邹 鹰

基层民政标准化建设策略浅析

邹 鹰

民政标准化是对民政服务的生产、传递、落实等重要环节具体细化和量化的过程，是民政部门社会治理能力现代化的具体战略，其目标是让民政效能在民政部门与民政对象之间变得可以“测量”，从而构建科学的民政服务。自2011年7月《全国民政标准化“十二五”发展规划》正式发布以来，我国民政标准化建设步伐日益加快，在国家层面先后出台了福利机构基本规范、孤儿养育、社区公共服务、精神卫生福利机构服务、养老服务、基层最低生活保障规范化建设、志愿服务信息化、公墓服务、社会工作伦理等标准化文件。各省、自治区、直辖市根据民政部民政标准的精神，也陆续出台了民政工作地方性规范。为提升民政服务效能、促进民政工作从传统向现代转型，打下坚实的基础。

基层民政部门承载着传递、落实民政标准化建设的重任，是民政社会政策到达民政对象的“最后一公里”。民政标准化能否实现，基层民政部门发挥着关键作用。但由于传统民政管理的惯性，不管是从工作理念上讲，还是从技术方法上看，基层民政部门标准化建设都存在着认识不到位、推动力不够、紧迫感不强、落实不到位等问题。针对这些问题，基层民政标准化建设应在如下三方面下功夫。

一、夯实民政标准化基础：科学掌握民政对象的真实需求

民政对象需求是指在党和政府的社会政策规定范围内，民政部门所服务的弱能人群的基本需要与诉求。长期以来，民政部门更多的是注重民政对象存在的问题，而解决问题时又是从满足需求开始，在一定程度上将问题等同于需求。民政标准化过程，就是对民政服务对象的需求进一步有效细分。因此，掌握民政对象的需求，就为民政标准化打下了基础，也为建设科学民政开辟了正确道路。

（一）测量民政对象需求。我国民政部门对贫困的认定已经形成了较为成熟的方法，并在此基础上有许多创新。而本文所强调的需求更侧重人们在贫困状态下的各种行为表现，可能是物质性的，也可能是精神性的。这与民政标准化建设所强调的回应民政对象多元化需求的精神是相一致的。在测量民政对象需求的过程中，可以利用专业测量、社会测量和业内测量等三种方法。专业测量是指利用民政系统内的专业力量以及委托社会专业力量对民政对象的需求进行测量，强调测量过程的科学性和测量结果的权威性。社会测量反映的是一种社会对贫困需求现象的认可弹性，可以通过社会公众对本地贫困户的评议方式，但这只能作为参考，因为在不同地区对贫困需求有不同的理解。如，广东省深圳市对贫困需求的社会指向与甘肃省农村可能有较大差异，因为不仅经济社会条件发生了变化，而且人的需求层次可能发生了变化。业内测量指的是民政部门根据以往的习惯对贫困需求简约的评定办法。在长期的民政实践中，民政部门形成了较为实用的衡量民政需求的工作方法，主要是依据经验与本性的尺度。这些办法才可发挥作用，结合专业测量与社会测量，准确而深入地发现民政各个领域的需求。

（二）确定民政对象的有效需求。仅测量了民政对象需求是不够的，更重要的是要确定民政对象的有效需求，因为民政标准化建设的目标就是要满足民政对象的有效需求。而民政对象的有效需求又有显性需求、隐性需求之分。显性需求可以是刚性的，亦可是弹性的。就满足刚性需求的主体来说，可以分为全部需要政府救助的，政府与民政对象共同解决的，其他社会力量与民政对象共同解决的，亲戚、家人与民政对象共同解决的。就弹性需求来说，需要清楚民政对象通过自身努力可以解决的程度是多少、暂缓性需求会转换为刚性需求的可能有多大。特别是对于隐性需求的鉴别，不仅是为妥善解决民政对象的问题打下积极基础，而且更重要的是发现、预防民政对象存在的问题，使民政对象的问题解决在萌芽状态。

（三）监测民政对象需求的变化。在一定时期内，贫困线作为民政标准化的重要指标是静止的，但民政对象的需求是动态的。从一定意义上讲，民政对象需求动态变化对民政标准化才是最重要的。因此，监测民政对象需求的变化成为民政标准化建设的一项重要内容。

监测民政对象需求有如下路径：一是从社会政策整体变迁来关注民政对象需求变化。如，政府购买社会服务政策出台后，民政服务提供主体发生了变化，其标准也将发生变化。二是从区域突发事件中关注民政对象需求变化。如，自然灾害或者其他重大事故发生时，民政对象的需求受到了哪些影响。三是从个体事件中关注民政对象需求变化。从本质上来说，监测是对民政对象问题的一种前置性介入，是主动的、积极的过程，可以达到预防社会问题的目的。因此，民政干部不仅要监测民政对象的物质需求，还要关注他们的精神需求变化。

