宁立标

(贵州大学法学院，贵州 贵阳 550025)



印度食品安全的法律治理及其对中国的启示*

宁立标

(贵州大学法学院，贵州 贵阳 550025)

加强食品安全法律治理是当代世界的普遍趋势。为了应对食品安全监管法律的失灵，印度2006年颁布了《食品安全与标准法》。该法在充分借鉴发达国家制度和国际标准的基础上，实行了包括统一监管体制、以科学为基础的风险管理、执行措施多元化以及司法专门化四大变革。尽管该法的实施取得了一定成就，但是由于该法实施的高成本、印度糟糕的执法环境以及落后的食品安全文化，该法实施并没有达到理想目标。印度的经验和教训启示我们，中国食品安全的法律变革时也应充分考虑国情，建立统一的监管体制，加强对监管者的监管，并完善食品安全的司法保障。

食品安全 法律治理 法律变革 法律实施

由于近年来食品安全的严峻性，中国学者对外国食品安全制度的研究热情也日益高涨。但是，已有的研究成果绝大多数是对发达国家的研究，发展中国家的食品安全法律制度很少有人关注。笔者以为，尽管对发达国家的法律制度的移植乃是法律发展的重要道路，但是那些食品安全法律治理起步较早的发展中国家也同样值得我们关注，毕竟同为发展中国家，无论是社会经济发展水平，还是法治环境均存在诸多共性。正因如此，笔者将目光投向了我们的邻国印度。印度不仅是最早对食品安全进行法律治理的发展中国家之一，也是较早实行食品安全法律当代变革的国家，其2006年制定的《食品安全与标准法》(以下简称食品安全法)堪为发展中国家食品安全法律当代变革的典范。本文将介绍印度食品法当代变革的背景和内容，分析其实际效果和根本原因，然后探讨印度食品安全法当代变革的经验和教训及其对中国的启示意义，期望对中国食品安全法制变革有所裨益。

一、印度食品安全法的当代变革

(一)法律失灵：法律变革的内在动因

印度是世界上食品安全立法时间较早的国家。早在1860年，印度就参考其宗主国英国的立法，在《刑法典》设立关于食品掺假的刑事处罚。根据该法第272条和第273条的规定，在食品和饮料中掺假、故意售卖这些掺假的有害物质者，处最高达6个月的监禁或者1，000卢比的罚款，或者同时并处罚款与监禁；明知或者有理由知道物品有害或者不适宜食用和饮用，而将其作为食品和饮料售卖和提供售卖者，将被处以6个月以下监禁或者1，000卢比以下罚款，或者并处监禁和罚款。由于这两个条文将“明知”作为归责要件，其最高处罚仅为6个月监禁和1，000卢比罚款，并且由于刑法典只能追究刑事责任，因此1860年《刑法典》对印度食品安全的治理并无太大意义。

正因如此，印度1954年制定了《防止食品掺假法》(以下简称“反掺假法”)。作为发展中国家制定最早的食品安全法律，“反掺假法”以5章共25节的篇幅奠定了印度食品安全的法律框架。该法不仅设立了食品标准中央委员会和中央食品实验室，还规定了食品检验的一般规程，并建立了食品调查员制度，授予食品调查员食品抽检的权利。与1860年《刑法典》显著不同的是，该法不仅提高了刑事责任的处罚力度，还将刑法典中的过错责任改为严格责任，并增加了行政法律责任的规定。为了有力打击食品掺假行为，印度后来又出台了《防止食品掺假法规》、《水果产品法令》、《肉类食品产品法令》、《食用油包装法令》、《植物油产品法令》和《牛奶与奶制品法令》等6部法规。

令人遗憾的是，反掺假法及其配套法规尽管表面上对食品安全实行了全方位的监管，但是由于这7部法律法规建立了9个部门共同监管食品安全的法律体制，也由于这7个法律法规间存在法出多门、多头监管以及标准僵化等诸多弊端，[1]P404印度出现了法律失灵的现象，食品安全事故频频发生。

(二)全球化与法律趋同：法律变革的外在压力

除了食品安全法律失灵的内在原因之外，印度食品安全法律变革还面临着全球化的外在压力。随着全球化浪潮的日益高涨，印度食品跨国贸易日益增加。但是，由于印度食品安全标准、食品监管以及食品立法上存在的问题，印度食品频繁遭遇出口退货和抵制。①由于食品出口是印度对外贸易的重要组成部分和重要的经济增长点，因此提高食品安全标准和实行食品安全法变革变成了当代印度面临的主要问题。另一方面，经济全球化在推动了全球经济交往的同时，也带来了以法律趋同为明显特征的法律全球化。为了减少经济摩擦和遵守国际法，主权国家都应考虑他国法律以及国际法，并在立法时积极借鉴和移植其他国家先进法律、欧盟法律、WTO组织规则以及联合国制定的国际法，从而出现了法律趋同现象。在食品安全领域，《国际食品法典》、《实施卫生和植物检疫措施的协议》以及《技术性贸易壁垒协定》等国际标准成了美日法德等多数国家立法借鉴对象，[2]P78欧盟以及欧美发达国家的食品安全立法也为许多发展中国家所仿效。

