，有利于政策法令的落实，在社会主义改造、统购统销政策的贯彻实施以及办理居民福利等方面发挥了重要作用。但作为最基层的政权组织，镇政府面临的问题立即凸显。1953年2月至3月，开封市政府相继召开各区区长、区委书记联席会和镇长座谈会进行研究。

各镇普遍反映的突出问题是镇政府工作过于繁重琐碎，难以应付。如前所述，镇政府仅有镇长1人(个别镇设副镇长)，文书2人至4人，但其工作任务非常繁多。镇政府既要落实上级部门和市里各机关交管的事情，又要处理街道居民的日常琐碎事务。仅就卫生工作来讲，卫生部门要求镇里统计街道上有多少只鸡，多少头猪，多少只打过防疫针，6个月到8岁的小孩有多少，三年来白喉发生的情况和注射防疫的数字，拉出去多少垃圾等。每个月还向一个镇要300只老鼠，并要求发动群众挖蛆蛹，汇报卫生工作中的优缺点和典型人物。此外，市区各机关、街道居民和镇里各种事务，包括居民结婚登记、就业、买卖东西、收邮包、入工会等都要镇里出证明、写介绍信。据第一区医院镇的统计，此类证明、介绍信有22种之多。*《镇长座谈会反映材料》(1953年3月3日)，开封市档案馆藏，档案号1-2-83。街道群众的大事小情如优抚救济、修缮房屋道路、家庭矛盾、借账还钱、邻里纠纷等都要镇干部来处理。为宣传推行工作，镇里召开的会议也特别多。如二区木厂镇一天召开片会、街干会等大小会议20个，5天间镇政府、派出所以及卫生等机关系统共在该镇召开大会10个(参加人数60人至500人)，小会53个，街干会16个，另有一个夜校典礼会和3个“一贯道”宣传会。*《关于二区木厂镇五天记实材料》(1953年3月5日)，开封市档案馆藏，档案号1-2-83。镇长、文书为组织参加会议忙个不迭，其他工作无暇顾及。镇政府与派出所关系不顺、矛盾突出，也是镇长座谈会上反映的突出问题之一。“警政合一”时期，镇公所人员绝大部分是派出所干警，干警在街道上威信高、权力大。镇政府恢复后，登记就业和优抚救济等街道工作本应由镇政府接管，但派出所干警仍然抓住不放。以西门大街镇为例，所里的警士认为派出所威信下降了，于是在救济、介绍就业等问题上抓决定权。“啥工作不商得他们(指派出所警士——笔者注)同意就不高兴，工作上往往掺杂个人情绪。”镇政府和派出所沟通不够，甚至各搞一套，互相拆台。另外，条块管理矛盾也使镇政府的处境颇为尴尬。如卫生科在街道上成立有一套卫生组织，每条街都设有卫生站，并设有站长、卫生大组长、卫生员、防疫员、急救员、干事、秘书和妇婴保健员等卫生干部。街道卫生工作不通过镇就直接安排，“不管白天晚上，有事给站上一说搞开”，影响镇的统一领导。评选卫生模范时卫生站直接指定，让镇里盖章批准，结果群众将不满情绪集中在镇政府。治安工作也是如此，派出所不和镇里联系，“镇对所里的工作有很多都不知道，有些事街干都知道了镇里还不知道”。*《镇长座谈会反映材料》(1953年3月3日)，开封市档案馆藏，档案号1-2-83。

镇政府下辖的居民小组是1949年初废除保甲后设立的。新中国成立前后开封城市人口变动频繁，基层政权组织也多次调整。但是，居民小组则未及时调整，以致组织混乱，有些镇甚至统计不出居民小组的数目，更谈不上管理。居民小组废弛，更未能发挥基层管理作用。因此，镇政府以下缺少更基础性的支撑设计，诸如统计报表、居民纠纷等基础性的工作，都要镇一级政权去落实解决。镇政府及其工作人员难以应对，只能“东来东挡，西来西挡，忙个不了，一天到头自己也不知都弄的啥”。*《关于二区木厂镇五天记实材料》(1953年3月5日)，开封市档案馆藏，档案号1-2-83。

