韩凤芹 李成威

财政支持企业创新的改革思路

韩凤芹 李成威

新常态下，我国正在推进经济发展方式转变和经济结构调整，创新是经济结构不断优化升级的驱动力。政府作为创新驱动的推动者，如何支持企业在创新中的主体地位，并更有效地发挥市场在资源配置中的决定性作用，既有新机遇，也面临着新挑战。为此，需要结合创新驱动战略的实施，从理论层面进行深入分析，加强顶层设计，提出系统改革思路。

一、财政支持企业分担创新风险，营造创新环境

财政支持企业创新，基点是创新风险。创新初始阶段，创新企业少，财政可以选择直接支持的方式。但是在创新驱动成为国家发展战略的条件下，政府应转变传统的思维方式，应更多地基于创新行为的特点，营造有利于全社会创新的环境。

（一）企业创新面临宏观与微观双重风险

风险是创新的典型特征，企业在创新过程中将面临双重风险——微观创新风险和宏观创新风险。微观创新风险是企业从事创新活动本身的风险，主要是技术风险，它由创新活动实现的随机性、回报的长期性与沉淀成本、投入和收益不对等等特点引起。宏观创新风险是市场风险、社会风险、政策风险、技术风险等多要素的叠加。缺失良好的宏观创新环境，将加大企业宏观创新风险，从而引发全社会创新效率低下甚至创新停滞的系统性风险。

面对双重创新风险，企业的创新动力是实现创新利润和增强企业的竞争力。创新风险越小，企业创新成功率越高，企业创新愿望越强；技术创新成本越低，创新成功后利润率越高，企业创新的动力越强。企业只有在创新风险足够小或创新收益足够高、企业选择创新的预期收益大于选择模仿的预期收益时，企业才会愿意选择创新。

（二）政府应致力于营造创新环境

创新风险是影响企业创新活力的主要因素，政府补贴、贴息、扶持基金等手段能减小企业创新成本、降低企业微观创新风险；而宏观创新风险主要来源于创新环境缺失，范围大、系统性强，企业无法控制，需要政府通过改善创新环境来实现。

创新环境包括市场环境、制度环境和社会文化环境，这三个方面相辅相成、互相作用，共同对创新主体的创新活动产生影响。政府在创新环境提供中发挥着主导作用，市场环境的维护需要政府提供市场规则、维持市场秩序，制度环境体现为政府直接作用，而社会文化环境也需要政府一起参与营造，因此，政府应主要在以下三个方面营造创新环境：

一是创新发现。目前，我国政府通过科技计划项目控制技术活动及科技资源的流向，各级科技主管部门层层安排项目计划，这种管理模式强化了政府导向而弱化了市场作用；我国技术市场主体——企业和科研机构大多是国有企业，产权不明晰，大部分科研机构尚未实现企业化经营，创新资源大部分由政府供给，创新主体围绕科技计划（基金）转，脱离了市场需求。政府取代了市场资源配置功能，造成了市场功能缺陷，严重削弱了市场和企业创新发现职能。因此，政府需将原本应由市场调节的领域彻底让位于市场，尽可能减少政府通过设置科技项目控制创新活动及科技资源的流向，最大限度发挥市场在激励创新中的作用。

二是创新维护。我国科技市场的形成与发展，是伴随着经济体制由计划经济向市场经济的转变而进行的，在管理上依旧带有计划经济体制的烙印，如地区封锁、条块分割等。科技市场的监督管理缺乏有效的宏观指导和规范。按照市场维护的要求，政府要加强市场基础设施和相关信息平台建设，加强科技市场立法和监管，促进科技市场有序运行。在市场维护方面，更多体现的是中央政府的责任，中央政府要在交易规则、法律框架、全国统一的科技市场基础设施和信息平台等方面更多地发挥作用。当然涉及区域范围内的科技市场基础设施和信息平台，地方政府也应补位，承担相应职责。

三是创新培育。创新培育是指在创新发现、创新维护的基础上，通过实施财政政策、货币政策、产业政策，发挥政府政策的功能。同时，支持有高外溢性和风险性的科技创新，提供公共性的基础科技资源，向企业不愿承担或无力承担的创新领域实行投资倾斜。具体包括：基础研究投入；关系到国家竞争力的某些领域的重大关键技术和共用技术；鼓励发展风险投资等，形成技术创新与资本互利互动的有效机制；完善技术创新的人才培养和激励机制，为发挥市场机制在科技创新中的决定性作用提供补充。此外，还需建立鼓励创新、宽容失败的社会文化氛围，在社会的主流价值观中强调对创新意愿和能力的培养。

