文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）05-0095-05

收稿日期：2015-02-08

作者简介：徐向群，浙江警察学院社会科学部副教授；蒋国长，该校学刊编辑部副主任、本刊副主编；向灏歆，该校人事处离退休干部办公室副主任；陈卓，该校社会科学部副教授、博士。

*此文系2014年公安部委托课题“建立有别于普通公务员的公安民警分类管理制度”之阶段性成果。

分类管理是我国公务员管理的基本原则。尽管公安机关是政府的职能部门，但在管理制度、机构设置、指挥监督、工作方式、装备保障等方面又不同于其他行政机关，应创设构建与其性质、任务相适应的体制和制度。公安机关人民警察按照职位类别和职务序列实行分类管理，是建设一支与国家治理体系和 ?治理能力现代化相适应，能够切实履行国家政权捍卫者、平安中国建设者、公平正义维护者、群众权益保障者职责的正规化、专业化、职业化公安队伍的迫切需要。

人民警察分类管理是我国公务员分类管理的重要内容，始终受到各级党委、政府的高度重视。近年来，各政法系统特别是公安机关在党委、政府的领导下，对人员分类管理进行了实践探索。司法机关进行了法官、检察官分类管理改革；深圳、上海、浙江、武汉、西安、大庆等地公安机关先后开展了公务员专业化、等级化管理、公安文职制度、职位分类等改革。认真回顾已有的改革历程，科学总结其经验教训，可以为当前和今后进一步深化公安民警分类管理改革实践提供有益的借鉴和启示。

一、公务员分类管理制度的确立和改革启幕

《中华人民共和国公务员法》（以下简称“《公务员法》”）将分类管理确立为我国公务员管理的一项基本原则，并把公务员类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等，这从法律上正式确立了我国公务员职位分类制度。为贯彻落实《公务员法》的精神和有关规定，结合本地本部门实际，我国多个地方和部门启动了公务员分类管理改革的具体实践。从全国的改革实践来看，公务员分类管理改革主要以两条脉络展开。

（一）纵向脉络——司法机关法官、检察官分类管理改革。纵向看，主要是以国家机关为主线，在本机关体系内部推进公务员分类管理改革。其中，以人民法院和人民检察院系统围绕司法体制改革进行的法官、检察官分类管理改革最为典型。2013 年3月，中央组织部分别与最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》和《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，开启了人民法院和人民检察院系统的人员分类管理改革，在部分基层单位开展试点，积累了不少经验。这一方面的改革，以广东省佛山市中级人民法院最具代表性。

佛山市中级人民法院人员分类管理改革，从2009年4月提出，到2013年最高人民法院发文试点、佛山市委讨论审定，历时4年，几经波折。虽然外部条件方面的诸多障碍、困难还没有破除和解决，有些具有先进性、前瞻性、科学性的思路难以付诸实施，但内部新的审判机制已经初步建立并良好运行。佛山市中级人民法院的人员分类管理改革，首先，以实行审判长负责制为核心，“还权”于法官，解决长期存在的“审而不判、判而不审”的问题；其次，根据不同的工作性质和职业特性，将人民法院工作人员划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，不同的部门和不同的序列，其人员适用不同的管理模式，“修道分流，各行其道”，并建立健全法官员额、薪酬、选拔、考核、晋升、监督等制度，强化法官的业绩考核，加强对法官的管理；第三，改革机构设置，把内设机构划分为审判部门、审判综合部门和行政综合部门三大类别，凸显审判部门的中心地位。此外，还将逐步取消司法技术人员系列，把司法技术辅助工作交由社会化运作；设想将执行权行使、司法警察管理从人民法院职能中分离出来，建立公安机关派驻、人民法院和公安机关共同管理的司法警察队伍。

（二）横向脉络——地方政府机关公务员分类管理改革。横向看，是以各地方为主线，在干部人事制度改革中整体推进公务员分类管理改革。其中最具典型意义的是深圳的改革。早在2006年8月，深圳市就按照分类管理原则，在公安机关率先实施了专业化改革。2010年，经国家公务员局批准，深圳市作为全国唯一的试点城市，全面启动公务员分类管理改革。其他地方的改革也随之分别展开。如山东在县以下机关全面实行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，解决基层公务员待遇偏低、晋升空间有限的问题；河北把公务员分为专业技术类和行政执法类，并对公务员坚持平时考核和定期考核有机结合；广西从公务员分类管理、推行基层公务员职务职级并行制和基层公务员的考录选拔等三个方面进行公务员管理工作的改革。