二、明确民政标准化目标：发掘和尊重民政对象的价值

民政标准化建设的最重要目标是促进民政对象的完善与发展。因此，在推进基层民政标准化建设过程中，要通过发掘民政对象的自身的价值，提升其社会功能。

（一）强化民政对象的复元能力。民政标准化不仅将民政服务细化，而且还从民政对象的心理、生理、社会系统去发展个性化需求。追求人的全面发展的现代民政从优势视角强调了民政对象内在的复元力。所谓复元能力，指的是民政对象通过发现自己和探索世界，发现自己的优点和世界的资源，善于运用建设和成就自己与世界的能力。这种复元力强调的是民政对象运用自身内生力量作自我改变。民政工作者仅是一种倡导、引向的角色，只有尊重民政对象的价值，才能发现民政对象的价值。通过基层民政工作者引领民政对象将自身的信心、力量融入到民政救助的过程中，在保障发挥民政政策效能的同时，不断激发民政对象的潜能，从而使民政对象借助国家政策的救助力量，结合自身能力的改变，彻底摆脱困境。

（二）强化民政对象自身的发展责任。加强民政标准化建设，仅靠民政工作者的单向传递是远远不够的，唤醒民政对象的责任更重要。要让民政对象意识到摆脱困境主要靠自身来完成，政府仅是一种辅助的作用。民政工作者要强化主动救助的工作理念，以“助人者”而不是“救人者”的姿态出现在工作中。助人更强调民政工作者与民政对象之间的平等、伙伴、同行者的关系；从目标上来看，更注重民政对象自我的成长能量和能力的提升。在这个过程，民政工作者要给民政对象以信心和希望，强化他们在困境中自我完善、自我发展的责任。

三、发挥民政标准化作用：改进民政工作方法与技术

民政工作是做人的工作。随着社会的发展，人的需求也在不断发生变化，呈现多元化和差别化。民政标准化建设就是从发展的角度回应这一社会趋势。以民政标准化建设推动传统民政工作方法改变，势在必行。

（一）将社会工作专业方法嵌入民政服务之中。民政标准化建设要求民政服务传递过程具有较高的科学性。现代社会工作基本理论强调服务对象的“人在情境中”，即某个人出现的问题，不完全是由其自身的原因造成的，而是还存在社会环境的压力、宏观政策调整等外在因素。基于此，形成和发展了个案、小组、社区等专业助人方法，采取适切于提升人的社会功能的个别化措施，满足人的个性化的发展需要。因此，应在民政服务中嵌入社会工作专业方法。第一，现有的民政前线工作者要系统学习社会工作的理论与方法，运用专业理论、方法解决民政对象存在的问题与矛盾。在吸收这一外来理论过程中，注重与本土优秀民政经验的融合。第二，整合现有体制内的民政岗位，吸纳社会工作专业人才，使民政服务机构的主体岗位逐步“社工化”。

（二）对民政服务项目进行评估。民政标准化建设要求每一项民政服务有较高的质量，实现这一目标就要对民政服务项目进行评估。评估的价值在于让人们对社会服务实施过程和结果了解得更清楚，并发现问题，及时调整服务方案。民政服务项目的评估内容有：服务需求是否清晰，服务过程是否科学，服务技术是否专业，服务效果是否符合预期，服务项目是否得到服务对象的认同，服务项目是否在社会中有良好的反映等。评估主体可以是民政部门的专业机构，也可聘请第三方专业机构。在评估过程中，可以邀请相关社区居民、民政对象参与。

（三）让民政服务实施过程主动接受社会监督。民政标准化建设让每一项民政工作更具操作性和具体化，也便于社会各界监督。标准化之后的民政服务层次更为清晰，业外人士看得更明白。基于此，在实施民政服务的过程中，民政干部要将民政服务项目的目标群体、基本理念、具体内容和达到的目的等向社会公开，充分听取社会各界人士对该项目的反映和诉求，虚心问计于广大群众和民政对象，并及时收集意见。对于社会意见，基层民政部门要深入研究，广泛吸收。项目结束后，基层民政部门要及时将结果在本地媒体上公布，听取各方看法，特别是民政服务实施人员应面对面地深入到社区，听取相关社会公众的意见和受益民政对象的反应。基层民政部门要将社会评价的内容，作为总结实施该项民政服务是否成功的重要参考，真正将民政服务实施在“社会满意”的意域内。

（作者单位：江西省民政学校）