■ 周 华

(中国社会科学院研究生院 法学系，北京 102488)

弃婴岛的良性运行与儿童权利保障
——由厦门弃婴岛关停引发的思考

■ 周 华

(中国社会科学院研究生院 法学系，北京 102488)

弃婴岛之设立是我国民政部于2013-2014年着力试点的一项重要工作，然而其定性却存在着法理困境，面临政策和法律的两相矛盾；在具体运行中也遭遇了现实尴尬，多地弃婴岛设立后收治弃婴数量猛增，不堪重负甚至关停。当前，弃婴岛之存废不应存疑，而应深入思考如何多方助力，促进其良性运行。同时我们也期待优生优育工作的加强和儿童福利体系的健全，能够从源头上减少弃婴现象的发生，最终不再需要弃婴岛。

弃婴岛 现实尴尬 法理困境 良性运行 儿童权利

弃婴岛，又称“婴儿安全岛”，无论中外都对其定性产生过巨大的争议，但大部分国家都在实践操作层面持容忍态度，允许其存在和运行。我国首个弃婴岛于2011年六一儿童节在河北石家庄诞生，截至2014年6月18日全国已有16个省区市建立了32个弃婴岛[1]。近期在各媒体频繁出现关于各地弃婴岛收治弃婴数量猛增、不堪重负甚至关停的消息，再次引发人们对于弃婴岛设立的质疑，一定程度上也影响了弃婴岛试水工作的顺利推广。关注弃婴岛，就是关注弃婴生命保护的最后一道屏障；推动弃婴岛的良性运行，是在我国儿童福利体系尚未健全的情况下救助弱小生命的必要举措。

一、弃婴岛运行之现实尴尬：多地弃婴岛不堪重负甚至关停

2014年元旦，厦门试点的“婴儿安全岛”启用，运行至3月19日即接收弃婴七十多名，3月31日增加到一百二十多名，4月初弃婴岛大门锁上；4月17日，厦门市民政局回应锁门事件并宣布弃婴岛暂停运行，截至目前仍未恢复。厦门弃婴岛的运行艰难直至关停在国内并非个案，2014年3月，运行48天即收治262名弃婴的广州弃婴岛宣布暂停；2014年6月济南弃婴岛启用，运行11天收治106名弃婴，之后采取“三限”措施并装上栏杆和锁链，呈半封闭状态；2013年12月南京弃婴岛设立，运行近半年收治两百多名孩子，无奈之下安装摄像头并安排保安巡逻。当然并非全国所有已设立的弃婴岛均出现类似现象，石家庄、西安、天津等地的大部分弃婴岛设立后均运行平稳。厦门、广州等地弃婴岛运行艰难甚至关停的背后，有着特殊原因：这些弃婴岛一般位于一线城市和大型城市，因当地经济发展水平高、人口流动性大、外来务工人员多导致弃婴的比例远高于其他地区，而相对丰富的医疗资源和公共资源、更为优越的福利设施则令外地的弃婴也更容易集中于此，从而产生了“洼地效应”。从以往数据考察，大中城市尤其是沿海经济发达城市以及各省会城市儿童福利院收养弃婴的数量一直高于其他城市。这一规律也反映到了弃婴岛的运行中，因弃婴岛设立的数量远少于福利院，因此表现得更为明显。显然该规律的出现并非突兀，而是早已有之，其出乎厦门、广州等地弃婴岛设立者的预料，也是他们前期考虑不周的表现。