二、财政支持企业创新的原则

全面增强我国自主创新能力,必须全社会形成合力。其中创新主体的内在动力是前提，在企业动力不足的情况下，单纯通过政策扶持或增加投入来实现自主创新，不但难以取得实效，反而会增加企业创新的惰性。企业的创新意愿，既取决于企业家意识、创新风险控制、创新收益获取，又与创新环境密切相关。所以，财政支持企业创新应紧紧围绕创新环境的营造。

1.加强顶层设计，重视政策执行。从全局、长远和可持续的角度加强顶层设计，防止政策碎片化。顶层制度设计与底层机制设计有机结合，确保政策落地，形成完整的管理链条。在财政资金的使用上，建立财政投入与税收、金融、价格等扶持政策协调一致的联动机制，采取各类扶持政策的“组合拳”，避免财政政策资金“单打独斗”，切实提高政策资金的针对性和有效性。

2.优化创新环境，重视市场引导。切实转变政府职能，加强战略规划、政策法规、标准规范和监督指导等方面的职责，营造良好的创新环境。充分发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。支持企业创新，处理政府与市场的关系要把握以下两点：一是突出制度和政策创新，着力打造促进企业创新的长效机制。通过完善现行扶持政策，营造企业创新的良好环境。二是立足于发挥市场机制作用，构建支持企业创新的政策体系。要善于利用市场配置资源的决定性作用，充分发挥企业作为创新主体的积极性，明确政府和企业的责任，重在通过财税等政策引导，建立利益调节机制和制度办法。

3.区分产业领域，明确政策目标。财政资金支持要着眼在提供有利于实施创新发展战略、建立国家创新体系的创新环境，使科研院所、大学、企业和社会力量的科技资源和创新积极性与国家战略目标紧密结合，实现激励相容。针对我国企业创新中存在的突出问题，财政资金支持要突出集聚战略，优化资源配置，整合财政资金、资源，重点支持对国民经济具有重要战略支撑作用的创新活动。企业创新是一个复杂的系统工作，需要政府从战略高度全面规划和统筹考虑，对各类技术、项目采取相应的政策措施，体现政府促进企业创新鲜明的政策导向。受企业创新多样性、创新程度、市场条件等因素影响，必须选择重点，严格限定政府财政支持的重点范围，分步推进。要根据企业创新技术程度、市场可接受性等因素，确定财政支持的优先顺序，集中资金支持有带动性的项目，防止面面俱到“撒胡椒面”。

4.关注企业需求，顺应国际规则。财政支持企业既要关注企业的需求，也必须顺应国际规则。国际贸易中补贴与反补贴规则的日益严苛，我国遭受反补贴争端越来越多，要求我们在财政支持企业技术创新方面作出相应调整。一是尽快清理和规范原有的对企业技术创新的补贴政策，调整和取消与反补贴规则不符的补贴政策。二是制订新的补贴政策时尽量规避WTO反补贴规则，防止今后带来更多的反补贴调查。三是合理利用WTO规则，例如只有对产品提供者的补贴才有可能对贸易产生扭曲作用,对于产品需求方（即消费者）的补贴由于不构成国际贸易的障碍,不属于WTO规范的范畴，对企业创新的补贴，可转移至需求端，通过补贴新产品的消费来培育技术创新产品的市场。

三、财政支持企业创新的改革思路

按照实施国家创新驱动发展战略和建立国家创新体系的要求，推进财政资金支持企业创新体制机制改革的基本思路应该包括以下几个方面：

1.搭建平台：整合资源，降低创新活动风险

从体制上，应切实改变科技资金管理各自为政的现状，加大科技资金管理协调和统筹力度，使有限的科技资金得到更有效率的使用。同时推动搭建科技资源的共享平台和网络体系，发挥资源的集成、系统、共享的优势和效能，促进科技成果向现实生产力转化。通过共建共享、以增量带存量等方式提高设备、仪器、文献、种质资源等科技基础条件的利用率；通过推进科技成果转移转化、产学研结合等提高财政资金使用效益。

产学研的结合是创新平台的重要内容。政府通过立法和政策等手段推动知识、技术转移和扩散。专有技术产生于生产和应用的过程，并在当地的生产活动中沉淀下来形成相对稳定的知识群体和社会资本，如高技能的劳动力群体、供应商网络、技术基础设施等，政府可以通过集中资助从事技术转移和扩散的企业、金融机构或社会组织等，支持最有可能促进技术转移和扩散的企业活动，来培育和打造本国企业的技术创新能力和产业竞争优势。