为解决镇政府忙乱不堪的问题，开封市各区除规范整顿居民小组外，还在各镇之下设立优抚救济、文教卫生、生产、治安、调解、妇女六种委员会，每一委员会一般由委员9人至11人组成*《东大镇各种委员会委员及居民组长统计表》(1954年7月)，开封市档案馆藏，档案号31-1-110。。委员多选自群众中的积极分子、模范人物和以前的街干，他们协助镇政府开展工作。专门委员会设立后，镇政府事务繁忙、人员不足的问题有所缓解。但镇政府的运作困境，究其原因，既有体制设计的不足(镇以下缺乏基层组织支撑)，也有前期“警政合一”时期的历史遗留，还有城市管理中条块不合理分割造成的矛盾。作为最基层的政权组织，镇政府的运转仍显困窘，一些“有关社会主义建设和社会主义改造的重大问题既非镇所能解决，而有关群众的社会福利工作，亦因镇的范围较大、人口较多，加以干部少力量弱，而日渐不能满足群众不断增长的福利要求，以致工作渐趋忙乱松弛”*《开封市建立城市居民委员会工作实施方案(草稿)》(1955年3月13日)，开封市档案馆藏，档案号23-9-256。。上述问题并非单纯的人事调解或机构调整所能解决，要建立起真正适合城市社会特点的基层政权体系尚待继续探索。

四、街居制的建立

随着社会主义改造的顺利进行，我国的政治、经济制度逐步确立，统一和完善城市基层政权组织成为国家政治生活中的一项重要工作。1951年后，原来改设区公所、裁减街政府的石家庄、北京、天津等城市先后恢复区政府，并在区以下试建街道派出机构，组织居民委员会。鉴于上述城市在区以下试建街道办事处及组织居民委员会的成功经验，1954年全国人大常委会讨论通过了《城市居民委员会组织条例》《城市街道办事处组织条例》。上述条例要求，10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；5万人口以下的市辖区和不设区的市，一般不设立街道办事处。街道办事处不是一级政权组织，是市或区的派出机关；居民委员会则为基层群众自治性的居民组织，下辖居民小组。我国“二级政权，三级管理”的城市管理体制得以确立，即由市、区两级政府及其派出机构街道办事处和居民委员会构成的城市行政管理结构，简称街居制。

(一)街居制的筹建

鉴于此前镇政府和居民小组存在的问题已经影响了街道工作的开展，1955年3月，开封市按照街居制筹划基层政权的调整工作。开封市政府认为，“居民委员会因其所辖范围小，易于了解情况和居民的要求，并按照大家的事情大家办的原则来进行工作，因此它符合群众利益和工作发展的需要，同时也是切合我市情况的”。据此，开封市政府计划在居民委员会普遍建立后，即行撤销镇人民政府。*《开封市建立城市居民委员会工作实施方案(草稿)》(1955年3月13日)，开封市档案馆藏，档案号23-9-256。至于街道办事处，因开封市内五区(1953年5月开封市增设回族自治区)所辖人口一般在5万左右，开封市政府起初并未计划设立街道办事处。但镇政府撤销后区将直接领导几十个居民委员会，“群众的日常琐碎事务直接找区解决”*《关于调整本市市内区划的解释》(1956年3月26日)，开封市档案馆藏，档案号23-9-256。，不利于解决群众问题，居民委员会工作和街道的福利救济工作也将受到影响。此时正值手工业和工商业的社会主义改造时期，区政府事务性工作过于繁重琐碎，将不利于其发挥区级政权的作用。为了避免可能出现的问题，上述方案并未落实，而是在撤销镇政府的同时，设立了街道办事处。