正是考虑到食品安全法律失灵带来的危险，也考虑到全球化给对食品外贸易带来的机会和挑战，印度政府和广大民众迫切要求启动食品安全法的当代变革，制定一部现代化的食品安全法。1998年印度总理贸易与工业咨询委员会任命的食品业与农业项目组提出了制定食品安全法的立法建议，经过多个部门多年的协同努力和磋商，并在充分参考和借鉴英国、美国、马来西亚、新西兰、澳大利亚、加拿大和泰国等国家以及欧盟食品安全法和联合国《食品法典》的基础上，[3]P169印度最终出台了食品安全与标准法的法律草案。经国会审议通过后， 2006年8月印度正式颁布了《食品安全与标准法》。该法总共12章，101条。其内容主要包括印度食品安全与标准局的构成与职责、食品安全的一般原则、食品进口、食品生产经营者的特别责任、法律执行、食品检验、裁判与食品上诉法庭以及法律责任。为促进食品安全法的实施，印度后来又制定了《食品安全与标准条例》、《污染物、毒素以及残余物规章》、《食品产品标准以及食品添加剂规章》、《食品业的许可与登记规章》、《食品包装与标签规章》、《食品销售禁止与限制规章》和《实验与抽样规章》等配套法规和规章。

(三)印度2006年食品安全法的四大变革

与“反掺假法”相比，食品安全法不仅实行了对食品安全监管体制的根本性变革，也建立了以科学为基础的食品安全风险管理体制，完善了食品安全监管手段与责任机制，创新了食品安全的司法体制，这些变革为印度食品安全法律的现代化以及法律治理的完善奠定了基础。

1.统一监管模式的建立

食品安全法取消了“反掺假法”时代的九部门共同监管的体制，并在充分借鉴欧盟食品安全局以及英国食品标准局经验的基础上，成立了印度食品安全与标准局(以下简称食安局)作为全国统一的食品安全监管机构。根据食品安全法第2章的规定，该局由1名主席和22位委员构成，成员包括相关的中央部委官员、食品工业以及消费者组织代表、著名的食品技术与科学家、农民组织代表、零售业组织以及地区代表，该局的成员由选拔委员会选举产生。从职权的角度来看，食安局不仅拥有对食品的生产、加工、分配、售卖以及进口等环节的行政监管权力，也有制定配套法规和食品安全标准的行政立法权，同时它也负有向中央政府提供食品安全科学建议、食品安全的人员培训以及食品安全的国际合作义务。为了促进食安局更好履行食品安全监管职责，该法还在食安局中设立了首席执行官、中央咨询委员会、科学专家组以及科学家委员会，为其正确决策提供意见。

在地方层面，该法建立了一个包括食品安全干事(officer)、食品安全特派员(designated officer)以及食品安全高级官员(commissioner)在内的多层次的食品安全监管机制。其中，食品安全高级官员由邦政府任命，其有权为了公众利益在本邦内禁止食品的生产和销售，调查食品生产工业组织是否遵守本法规定，食品安全特派员和食品安全办事员由食品安全高级官员任命，食品安全特派员负责食品从业者的登记、颁发和吊销执照，并根据需要向食品从业者下达改进通知，也可在情况需要时向高级官员申请对违法者下达紧急禁止令，给食品安全高级官员提供惩罚建议；食品安全干事的地位和职责与“反掺假法”中的食品调查员一致，其主要的工作是负责抽样送检、进入食品生产和经营场所进行调查。

印度《食品安全与标准法》确立的统一食品监管体制，改变了“反掺假法”时代的多部门监管体制，这种体制的设计不仅提高了监管效率，也有效防止了多头监管造成的相互推诿以及法出多门引起的法律冲突。这一变革不仅符合世界潮流，对于改变印度糟糕的食品安全形势也具有重要意义。

2.以科学为基础的食品安全风险管理

与“反掺假法”另一重要区别是，《食品安全与标准法》非常重视科学在食品监管中的作用，实行了以科学为基础的食品安全风险管理。为了发挥科学在食品安全监管中的作用，该法要求食安局设立科学委员会并根据需要设立多个科学专家小组，这些专家组分别讨论食品添加剂、杀虫剂、功能性食品、营养制品、生物危险、食品链污染以及食品分析方法等食品安全领域中的重要问题，科学委员会具体负责协调科学小组意见，组织公开听证，并给食品局提供食品安全的科学建议。这两个科学咨询机构的设立对于印度食品安全的科学决策与风险管理无疑具有重要作用。

在风险管理方面，该法不仅将风险管理规定为食品安全监管的一般原则(第18条)，还将风险管理作为食安局的重要职责，规定食安局有权制定规则，明确关于食品风险分析、风险评估、风险交流以及风险管理的程序和方式，搜集、收集、核对和分析归纳有关食品风险的相关科技数据，识别风险并快速预警，监控以及向中央政府和邦政府提供关于健康和营养风险的信息，在食品安全的风险管理方面向中央政府提供科技建议和支持。此外，该法还参考欧盟食品安全立法，确立了风险预防原则。根据该法第18条规定，当可获得的消息证明存在科学上尚不确定风险时，食安局可以依据比例原则采取临时风险管理措施，以便保障健康水平。