公安民警分类管理改革实践，则在上述两条线中都有展开。一方面，自2009年年底开始，在全国公安机关执法勤务机构进行警员职务套改工作；另一方面，各地公安机关依托本地的公务员分类管理改革开展的公安民警分类管理改革。深圳公安机关公务员专业化改革启动早、力度大、范围广，在我国公安民警分类管理改革方面最具代表性。太原、大庆等地公安机关尝试干部人事管理制度改革，武汉、山东等地公安机关探索了公安民警等级化管理方式，广东、浙江等地公安机关着手进行建立公安文职制度的改革。2011年，上海公安机关对警察队伍进行了职位分类改革，将警察职位分为警官、警员两个职组。警员职组分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三类。综合管理类警员按照普通公务员非领导职务序列分类。专业技术类采取公务员非领导职务序列与专业技术聘任相结合的模式。行政执法类主要有警长和警员两个职级，每个职级又分成若干个层次。警官职组和警员职组之间，警员职组中三类岗位之间分别与其他公务员领导职务序列和非领导职务序列对应，保证警察队伍略低于军队、略高于其他公务员队伍的待遇。

二、深圳市公安机关公务员专业化改革的做法和特色

2006年8月开始，深圳市按照公务员分类管理原则，在公安机关率先实施了专业化改革。经深圳市委常委会审议通过，并以市政府的名义下发组织实施《深圳市公安系统公务员专业化改革试点方案》及相关的配套方案。其主要内容、做法和特色可概括为以下几个方面。

（一）建立公安队伍分类管理的基本模式。在《公务员法》关于公务员分类管理的框架下，将公安机关的现有人员按不同的工作性质划分为警察、文职、雇员三大类，建立不同职类人员的专业化发展通道。警察类和文职类任职人员具有公务员身份，雇员类任职人员不具有公务员身份。具体负责治安行政和刑事执法工作的人员划为警察类；处理一般行政管理事务的人员划为文职类；在内部服务后勤等辅助岗位工作的人员划为雇员类。在3到5年的时间内将文职职位和雇员岗位上的在编警察逐步置换到警察职位。新进人员按新制度管理，各职类根据实际需要划分为不同的职组和职系。

在警察职类下，根据业务特点划分为警官职组、警员职组和警务技术职组，并按工作性质和管理需要相应划分职系。警官职组指警察职类中履行警务领导、指挥职责的职位组别，按公安系统的机构设置和领导职位的设置配备。警员职组指警察职类中履行警务执行职责的职位组别，具体分为侦查、治安、交通管理、消防管理、监所管理和综合等六个职系，人员职位按照有关方案的规定设置配置。警务技术职组指警察职类中从事警务技术工作的职位组别，人员实行警务技术职务序列，其技术职务的设置按国家有关规定执行。

文职职类执行现行的公务员职级序列，参照《公务员法》的有关规定进行管理。具体分为领导职组和非领导职组。文职非领导职组分为宣传、审计、后勤保障和车管四个职系。文职人员不列入警察序列，不具有公安执法权，不授警衔。对列入文职职位的现在岗民警，转入警察职类管理。改革后仍继续留在文职岗位工作的，在3至5年内完成职位的转换。

借鉴香港特别行政区的经验，对公安机关中部分行政辅助性岗位实行雇员制。具体分为专业技术、辅助管理、工勤三个岗位。改革后在雇员岗位上工作的现在岗民警，用3至5年时间逐步转换到警察或文职职位。实行雇员制，可以有效使用警力，减轻财政负担。

（二）规范警察职务级别序列。创新设计警察的职务与级别序列，建立一套符合警察职业特点的管理制度。警官职组和警务技术职组按照现有的职务层次管理不变，警员职组和警务技术职组的警察均受所在机构警官的领导和指挥。

职务级别体系分为警官职组、警员职组和警务技术职组。警官职组的职务层次由高至低分为6级。警员职组的职务层次由高至低分为12级。警务技术职组设2个职系，刑事技术职系、行动技术职系，从高到低分10个职级。