这次基层政权调整于1955年12月5日开始，至25日基本结束。全市共建立16个街道办事处、100个居民委员会、1516个居民小组。通过基层群众选举，共选出4832个居民委员会干部，其中居民委员会委员及主任1517人，居民小组组长、副组长3315人。从阶层上看，职工家属2109人，占43.6%，小商贩及其他劳动者1376人，占28.5%，工商业者及家属524人，占10.8%，其他阶层823人，占17%。由于妇女在街道工作中的作用和优势，此次当选的居民委员会干部中妇女共有2306人，占总数的47.7%。通过宣传引导与组织审查相结合的办法，这次选举成功避免了“不纯”分子入选现象，同时还清除约100多个“政治历史不纯份子”及作风恶劣为群众所不满的人员，“纯洁巩固”了基层组织。*《开封市编制委员会关于建立街道办事处与居民委员会工作总结》(1956年2月17日)，开封市档案馆藏，档案号23-9-256。

此次调整解决了街道工作中长期存在的组织混乱和积极分子兼职过多的现象，有助于基层组织发挥社会管理职能。回族自治区街道干部马瑞先对此颇为感慨：“过去解决问题都是排队，了解材料的没走哩，要救济的又来了，打架的〔还〕在等着解决问题。整天忙的饭吃不到嘴〔里〕，群众还埋怨解决问题不及时，这下可好啦！”当然，作为一种全新的基层社会管理模式，群众对它的认识和接纳也需要一个过程，在宣传不够深入全面的情况下甚至可能造成误解。如有的群众认为：“镇撤了，今后的事不能靠政府啦！”还有人说：“可没人管啦，今后情(尽管的意思)打架啦！”*《开封市编制委员会关于建立街道办事处与居民委员会工作总结》(1956年2月17日)，开封市档案馆藏，档案号23-9-256。这显然将群众自治误解为放任自流了。

(二)行政之“脚”：居民委员会的性质

从中共城市社会管理的角度来看，街居制的创立具有深层的社会政治背景。它不仅仅是基层政权组织的一次调整，还深刻地揭示了新生国家政权试图将城市居民全部纳入到各种单位组织之中的宏大构想，以及这种理想设计在实践中的演变。按照中共的构想，在把城市由消费性城市变为生产性城市的过程中，尤其在社会主义改造完成之后，绝大部分城市居民将被吸收进工厂、企业和各种机关单位中。在这一普遍“单位化”的社会中，无组织的街道群众将消失或微乎其微。但是，城市的转变非一蹴而就，“单位”及“单位制”亦远不能吸纳所有的街道群众，而现实的发展似乎也证明上述高度单一化的、纯“单位”的社会太过理想。在这种情况下，需要一种“类单位”的组织将街道居民组织起来，居民委员会应运而生，街道办事处也应时而设，它们肩负着管理无组织居民的任务。

新中国成立初期彭真一度认为居民委员会无用，将来也不可能存在下去。但是，1953年，他在向中共中央递交的报告中又明确表示居民委员会“是需要建立的”，“它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下，办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见”。彭真同时强调，居民委员会“是群众自治组织，不是政权组织……在组织上并不是基层政权的‘腿’，不应交付很多事情给它办”。至于街道，彭真一方面认为“城市街道不需要再建立一级政权”，“因为城市的许多工作都是需要集中统一处理的，不宜分散进行，如设街政府，就很容易政出多门。随着国家工业化和向社会主义的过渡，工人阶级以外的街道居民将日益减少，街政权将更不需要，更不应当建立”；但另一方面他也认识到，由于我国的工业还很不发达，即使在工业发达的城市，仍有很多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民。“为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻区政府和公安派出所的负担”，在很多城市中，除建立居民委员会外，还需要建立市或区人民政府的派出机关——街道办事处。*《城市应建立街道办事处和居民委员会》，《彭真文选(1941—1990年)》，人民出版社，1991年，第241页。彭真的态度转变及其对街居制的认可，深刻地表明了中共规划城市社会的构想与现实之间的差距以及由此不得不作出的调整。