2.提供动力：增加投入，减小创新转化风险

与科技体制改革有机结合，通过增加财政支持企业创新投入，推动科技体制改革和机制创新。财政资金支持企业创新体制机制，要与科技宏观管理体制改革协同推进。明晰中央与地方科技管理事权、同级政府各相关部门科技管理职能，并强化中央统筹协调职能，从根本上解决财政资金支持企业创新低效的问题。

财政资金支持的重点领域主要集中在两个方面：一是支持自主创新和科技成果转化。加大财政对科技创新的支持力度，尤其要支持对战略性新兴产业具有重要意义的科技创新项目，争取在关键技术与共性技术上实现重点突破；要在政府主导与协调下，进行科技资源的优化配置，集聚资金与人才，提高重点领域的科技创新能力。二是积极培育市场，加大推广应用力度。尽快研究出台鼓励消费者使用新兴产品的财政补贴、价格补助等政策，积极培育消费需求，为企业创新提供源头动力。

3.强化激励：优化机制，化解创新系统风险

发挥财政资金在企业技术创新中的引导支持作用，从对研发活动的直接补助为主，拓展为后补助、引导“天使投资”、购买服务等灵活多样的支持方式，并加强与税收、金融、政府采购等政策的衔接配合，实现促进技术供给与带动市场需求相结合。对符合改革发展方向的事情，要致力于花钱买机制，提高科技财政绩效水平。

第一，针对不同的企业创新环节选用相应的财政支持方式。在研发阶段，以预算直接投入为主，辅以杠杆性投入方式和税收优惠政策。国家要加大对研发特别是基础性研发的预算资金安排，使我国相关技术能领先国际水平，具有国际竞争力。同时也要积极调动社会力量，运用杠杆性投入方式，例如财政补贴和以奖代补等方式，强化对企业参与创新研发的奖励和激励机制。在示范阶段，主要运用杠杆性投入方式和税收优惠政策，并辅以预算直接投入方式。通过财政补贴、财政贴息、财政担保和以奖代补方式，支持和鼓励企业技术示范，同时，对于重大的试点示范项目，或者初期投入资金量非常大的示范项目，还可通过预算直接投入的方式，例如安排一般预算资金和国债资金，支持试点示范项目的建设。在发展推广阶段，主要运用政府采购方式，辅以杠杆性投入方式和税收优惠政策。一方面，政府制订明确的创新产业产品政府采购政策，加大对创新产业产品的政府采购力度；另一方面，积极运用补贴、财政贴息和税收优惠等方式，降低创新产品的成本，提高战略性新兴产业产品的市场竞争力，这同时也是对积极从事创新产业产品市场开发企业的重要激励措施。

第二，财政资金支持企业的方式中，强调“风险补偿基金”方式。“风险补偿基金”与其他基金的区别，是事后补偿，而不是事后奖励。即对研发成功的科技型企业不补偿，对研发失败的科技型企业，根据其研发活动具体内容、资金投入规模等指标，按一定比例进行补偿，从而降低科技型企业的研发风险损失，改变基金只能“锦上添花”，不能“雪中送炭”的不足；在基金规模上，除了要不断增加财政资金对基金的投入，还应该充分利用其经营机制灵活的特点从市场融资，比如通过抵押获得贷款或者发行专项国债等；在基金的使用方式上，要着重发挥其引导功能，尽量减少财政资金对科技型企业的直接投入。

4.完善治理：加强管理，优化创新制度环境

通过改革财政支持企业创新资金管理制度，加强监管提高资金使用效益。通过构建科学的财政资金科技投入绩效评价体系，评价标准要能够反映财政为科技方面进行的资源配置和其所取得的经济及社会效果间的关系，全面系统地评价财政资金支持企业创新的产出和结果。在此基础上全面加强科技财政经费监督管理，完善多层次内外结合的监管体系。划定“违规违纪”红线，明确财政支持企业创新资金使用中的严令禁止行为，强化项目承担单位在资金管理和使用方面的法人责任；建立科研信用管理制度，建立覆盖项目管理全过程的科研信用记录制度，并在信用评级的基础上进行分类管理，在间接费用核定、结余留用等方面建立与企业信用评级挂钩的机制，强化单位的管理责任和约束激励机制；同时强化问责机制，加大违规行为处罚力度，并建立责任倒查制度，倒查主管部门相关人员责任。

（作者单位：财政部财政科学研究所）

责任编辑：李冬叶