（三）完善警察工资福利制度。规定警察的工资福利由警察工资、警务津贴及警察公伤保障等部分组成。针对公安一线人员工作环境复杂、强度大、危险性高等实际情况，在现有工资水平的基础上建立警务津贴制度。在分配上向业务和基层一线以及危险性和强度大的警种、岗位倾斜，并明确规定警务津贴与警察的工作绩效和考核结果挂钩，较好地解决了警察内部不同职位之间的劳酬不对等问题。

深圳公安机关公务员专业化改革以分类管理为核心理念，以“科学分类、专业发展、长效激励、规范管理”为总体思路，着眼探索一套符合公安执法要求和警察职业特点的人事管理新模式，建立了公安机关职位设置和分类管理的基本制度体系，警察招录、任职定级、职务任免与升降、转任等制度已入轨运行。据深圳市人力资源与社会保障局等单位组成的评估小组调查，认为改革后警力下沉，配置优化，警察专业素质得到提高，推动了各项工作。有50%的民警认为改革后晋升职级比以前容易了，63%的民警认为改革后的酬薪待遇有所提高，专业化改革“取得了一定的积极效果”。深圳市公安机关公务员专业化改革虽然在一些方面还不完善，但为全国公安机关全面深入推进警察分类管理改革积累了宝贵的经验、提供了有益的借鉴。

三、2008年公安机关执法勤务机构警员职务套改实践

根据2008年3月5日国务院办公厅印发的《关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》和2009 年12月21日人力资源与社会保障部、公安部、国家公务员局联合印发的《公安机关执法勤务机构人民警察警员职务套改方案》（以下简称“国务院《意见》和三部局《套改方案》”）的精神和规定，各地公安机关结合本地实际，研究制定下发了具体的实施办法，全面开展警员职务套改工作。

公安机关执法勤务机构警员职务套改工作，针对基层执法警察工作艰苦、待遇低、队伍不稳的问题，设置了警长、警员两个职务名称和七个职务层次的职务序列。通过套改，基层执法勤务警察的待遇不再由行政职级决定，而是根据工作岗位、工作年限等条件进行定级，较好地体现了公安机关执法勤务机构人员的分类特点，在一定程度上缓解了基层公安民警长期存在的压职压级问题。

由于各地经济社会发展程度不同，警务保障能力存在很大差异，加之公安民警分类管理工作还处于摸索阶段，警员职务套改工作存在未能完全体现公安职业特点、配套政策措施相对滞后、实施效果不够明显等诸多问题。这些问题主要集中在以下三个方面。

（一）警员职务设置范围和层次不尽合理。过于考虑与综合管理类公务员非领导职务的平衡问题，没有很好地体现公安机关执法勤务机构特别是基层公安工作的性质、特点。虽然警员职务设置了七个层次，但还是与综合管理类公务员非领导职务基本相对应，没有跳出原有综合管理类的老框框，难以达到《公务员法》有关分类管理理念的理想效果。同时，“基层”概念的界定不科学，套改范围不平衡，忽略了部分民警的利益。县级公安机关是公安机关机构运行体系的最基层，在实际工作中警种划分并不像上级公安机关那样清晰明确，且公安民警在基层所队与综合部门间反复换岗的情况非常普遍。将综合部门和其他警种公安民警人为区分开来，既不科学，也难以操作，不列入套改范围的综合部门公安民警的工作积极性受到影响，降低了这项政策的激励效能。

（二）套改配套政策措施未能跟上。公安机关执法勤务机构警员职务管理是一项系统工程，各个环节前后关联、互相衔接。警员职务套改后，如其他配套政策措施未能及时跟上，不仅会影响整体套改效果，也会影响后续管理。特别是警员晋升办法没有及时出台，原有非领导职务管理规定又停止执行，制约影响了公安民警非领导职务的正常晋升。截至2014年，距首次套改工作已过去了4年，在此期间，除套改当年规范性地运作了一次，2011年、2012年进行了部分微调，之后便一直停滞不前。没有套改的公安民警中符合套改条件的不能及时套改，套改过的公安民警中符合晋升条件的不能及时晋升，特别在首次套改中，由于参加工作时间、任职年限的限制，与“高套”擦肩而过的部分公安民警，虽然现在已符合“高套”条件，却因为套改工作没有形成常态化机制和相关配套政策的非延续性，部分公安民警压职压级问题仍无法解决。这显然有悖于套改政策的公平性。