街道办事处和居民委员会建立的目的，都是为了便利政府更好地组织和管理不能或暂时不能被工厂、企业、机关等单位组织吸收的街道群众，减轻市级、区级行政部门的负担。街居制创立后，国家政权通过两种途径全面组织社会，从而将城市社会高度统合起来，“一是建立各种严密的单位，尽可能吸收更多的居民，二是在‘无组织’的居民中建立居委会。经由后者，国家政权成功地渗透进了复杂而散漫的里弄空间，这是历届政府想做而未做到的”*郭圣莉：《城市社会重构与新生国家政权建设——建国初期上海国家政权建设分析》，天津人民出版社，2006年，第231—232页。。

街居制在正式的政权组织中扮演何种角色？这种制度设计有何特点呢？依笔者看，其最显著的特点是“基层解决”。具体来讲，就是对上承接落实正式行政机关下达的任务，管理基层社会；对下通过非政权或准政权组织就地解决城市街道和居民问题，从而减轻政权机关的行政负担。

按照开封市政府的规定，居民委员会的工作任务如下：(1)动员居民响应政府号召，并遵守法律；(2)向区人民委员会反映居民的意见和要求；(3)办理居民的优抚救济工作和领导群众的生产自救工作；(4)组织领导所辖区域的群众夜校、托儿所、读报小组，并办理黑板报等有关居民的宣教工作；(5)管理所辖区域的环境卫生，并领导街道急救站的工作；(6)领导群众性的防火、防盗、防匪、防特等治安保卫工作；(7)调解居民间的婚姻、家庭、债务等民事纠纷；(8)办理区人民委员会所交办的有关居民的工作。*《开封市建立城市居民委员会工作实施方案(草稿)》(1955年3月13日)，开封市档案馆藏，档案号23-9-256。上述第(1)、(2)、 (4)、(8)条的规定，实际上将居民委员会视为政府基层工作的助手。其余规定也应一分为二地看待，一方面它们固然体现了“大家的事情大家办”的自治原则，但如果将这些工作与先前镇政府所设的专门委员会(优抚救济、文教卫生、生产、治安、调解、妇女)的工作相比较，就可以看出，居民委员会实际上一揽子包下了它们的工作。通过将居民的问题尽可能地在街道层面解决，居民委员会减轻了正式行政机关的负担。与其说居民委员会是“群众自治性的居民组织”，毋宁说是支持、协助政府开展工作的准行政组织。因此，尽管法规条文规定居民委员会是基层群众的自治组织，尽管有关理论工作者一再强调居民委员会与政权组织之间没有行政隶属关系，也不是政权组织在下面的“腿”或“脚”。但在实证研究者看来，居民委员会实际上就是“国家的触角”与政府工作的“脚”，其原因正在于此。*郭圣莉：《城市社会重构与新生国家政权建设——建国初期上海国家政权建设分析》，第156、204页由此，我们也不难理解为何居民委员会这一群众自治组织的公杂费和居民委员会委员的生活补助费由国家财政拨付了*居民委员会的公杂费和居民委员会委员的生活补助费由省或直辖市的人民委员会统一拨发。参见《城市居民委会组织条例》，《中华人民共和国国务院公报》1954年第3期。。

相对于居民委员会，街道办事处在更高一级层面上解决基层社会的问题，避免市、区政府及其职能部门被琐碎的事务所困扰。除居民委员会外，街道办事处下设的治安保卫委员会、人民调解委员会、妇女代表委员会，负责处理相关工作，均在一定程度上受街道办事处和上级或同级各专业部门的双重领导。如治安保卫委员会“受公安派出所和街道办事处的双重领导”；妇女代表委员会“由区妇联直接领导，在工作上应与居民委员会和街道办事处密切配合”；人民调解委员会“由市法院和区人民委员会通过街道办事处进行指导，关于调解业务，法院可单独召集会议进行布置”。*《开封市建立街道办事处与居民委员会工作方案(草稿)》(1955年11月11日)，开封市档案馆藏，档案号23-9-256。正是通过街道办事处和各专业部门的配合，许多事情在区政府以下得以解决，有助于在基层化解矛盾，其理念同样是“基层解决”。