3.食品监管措施的多元化

加强对食品监管乃是印度食品安全法当代变革的一个重要特征。它具体体现在三个方面：首先，该法第6章专门规定了食品从业者对食品安全的特殊责任，具体包括食品从业者的不生产、经营和销售不安全食品的责任，食品生产者、包装者、批发商、分销商以及销售者承担法律责任的条件，此外，该章还设立了食品召回制度。其次，该法设立了一个包括改进通知、禁止令、紧急禁止通知、食品召回、搜查、扣押和调查在内的多元执行机制。根据该章规定，食品安全特派员有合理理由相信食品经营者没有遵守食品安全法规时，可以向其下达改进通知，指明其违背的法律，告诉其整改的措施；当某人被判食品犯罪，法官确信食品有健康风险时，可以下发食品禁制令；食品安全特派员确信存在健康风险时，可以在通知食品经营者之后，请求食品安全高级官员下发紧急禁止通知或命令；食品安全办事员如果有合理理由怀疑某些食品或添加剂涉嫌食品犯罪时，可以搜查、扣押调查并对此行为起诉。最后，该法第9章强化了食品从业者违法犯罪的法律责任，设立了包括监禁、罚金、吊销执照以及赔偿损失在内的法律责任体系。与《印度刑法典》(1860)以及“反掺假法”相比，该法设定的监禁期限相对要长，罚金数额也明显提高。比如销售、生产和进口不安全食品造成死亡时，可判处7年到终身监禁，处以不少于100万卢比的罚款。在印度食品安全领域违法犯罪非常普遍的情况下，强化食品从业者的法律责任方面，该法完全符合重典治乱的立法原则，对威慑和遏制食品安全领域的违法犯罪无疑有积极意义。

4.食品安全司法的专门化

构建一个高效的违法处理机制乃是食品安全法制建设的重要环节。从食品安全法的相关规定来看，印度法律已经确立了一个包括食品安全裁判官、食品安全上诉法庭、地方治安法院和特别法院在内的专门化的司法机制。首先，该法参考了《印度消费者保护法》的做法，设立了食品安全裁判官制度。根据该法第68条的规定，邦政府可任命候补县治安法官(additional district magistrate)担任食品安全裁判官，食品安全裁判官裁判案件时享有民事法庭的权力。其次，该法规定设立食品安全上诉法庭和特别法庭。根据该法第70条和第71条之规定，中央和邦政府可设立食品安全上诉法庭，处理针对食品安全裁判官决定的上诉，该法庭不受民事程序的限制，而受自然正义原则的指引，并且任何民事法院不得管辖属于裁判官以及上诉法庭管辖的案件。再次，对处刑一年监禁以下的刑事案件，该法规定由治安法院根据简易程序审理。对于造成消费者严重伤害或者死亡、需要判处3年以上监禁的案件，经高等法院首席法官同意，中央政府或者邦政府可以成立特别法院审理，并委派不少于一人担任公诉人。如果特别法院审理后，认为该案不应该由其管辖，可将案件移交给其认为有管辖权的法院。

二、困境中前行的印度食品安全法实施

(一) 印度食品安全法实施成就

法律的生命在于实施，再好的法律如果得不到有效的实施也无异于一纸空文。正因如此，印度食品安全法的变革成败最终取决于食品安全法及其配套法规能否有效实施。事实上，在食品安全法颁布之后，印度食安局以及印度法院一直在大力推动食品安全法及其配套法规的实施。为了有效推动食品安全法实施，食品安全法以及地方食品安全监管机构主要做了以下工作：

首先，制定配套法规以及规章，成立了科学家委员会以及科学小组，任命食品安全监管官员。其次，加强食品安全风险警示，促进风险预防和风险交流，无论是2008年中国三鹿奶粉事件，还是2010年美国芝麻酱沙门氏菌事件以及日本福岛地震后核泄漏事故，食安局都发布了相关的食品风险警示，根据2014年6月发出的一份通知，印度2008年以来实行的对中国奶制品进口禁令将再次延展一年。再次，推动食品安全从业者的登记与许可。登记与许可乃是有效监管的基础，正因如此，食品安全法非常重视登记与许可工作，食安局制定了关于登记许可的专门性规章。根据食品安全与标准局中央咨询委员会第10次会议的材料，登记和申领执照最多的马哈拉施特拉邦(Maharashtra)已经有263，592家食品从业者进行登记，121，880家食品从业者申领执照，泰米尔纳德邦(TAMIL NADU)邦有203，869个食品经营者进行了登记，颁发29，121个食品经营执照。最后，通过食品检查，惩处违法犯罪者。从食安局提供的2012～2013年的数据来看，印度大多数邦都进行了食品抽检工作，并追究了违法者的法律责任。其中，北方邦和拉贾斯坦邦等三个邦年度食品抽检次数超过1万次。北方邦抽检的12，612份食品样本中，违法的样本达到2，927次，法院审理食品安全案件2，551件，被定罪的案件有1，010件，罚款金额共37，096，600卢比。