（三）套改“红利”不够明显。依据规定，套改后的公安民警警员职务，不与工资外其他职务待遇挂钩。但是执法勤务机构警员职务作为国务院确定的职务序列，且是执法勤务机构民警唯一的职务，若不明确公安民警所任职务与对应的住房、医疗等职务待遇如何挂钩，就无法确定这部分公安民警可享受哪一级的待遇，势必影响公安民警对实行警员职务政策的认同感。从实施情况看，警员职务套改对公安民警工资待遇的影响并不明显，特别是警员套改中“平套”的公安民警，没有因为套改得到一点实惠，没有彻底解决任务重、压力大、付出多、酬劳少、经济待遇偏低的问题。从工资情况看，以被调查的9个县（市、区）公安机关为例，参与职务套改的执法勤务机构人民警察占在编警察总数的78.91%。但参与套改的公安民警中仅有27.02%因为“高套”工资上升了一个台阶，也就是说，72.98%的公安民警套改后与原工资持平，没有因为套改而享受到经济上的相关待遇。公安民警普遍反映受惠不多，改与不改区别不大。

四、公安民警分类管理改革探索实践的启示

公务员分类管理改革大幕已经开启，建立公务员分类管理制度势在必行。公务员分类管理改革作为一项具有实质性意义的制度突破与创新，不可能毕其功于一役。同样，公安民警分类管理改革也是一个不断探索实践、不断完善提高的过程。

（一）要把顶层设计与实践探索结合起来，把“有别于其他公务员”和“效能警务”作为目标取向。深圳市公安机关的公安专业化改革，结合深圳本地实践和公安工作实际情况，对公安民警的分类管理提供了宝贵的地方经验。尽管深圳改革的目的旨在“建立一套符合公安执法要求和警察职业特点的人事管理新模式”，但依然遭遇到旧的编制体系、财政体制等方面的诸多体制性障碍和深层次矛盾。因此，全面协调、要素整合、体制创新的“顶层设计”就显得尤为重要。

与此同时，国务院《意见》和三部局《套改方案》则显示出强烈的“顶层设计”色彩。但是在各地财政能力不一、编制职数不一等现实情况面前，国务院《意见》和三部局《套改方案》的落实又需要各地各部门的大力配合支持。再如深圳改革中，仅深圳警务津贴按每月人均960元实施一项，深圳市、区两级财政就要为此年均增加投入近2亿元，这对于其他地方的公安机关而言，就很难实现。

因此，建立适合公安民警职业特点的分类管理制度既需要顶层设计又需要与各地的实践探索相结合。即既要立足于坚持按照国家法律办事、坚持符合公安执法要求和警察职业特点的指导思想，把“有别于其他公务员”和“效能警务”作为目标取向，拓展不同职类警察的专业化、职业化发展通道，又要改变粗放式管理的格局，从各地实际出发，探索建立有利于优化和规范内部管理的程序和方法，提升管理效能和执法效益，从而逐步形成具有“整体的明确性”和“具体的可操作性”的公安民警分类管理制度改革框架与蓝图。