五、结 语

相对于农村的基层政权建设来说，新中国成立后的城市基层政权经历了相当一段时期的探索。这是由城市特殊的社会生活环境以及共产党改造城市社会和民众的宏大意志——建立一个高度组织化的城市空间——所决定的。在农村，近乎单一的经济模式和缺乏流动性的生活居住环境，为中共方便简约地规范民众生活提供了便利条件。通过掌握以土地为主的生产资料的分配，政权组织能够有效地对辖区的民众实施管理和控制。城市则不同，存在着各种阶层和多种行业，工作与居住区域并不相同，同一个人可能分属于两个或两个以上的社会单元。在解放初期各种群众团体组织尚未完善、干部相对缺乏、单位制尚未建立健全的情况下，如何有效、全面地整合城市居民，如何有效地进行管理和最大限度地动员群众，如何在普通民众与政府之间建立直接而有效的联系，成为进城之初中共思考的重要问题。开封城市基层政权组织的调整与反复，一定程度上反映了中共政权建设的理念与现实之间对接时的碰撞，也是中共对如何在政府与民众间建立有效联系的探索。

城市街道办事处和居民委员会的建立，结束了城市基层政权的混乱局面，也将城市街道中的警、政工作彻底剥离开。此前，全国各城市的基层政权形式多不相同。有的设街政府为城市基层政权，如武汉、大连、兰州、西宁等城市；有的设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构，如上海市、天津市以及江西、

湖南、广东、山西等省的一些城市；还有的仍保留“警政合一”，由派出所的行政干事或民政工作组承担街道管理工作，如重庆、成都等市。1954年底《城市居民委员会组织条例》和《城市街道办事处组织条例》颁布以后，各城市相继进行调整。城市的基层政权统一为区(或不设区的市)，区以下设立街道办事处和居民委员会。

社会主义改造完成以后，我国形成了高度集中的计划经济体制和政治体制，街居制在加强权力集中、降低行政成本的基础上，强化了对社会的控制，提高了行政效率，是一套基本适合当时城市情况和特点的基层政权体系。在国家权力向社会渗透的过程中，在国家—社会一体化的构建中，街居制发挥了重要作用；在与单位制的对接、互补中，街居制也表现出巨大的灵活性、兼容性和适应性。但同时我们也注意到，自建立伊始，居民委员会工作就呈现出以政治性、行政性事务为主，居民福利性事务为辅的特点。*郭圣莉：《居民委员会的创建与变革：上海市个案研究》，中国社会出版社，2006年，第71页。居民委员会长期以来未能体现居民的主体意识和参与意识，其自治功能得不到实现。随着单位制瓦解和我国政治经济体制改革的深入，街居制面临的职能超载、职权有限、角色尴尬的困境更为突出，相关改革势将成为历史的必然*何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003年第6期。。

(本文作者 河南大学历史文化学院近代中国研究所副教授 开封 475001)

(责任编辑 汪文庆)

The Establishment and Adjustment of the Grass-roots Political Power in Kaifeng(1948—1955)

Huo Xiaoling

From October 1948 to 1955, Kaifeng’s urban grass-roots political power experienced several adjustments. When taking over Kaifeng, the CPC just temporarily used the Bao-Jia system to work. In January 1949, the Bao-Jia system was abolished, and the three-levels political power of district-town-street was established. In July 1949, the grass-roots regime started to take the system of “combination of police and administration”. In October 1952 Kaifeng City restarted the government system of district and town. In 1955 Kaifeng abolished the town government, and established the street system. Street system had the characteristics of “solution in basic level”, adapting to the needs of social management of city grass-roots at that time. The adjustment process reflected the collision of the reality and concept of the regime construction of the CPC, and also the gap between the the grand planning of urban society and the reality.

D232；K271

A

1003-3815(2015)-07-0092-12