(二)印度食品安全法的实施困境及原因

尽管印度食品安全法的实施取得了上述成就，但是总体上来看，食品安全法的实施并不顺利。这主要体现在以下三个方面：从食品安全监管机构的建立来看，尽管食品安全法中关于食安局的条款在2007年10月15日已经生效，但是食安局直到2008年9月才得以正式成立。显然，印度最高食品安全监管机关的成立时间比立法者预期的时间推迟了一年多。其次，在食品从业者的登记许可方面，尽管有关登记许可的规章也早已生效，食安局也早就确立了食品从业者登记许可最后截止日期，并威胁食品经营者无证经营将遭受50万卢比罚款和6个月监禁，但是由于食品从业者的普遍抵制，食品安全法被迫多次延长截止日期，2014年就两次宣布延期，2014年2月4日将截止日期延至2014年8月4日，2014年8月4日又宣布将截止日期延至2015年2月4日。[4]在食品违法的行政和司法处理方面，尽管大多数邦进行了食品抽检并处理了众多的违法者，也尽管印度立法者进行了食品安全司法专门化的制度创新，但是当前印度绝大多数邦的食品安全上诉法庭还在筹建过程中，这对于司法机关保障食品安全无疑起到了一定的制约作用。

正是由于上述原因，尽管食品安全形势有一定好转，但是国内食品安全问题依然形势严峻。无论是印度假奶粉和毒苹果的广泛流行，还是数百人中毒的毒面粉事件以及20多人死亡的免费校餐惨剧，都说明印度食品安全的现状与立法者的理想之间仍然存在较大差距，主要原因有以下几点：

第一，经济发展低水平与过高的法律成本间的矛盾

法律的实施是有成本的，无论是办公设施的购置还是执法人员的配备都离不开经济的支持。当国家无法支付实施法律的成本时，其实施法律的能力可能无法应对违法者对法律的挑战。印度食品安全法律的实施状况与立法理想之间之所以出现巨大反差，一个重要的原因就是其落后的经济水平与法律实施的高成本之间的矛盾。印度的立法者建立现代化的食品安全法律体系的勃勃雄心与浪漫情怀，使其渴望彻底打碎原有的食品安全监管机制，建立了一个全新的法律控制体系，这一体系不仅突出了科学的重要地位，也要求重新建立食品安全监管机构和配备高素质的监管人员。然而，这两者无形之中拔高了食品安全法律实施的成本。对于人口众多、经济发展水平落后的印度来说，其公共财政投入能力与食品安全法律实施的高成本之间确实还存在较大距离。根据《食品安全与标准法》制定时的财政备忘录，该法的实施至少需要1亿卢比，但是建立食品安全与标准局就已经花了7千万卢比，剩余的3千万卢比用于建立国家食品安全实验室明显不足。正因如此，印度的食品检验实验室面临严重的资金问题，许多邦不仅实验室过少、检验设备陈旧以及缺乏收集食品样本的标准化的设备，也存在食品检验师数量少和检验技术落后等诸多问题，[5]喀拉拉邦甚至没有一家国家认证的食品实验室。此外，经济水平的落后也影响了食品安全监管人员的遴选和配置。比如，印度多数邦根据《食品安全与标准法》的规定，每个县只配备了1名食品安全干事(officer)，但是在食安局看来，要想有效实行食品安全监管，每个县至少应该配备10名食品安全干事。[6]对于以科学为基础的《食品安全与标准法》来说，食品安全检查工作的官员和检验师的短缺以及食品检验设施的落后，都会极大地制约其有效的实施。

另一方面，除了法律实施的高成本外，食品从业者过高的守法成本也是制约该法顺利实施的因素。当个人经济状况无法支付其守法成本时，个人可能对法律视而不见，规避甚至公然违背法律，挑战法律的权威。《食品安全与标准法》试图对印度的食品安全监管来一场彻底的革命，因此，它要求所有食品经营者必须依照法律规定申领营业执照或进行登记，该法实施前已经持有执照者也需重新申领，无照经营者可判最高6个月的监禁和50万卢比的罚款。由于该法配套的“登记与许可规章”不仅要求登记与申领执照时缴纳一定数量的费用，还要求申请者在申请材料中提交食品生产卫生条件检验合格的证明，并聘请本企业的食品安全检验师。上述制度设计显然没有充分考虑印度贫困人口众多的社会现实。对许多贫困的小规模的经营者而言，支付上述成本并非易事。正因如此，印度商人组织(CAIT)认为，国内商业以及商业部门无法达到《食品安全与标准法》规定的条件，该法危及了本地的企业而对跨国企业铺上了红地毯。[7]印度人民党高级领导人莫里·曼洛哈·乔什(Murli Manohar Joshi)为此写信给印度总统，指出该法与食品零售者和小生产者利益严重冲突。并且，该法制定时没有征求利益相关者的意见，严重违背自然正义原则。因此，他要求将该法实施推迟一年，并在中央成立一个由高级官员和利益相关者组成的特别工作组，对该法进行深度调查，并提出合适的修改建议。[8]

第二，落后的食品安全观念与科学理念的差距

相信科学和依靠科学乃是当代世界食品安全法律控制的基本理念，也是现代化食品安全法的重要标志。作为现代化的食品安全法，印度的《食品安全与标准法》及其配套法规也非常重视科学的作用。但是科学的推行不仅需要较高的成本，也需要民众思想观念的解放，当大多数民众尤其是食品经营者对食品安全的科学知识缺乏充分了解，排斥甚至不愿意接受食品的科学检验时，当食品安全文化还没有在一个国家形成时，以科学为基础的食品安全法律无疑会遭受巨大阻力。