（二）要把近期目标与长远目标结合起来，以渐进的方式变“压力型改革”为“构建型改革”。如前所述，正是我国传统模式下干部人事制度与日益变化发展的行政管理实践的不相适应，催生了公务员分类管理改革。公安民警分类管理改革实践之所以走在公务员分类管理改革的前列，不仅因为公安民警在公务员队伍中占有多数，而且因为公安民警的压职压级等问题在公务员队伍中是最严重的。因此，无论是深圳市公安机关专业化改革还是全国执法勤务机构警员职务套改，都毫不讳言“公安民警大多数在基层执法一线，工作任务重、时间长、强度大、职位风险程度高，但由于机构规格低、职数少、人员数量大，导致职业发展空间有限”等客观实际和突出问题，亦即改变公安队伍压职压级的现状是改革的主要驱动力。然而，决策论的研究表明，决策者在多数时候都倾向于在结果的周围寻找原因。因此，在“压力突出性”引导下的“压力型改革”，容易将缓解压力作为改革的主要目标，从而遮蔽实现理想图景的长远目标。于是，类似深圳将全局副主任科员以上占非领导职务人员的比例由分类管理改革前的39.73%上升到61.86%的举措，在短期来看似乎有激励作用，但长远来看，如果不配套进行深层次的改革，该措施的激励作用十分有限。因此，要警惕以现实目标代替长远图景的改革态度，避免改革中的短视行为和改革资源的耗散，就必须变“压力型改革”为“构建型改革”。要通过改革指导思想的明确、原则的确立和边际的廓清，将公安民警分类管理改革的近期目标和长远目标结合起来进行整体规划，明确路径选择，构建制度框架，以避免改革的目标迷失，减少改革过程中的不确定性，避免频繁的制度变更。

（三）要把公安内部分类管理改革与外部配套机制的建立完善结合起来，变“单兵突进型”改革为“协同攻关型”改革。深圳市公安机关在人员分类改革中，将承担内部一般行政管理和服务职能的岗位剥离出来，把原本占用警察编制的文职、雇员逐步从现有编制剥离出来，从而优化了警力资源配置，有效解决了一线执法勤务警察编制短缺的矛盾。同时，围绕警察的核心职能，针对警员重新设计有别于其他公务员的相对独立的职务职级序列和管理制度，对警察组织的核心职能和边缘职能进行了明确区分，从而有效地解决了警察核心职能弱化的问题。但是，此类改革措施毕竟涉及更大范围的公务员分类管理改革的整体内容。因此，尽管深圳市公安机关在改革中得到了各级党政领导机关的支持，制订了严密的实施方案和明确的规章制度，但是在改革过程中，还是遇到了转文职类管理人员的抵触、转任障碍、警务技术职务任职资格评审方法迟迟无法出台等一系列问题。再如执法勤务机构警员职务套改后，警员的职位分类与现有的公务员薪酬体系已无法直接对应，只能通过技术性的操作发生间接关系；而警官职组中依然延续过去的薪酬体系，造成综合管理类警员与执法勤务机构警员之间的薪酬貌似公平实不公平的现象，使综合管理类警员与执法勤务类警员之间在权利和义务上的矛盾进一步显现。

由此可见，仅进行“单兵突进型”的公安内部分类管理改革，其改革的步伐和成效仍然受到规章制度不健全、配套制度未跟进、法律政策改变等诸多不确定因素的影响，最终会影响改革的整体成效。作为一项系统工程，公安民警分类管理改革不仅包含警察分类、警务人员管理、公安工作机制构建等内容，还包括人事管理制度和工资、医疗、住房等方面的福利保障体系等配套制度的同步跟进，同时更离不开上级公安机关和地方党委、政府的支持。因此，建立有别于其他公务员的公安民警分类管理制度改革应当统筹谋划，顶层设计，协同攻关，有计划、有步骤地推进改革举措的实施。可以预见，“协同攻关型”的公安民警分类管理改革还可能成为推进公务员分类管理改革的重要示范。

（四）要把整体推进和地区试点结合起来，在合法性框架下寻找更为适当的改革路径。由于公务员分类管理尚属新鲜事物，公安民警分类管理更是无现成经验可借鉴。以深圳公安机关专业化改革为例，他们是按照现代人事管理制度的基本原则，结合公安工作实际，积极实践，大胆突破，多方面、多角度、多层次地探索解决矛盾和创新制度的具体方法和途径，取得了新的实践和认识成果。

与中国改革开放30多年来的经验相一致，改革试点是改革的必经途径。当然，公安民警分类管理改革关涉问题繁多，涉及的利益群体广泛，仅靠试点样本根本无法囊括所有问题，依然有赖于国家全面深化改革的整体推进。同时，要通过权限、程序与救济上的若干关键设计，强化试点的进程监控和社会影响评估，来避免和补救改革“试点”可能对部分组织和公民所造成的负面影响。在合法性框架下，将全面推进和地区试点结合起来，充分考虑各方面因素，通过细化的制度建设来实现有别于其他公务员的公安民警分类管理改革的整体目标。