尽管近二十年来印度经济取得了较大发展，但是印度广大消费者和食品生产经营者大多还没有形成一种良好的食品安全观念。在经济、社会和文化水平普遍落后、许多人还在遭受饥饿折磨的印度农村，温饱才是民众最大的关注点，并且农村文化设施以及交通相对落后，印度农民缺乏足够条件了解食品安全知识。对于食品经营者而言，由于食品安全观念的落后以及诚信文化的缺失，一些食品经营者明知其经营的食品达不到国家规定的安全标准，但是由于坚信其不会导致死亡和产生疾病，这些食品经营者依然心安理得地将其卖给消费者，印度毒苹果现象就是一个典型的例证。事实上，正如一印度学者所言，印度食品经营者的食品安全意识当前存在一个两层系统：一方面，部分大型企业为增加出口和跻身国际市场，投入大量资金建立食品安全检验机构以便产品符合国际食品标准；另一方面，大量以国内消费者为目标人群的食品经营者对食品安全问题漠不关心。[9]P696-713

第三，监管者权力与责任的失衡与腐败的法制环境的交织

亚洲政经风险顾问公司的年度调查报告指出，印度是亚洲地区政府行政效率最差的国家，[10]其食品安全监管的效率也不例外。以科学咨询机构为例，尽管法律要求科学委员会与科学专家组的成员必须是“独立的”科学家，并要求食安局每年公布科学家利益关系的宣言，但是在食安局最初建立的8个科学专家工作组中，就有18个成员来自百事可乐和可口可乐等大型食品企业有利益勾连。正因如此，最高法院责令食安局重建科学专家组。[11]这一现象充分表明，食安局对科学专家的遴选并没有严格依照法律规定。除了专家遴选存在的问题外，对假牛奶的打击也大体反映了印度食品安全行政执法的落后，尽管食安局早在2011年就进行了全国性抽查，并发现牛奶掺假现象十分普遍，但是此后较长时间内，食安局以及邦政府的食品安全机关在对国内掺假牛奶的打击上鲜有作为。为此，斯瓦米·阿克育唐纳德·特斯(SWAMI ACHUYUTANAND TIRTH )起诉印度联邦等被告，最高法院的判决也谴责了食品安全监管机关在假牛奶监管上的懈怠与不作为。

印度食品安全监管之所以效率低下，一方面是由于印度食品安全法中监管者权力与责任的失衡。无论是监管权的授予，还是监管者的法律责任，该法都没能有效地制约监管者的权力。在监管权的授予上，尽管该法规定监管者有对食品生产和经营场所检查和抽样检验的权力，但是并没有规定检查和抽样的次数和时间频率，这无疑使印度的食品安全监管出现了时间漏洞。在法律责任的设置上，尽管该法对食品从业者法律责任的规定有将近20个条文，但是没有1个条文规定监管者应承担的法律责任，这显然不符合权力责任一致的基本原则。另一方面，受社会经济转型、种姓文化以及不成熟的民主等诸多因素的影响，腐败一直是困扰着印度社会发展的重要问题。[12]P105根据2013年透明国际的报告，印度的清廉得分仅为36分，在全球参加排名的178个国家名列94位。并且近几年来，印度的清廉得分一直很低。[13]尽管迄今为止印度尚未发生涉及食品安全领域的腐败大案，但是腐败的触角早已伸进食品安全领域。印度毒苹果之所以盛行，一个重要原因是水果摊贩对监管人员大量行贿。[14]

三、印度食品安全法律治理的经验教训及其对中国的启示

印度食品安全法立法上取得的成就以及实施中面临的困境，对包括中国在内的广大发展中国家的食品安全法律治理都有一定启示意义。在我看来，至少有以下四点是值得中国等发展中国家需要注意的：

(一)法律变革中的国情考量

在当今世界，食品安全的法律趋同乃是一种全球趋势。正因如此，与国际标准接轨以及移植发达国家的先进法律成立已经成为发展中国家食品安全法律变革的主要路径。印度的经验和教训表明，法律变革时必须充分考虑本国的社会经济文化政治等方面的因素，否则法律的实施将面临重重阻碍。同理，中国食品安全的法律变革时不仅需要积极与国际标准接轨，大胆借鉴发达国家的经验，也应吸取印度教训，充分考虑中国食品安全的现状、社会经济发展水平、民众心态、法律实施成本等多方面因素。

在“舌尖文化”源远流长的中国，无论是消费者还是商家，都将色香味的满足放在首位，营养安全位居其次，[15]这无疑给食品安全法律的实施带来文化上的障碍。中国经济发展和就业率的提高使民众对街头食品的依赖程度大大提高，在食品安全总体形势差强人意以及监管者监管不力的情况下，消费者消极适应以及食品经营者的得过且过心态成了当下中国食品安全的基本心态。在此种情况下，中国食品安全法不仅需要明确食品安全监管机关的宣传和教育职责，也需要充分考虑国家财政支付法律实施成本的能力以及小规模食品经营者支付守法成本的能力，尤其要重视建立激励与惩罚相结合的法律实施机制，通过税收减免等激励手段以及法律责任的处罚手段督促食品从业者积极履行食品安全义务。过高的守法成本再加上单纯依靠处罚的执行手段，要么引发印度式的公然抵制，要么导致中国传统的“上有政策、下有对策”的法律归避。

(二)统一监管体制的建立

根据美国经济学家黑勒的理论，政府在某种资源管理上设置太多的排他权或者实行多头监管可能造成资源本身利用不足甚至不能利用，这样的现象就是“反公地悲剧”。[16]P22尽管黑勒的理论是建立在对财产的分析上，但是在我看来这一理论也可用来说明食品安全多头监管的情况。印度原有的多部门监管体系引发的监管者有部门利益时竞相监管、有困难和无利益时相互推诿现象本质上就是政府监管上反公地悲剧，而印度《食品安全与标准法》建立的统一监管体制则能避免反公地悲剧现象的出现。

与印度“反掺假法”一样，中国2009年《食品安全法》确立的多部门分段体制也同样造成了监管失灵，并引发了反公地悲剧现象的出现。“修订草案”将国家食品药品安全监督管理局作为监管部门，并规定国务院其他部门根据本法以及国务院规定的其他职责，行使食品安全监管权力。由于2013年国务院机构改革和职能转变方案规定质量技术监督管理检验检疫部门在食品相关产品以及进口食品的监管权，因此，这一监管体制仍然可能存在职能交叉，尤其是进口食品管理上的交叉。在食品风险管理上，将权力分别授予食品药品监督管理部门与卫生行政部门，虽然顾及了风险监控与风险评估的分离，但是不利于卫生部门风险监测的技术优势与机会优势，也增加了风险管理上的时间成本与人力成本，对于强调及时和高效的风险管理来说，这样的职权划分并不是一个理想的选择。基于上述理由，中国要彻底改变现在的监管困境，长久之计是在卫生行政部门之下建立一个专门的食品安全监管机关，让其负责食品生产、经营、售卖和进口等各环节的食品安全监督。[17]P33这样的权力配置与印度现行做法是完全一致的，它既符合卫生行政部门保障人们健康的根本职责，也能充分利用卫生行政部门的专业优势，还能降低风险管理中跨部门对接的时间成本，提高食品安全风险管理的效率。

(三)监管者权力制约的完善

印度食品安全法律治理的困境昭示我们，单有先进的食品安全监管体制并意味着食品安全法律治理的成功，监管者能否依法实行监管也是关键要素，如果法律对监管者监管不力，如果监管者自身缺乏对法律和良知的忠诚，再好的监管体制也不能根本改变食品安全的乱象。正因如此，中国也应加强对食品安全监管者的监管，完善监管者的权力制约机制。当前来看，中国主要应该从以下五个方面着力：

第一，在法律中明示国家食品安全委员会的职权和地位。国务院食品安全委员会的职权和地位问题是中国《食品安全法》及其“修订草案”存在的一个重要问题。二者都规定国务院设立食品安全委员会，并授权国务院规定该机构的具体职权，“修订草案”还规定国务院食品药品监督管理部门承担国务院食品安全委员会的日常工作。在我看来，这种委托性规范的授权模式显然违背了宪法权力制约的基本原则，它不仅不利于防止权力懈怠，更不能有效控制权力滥用。并且，由于国务院食品安全委员会的首长由副总理担任，其行政级别明显高于食品安全监管部门领导，因此将国务院食品安全委员会的职权交由国务院的非规范性法律文件确定，将食品安全监督管理部门的职权交由权力机关制定的法律来规定，显然违背了立法权限划分的常理，有本末倒置之嫌。在法律职权不明晰的情行下，国务院食品安全委员会除了推动广为诟病的“运动式”执法外，究竟能有多大作为还有待商榷。正因如此，中国食品安全法修订时应该充分学习印度等国家做法，明确规定包括国务院食品安全委员会在内的所有监管机构的职权，并在法律中所有监管机构在监管权力体系中的地位。

第二，填补监管权的时间漏洞。确定监管权行使的时间限制乃是加强对监管权的制约的有效手段，印度食品安全法在食品抽检的时间限制上存在的漏洞已经对印度食品安全监管带来了一定的负面影响。中国《食品安全法》对监管时间权限疏于规定，[18]P7“修订草案”事实上也存在类似的时间漏洞，这一缺陷乃是中国食品安全监管者被动执法的重要原因之一。正因如此，中国应该积极填补原有法律中的时间漏洞，参考美国《食品安全现代化法》第201节的规定，为监管机关设立相应的检查次数和时间频率，防止其懈怠和不作为。②

第三，完善监管者的法律责任。中国2009年《食品安全法》中关于政府监管法律责任的规定存在着责任概括、缺乏可操作性、责任形式过于单一、缺乏追究责任的程序等缺陷。[19]P91-92“修订草案”尽管对监管者法律责任进行大幅修改，但是仍然存在一定不足。比如，它将监管法律责任的主体限定在县级以上人民政府和有关部门，对于国务院食品安全委员会没有设立任何法律责任，这显然不符合权力责任一致的法治原则。

第四，保障科学专家的公正性。由于以科学为基础乃是当今世界食品安全法变革的根本特征，科学证据不仅已经成为制定食品法律和政策的重要依据，在行政决策与司法判决中的地位也日益凸显。正因如此，科学专家的公正性保障乃当代食品安全法律治理的重要环节，对食品安全监管机关中的科学咨询机构中专家成员的权力制约乃监管权制约的重要内容。中国食品安全风险评估专家委员会、食品安全国家标准审评委员会以及国务院食品安全委员会专家委员会的成立充分表明中国对食品安全监管中科学的作用有着清醒的认识，但是与印度科学委员会加众多科学专家组的体系相比，中国食品监管部门中的科学机构的设置无疑有点简单，而且这三家委员会的级别关系也不明确，当三者对有关问题认识存在分歧时究竟如何处理缺乏明确的规则。更为重要的是，中国食品安全法律缺乏保障科学专家公正性的规定。在物欲横流的当代社会，追求真理以及人文关怀的科学伦理难免遭受物质利益的冲击，以科学权力寻租的现象也并不鲜见，怀疑科学专家公正性的现象也时有存在。正因如此，中国应充分借鉴印度立法并吸取印度有法不依的教训，在食品安全法律中明确科学专家的遴选程序，规定科学专家不得对食品企业有财经利益，并严格遵守法律规定，斩断科学专家与食品企业的利益勾连。

第五，健全公益行政诉讼机制。公益行政诉讼乃是制约行政权力的重要渠道，印度经验表明，公益行政诉讼在维护食品安全、督促监管者履行法定义务上具有重要作用，公益诉讼联盟诉印度联邦一案在功能饮料监管上发挥的积极作用便是一个很好的例证。令人遗憾的是，中国当前的食品安全诉讼绝大多数是民事和刑事诉讼，公益行政诉讼十分罕见。正因如此，中国也应该完善公益行政诉讼制度，规定社会团体以及个人可以基于公益对行政机关的行政行为提起司法审查。

(四)食品安全司法保障之完善

司法乃是正义的最后一道防线。在食品安全的法律治理上，司法也是一个关键的环节。2012～2013年印度法院审理的食品安全案件数量、公益诉讼联盟案等诸多影响重大的公益诉讼案例以及中印法院审理的食品安全案件数量比较表明，在食品安全司法保障上印度法院更有作为。在2012～2013年度，印度北方邦就审理了2，551个食品安全案件，其中食品从业者被定罪的案件有1，010件，罚款金额共37，096，600卢比；马哈拉施特拉邦审理733件食品安全案件，其中83个案件被定罪，145个案件被罚款，罚款金额达8，299，485卢比；中央邦审理了1，183个食品安全案件，其中502件被定罪，342件被罚款。[20]中国尽管近年来法院审理的食品安全违法犯罪持续增长，但是2012年全年全国受理的案件1，235件、审结1，105件，生效判决1，512人；2013年，全国法院受理危害食品安全犯罪案件2，366件，较上年同比增长约92%，审结2，082件，生效判决人数2，647人，这一数据显然低于印度法院同期数据。[21]

在我看来，除了前述的公益行政诉讼机制以外，印度食品安全的司法保障至少还有两个方面的经验值得我们借鉴：第一，印度最高法院和高等法院常常将食品安全上升到宪法和基本权利的高度，无论是前文的“公益诉讼联盟案”，还是“斯瓦米案”等其他由最高法院和高等法院审理的案件，法院的判决常将食品安全问题上升到生命权和适当生活水准权等基本权利的高度，这一做法不仅可以加强食品安全司法保障的有效性，也提升了宪法以及基本权利的现实重要性。第二，印度建立了食品安全司法专门化机制。尽管印度的食品安全裁判官和食品安全上诉法庭至今还没有在各地普遍设立，但是本着印度一贯的能动主义司法特色，我们可以预见，印度的食品安全专门司法机制对于保障印度的食品安全会发挥重要的作用。因为，在当前印度食品安全问题异常严峻的情况下，食品安全司法专门化无疑可以适应食品安全司法的特殊需要。中国随着《食品安全法》修改的完成，食品安全监管机制的日益完善，消费者食品安全意识的提升，食品安全的各类纠纷在一定时期内也会日益增多。在这一背景下，中国可以考虑借鉴和改良印度做法，参考国内环保法庭建设的经验，建立食品安全民事、行政以及刑事一体化审判机制。

结语

印度著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森先生曾指出：“把印度与中国对比和从中国经历中吸取经验成为印度政治的主要关注点。事实上，通过与中国的对比来判断印度的成功与失败是很自然的事。”[22]P68阿玛蒂亚·森的这一论断不仅表明了中印比较研究的重要性，也表明了印度学者对中国经验的重视。令人遗憾的是，在经济优越感的支配以及经济决定论思维的影响下，大多数中国学者对印度的经验和教训并无多少兴趣。本文的研究表明，尽管印度的经济落后于中国，但是印度的食品安全立法却走在中国前面，印度食品安全的监管体制和司法保障等诸多方面都为中国提供了可资借鉴的经验，印度食品安全法实施的困境也为中国提供了需要警醒的教训。正因如此，中国在食品安全法律治理时，应当以印度为鉴，充分考量本国国情，建立统一的监管体制，完善监管者权力制约机制，并强化食品安全的司法保障。只有这样，中国的食品安全问题才能有效解决。

注释：

① 比如，在2006年4月印度食品出口就遭到进口国211次拒绝，5月遭到176次拒绝。参见Dina UMALI-DEININGER, Mona SUR, Food Safety in a Globalizing World: Opportunities and Challenges for India, International Association of Agricultural Economicsts Conference, Gold Coast,Australia, August 12-18,2006.p.28.

② 美国《食品安全现代化法》第201节规定，国家食品安全监管机关应不断提高对食品设施的检查频率。该法实施5年内，要对国内每个高危食品设施至少检查一次，此后每3年至少检查一次；7年之内对国内每个非高危设施检查一次，以后至少每5年检查一次；对向美国出口的外国食品企业，1年之内检查不少于600家，并且以后每年检查的总数是前一年的两倍。See Sec.201, FDA Food Safety Modernization Act, Public Law 111-353，page124 STAT.3924.

[1] Seema Shukla, Ravi Shankar, S.P.Singh, Food Safety Regulatory Model in India[J], FOOD CONTROL 37(2014), p.404.

[2] 涂永前.食品安全国际标准在我国食品安全立法中的地位及其立法完善[J]，社会科学研究，2013，3.

[3] Anubha Dhulia, Laws on Food Adulteration: A Critical Study with Special Reference to the Food Safety and Standards Act, 2006[J], ILI Law Review, Vol.1, 2010(169).

[4] Extension of Time Line upto 04th February, 2015 for the Food Business Operators Seeking Conversion/Renewal of Existing License/Registration under Repealed Orders，http://www.fssai.gov.in/Portals/0/Pdf/License(04.08.14).pdf.

[5] Prabhat Nair，Toby Antony，Food Safety Act Hits Roadblock[EB/OL]，http://ibnlive.in.com/news/food-safety-act-hits-roadblock/234732-60-122.html.

[6] Nivedita Mookerji & Joe C Mathew，New Food Safety Law Likely to Cost India over Rs 15,000 cr[EB/OL],http://www.business-standard.com/article/economy-policy/new-food-safety-law-likely-to-cost-india-over-rs-15-000-cr-111061600053_1.html.

[7] Avimuktesh Bhardwaj，Food Safety Mess[EB/OL]，http://www.downtoearth.org.in/content/food-safety-mess.

[8] Food Safety, Standard Act be Deferred for 1 yr : MM Joshi[EB/OL]，http://news.webindia123.com/news/articles/India/20140102/2313358.html.

[9] Anindita Chakrabarti，Attitude and Practices towards Food Safety in Domestic Consumption: A Case Study from India[J]，J. Int. Dev. 25, 696-713 (2013).

[10] 苏苗.亚洲政府管理效率排行，新加坡居首印度垫底[EB/OL]， http://intl.ce.cn/specials/zxxx/201006/03/t20100603_21478879.shtml.

[11] Food Authority Reconstitutes Scientific Panels[EB/OL]， http://www.fssai.gov.in/Daily_News_Archive/March.aspx#FoodAuthority.

[12] 张树焕.民主视角下的印度腐败原因探析[J].南亚研究，2012，4.

[13] Corruption Perceptions Index 2013[EB/OL]， http://www.transparency.org.uk/corruption/statistics-and-quotes.

[14] Matthias Williams/Annie Banerji.“毒苹果”折射印度食品安全现状[EB/OL]，黎黎译. http://cn.reuters.com/article/CNAnalysesNews/idCNCNE81C0BI20120213.

[15] 李长庚.食品安全还应反思传统饮食文化[N]，中国社会科学报，2011-08 -10.

[16] 高洁.论政府管制的反公地悲剧的复杂性[J]，湖北经济学院学报，2012，3.

[17] 王贵松.食品安全监管机构调整的可能空间[J]，食品工业科技，2013，20.

[18] 胡桥.中国食品安全法监管权限漏洞研究[J]，浙江大学学报，2013，4.

[19] 都玉霞.完善食品安全中政府监管法律责任[J].政法论丛，2012，3.

[20] Minutes of Tenth Meeting of Central Meeting of Central Advisory Committee of FSSAI Held on 27th September ,2013, at Business Lounge, Pragati Maidan, New Delhi.

[21] 马学玲.去年全国法院受理食品安全犯罪案件同比增超9成[N]，中国食品安全报，2014-1-23(A01).

[22] 阿玛蒂亚·森，让·德雷兹.印度：经济发展与社会机会[M].黄飞君译，北京：科学文献出版社，2006.

(责任编辑：张保芬)

India’s Legal Governance on Food Safety and Its Enlightenment to China

NingLi-biao

(Law School of Guizhou University, Guiyang Guizhou 550025)

It’s a world-wide tendency to strengthen the legal governance on food safety. In order to cope with legal dysfunction, India promulgated Food Safety and Standard Act 2006. This act built up a unified monitoring system based on science and risk management, and established multiply enforcement system and strengthened legal responsibility, all of which are very helpful to the improvement of India’s food safety condition. Because of high cost of its implementation, terrible administrative environment and undeveloped culture of food safety, it hasn't realized its desired goal although it has made some achievements. India's experience enlightened us that China should establish unified monitoring system, strengthen the supervision of the regulators, and perfect the judicial protection.

food safety; legal governance; legal transformation; legal implementation

1002—6274(2015)01—129—09

国家社科基金项目“民生视野下公民食物权法律保障研究”(10BFX022)、贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目(GDZT201302)、贵州省教育厅人文社科基地招标课题“发展中国家食品安全法律保障研究”(课题编号JD2014024)的阶段性研究成果。

宁立标(1970-)，男，湖南隆回人，法学博士，贵州大学法学院教授，贵州大学人口·社会·法制中心研究人员，研究方向为法学理论。

DF07 < class="emphasis_bold">【文献标识码】A

A