作为新生事物的弃婴岛在试点过程中不可避免地会遭遇困难、产生问题，而对此宣布暂停究竟是政府懒政还是为了改进完善、择期重开，目前尚不得而知。但可以肯定的是，弃婴岛关停所引发的效应未能止于个体和当地，而是波及其他拟设立的城市，让其顾虑增多，进而导致弃婴岛启用的延缓、暂停或直接停止，大有“牵一发而动全身”之势。反对弃婴岛设立者认为弃婴数量的猛增即坐实了“弃婴岛之设立纵容弃婴”的怀疑，而赞成者则指责政府“临阵脱逃”，认为政府缺乏公信力，置弃婴生命安全于不顾。由此而来的媒体关注和社会舆论在一定程度上也削减了各地政府在弃婴岛试水工作上的勇气，这一结果在近期全国各地弃婴岛试点推广缓慢中得到了反映：广州弃婴岛关停后，深圳弃婴岛的开放时间从最早的消息所称的2013年6月延迟到2014年3月，最终变成目前的暂无开放时间表；而河南省唯一试点单位——郑州市儿童福利院原计划于2014年6月启用弃婴岛，日前也宣布暂缓，至于何时建立和开放则不得而知。

二、弃婴岛定性之法理困境：政策和法律两相冲突

(一) 政策层面：国家推广试点

弃婴岛的设立是对生命价值的尊重，对于弃婴而言，其无法守护自己的生命，而弃婴岛的设立从政策层面提供社会救助，确保其被遗弃之后能得到及时照料，从而维护其生命安全。弃婴岛之设立也是儿童最大利益原则的体现，作为一项国际性指导原则，该原则分别经1959年《儿童权利宣言》和1990年《儿童权利公约》确认。从石家庄弃婴岛设立以来，我国弃婴岛的试点一直处于舆论风暴中心，而近期频繁曝光的厦门、济南等地弃婴岛收治弃婴数量剧增更是让民众质疑其设立的合理性与合法性。然而，在一片争议声中，官方态度始终如一：2013年7月，民政部首次将弃婴岛的试点通知下发各省(区、市)；2013年12月，民政部副部长窦玉沛表示“推广弃婴岛已形成共识”；2014年1月，针对试点城市发生的弃婴激增现象，民政部呼吁各地“抱团取暖，加快安全岛的试点步伐”；2014年3月，民政部部长李立国回答记者提问时表示，“弃婴安全岛是利大于弊”。可见推广弃婴岛如今已然成为国家政策，我国对此进行试点并谋求有序推进，是在无法杜绝弃婴现象的前提下为保护弃婴生命权和健康权而进行的有益探索。

(二)法律层面：弃婴“于法不容”

我国《未成年人保护法》第10条明确规定，“禁止虐待、遗弃未成年人，禁止溺婴和其他残害婴儿的行为，不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人”，并于第31条进一步指明违法后果，“遗弃婴儿的，由公安部门处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。与此相呼应，《刑法》将符合法定条件的弃婴行为规定为“遗弃罪”，其第261条规定“对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人，负有抚养义务而拒绝抚养，情节恶劣的，处五年以下有期徒刑或者管制”。由此可见，弃婴“于法不容”，其轻者构成违法，将面临行政罚款；重者则构成刑事犯罪，应予刑事处罚。弃婴行为之法律属性不因其实施地点的不同而发生变化，在现行立法下将婴儿送至弃婴岛同样无法摆脱对其违法性的质疑。弃婴岛内不设监控录像，这在一定意义上等同于对违法行为的有意忽视，甚至于默许[2]。从这一角度出发，接收和容留弃婴的弃婴岛，其设置和运行也因此而存在着法律困境。

一方面是立法明确禁止弃婴，符合法定要件者构成犯罪；另一方面则是政策对弃婴岛的认可和试点，此时法律和政策间出现了矛盾冲突。弃婴岛之设立具备合理性，在当今我国儿童福利体系不完备、弃婴行为屡禁不止的现实中也确实起到了良好的救助效果。因此，关于弃婴岛之存废不应存疑，而应深入思考如何促进其良性运行，做到既能有效救助弱小之生命，又能杜绝恶意弃婴。在政策发挥其灵活性以应对弃婴问题时，我们也不可忽略《刑法》《未成年人保护法》等当今中国法对弃婴行为的定性；面对在舆论中风雨飘摇的弃婴岛，除了政策上的确认外，法律层面也必须做出必要的澄清和认定，从而为弃婴岛正名。

三、弃婴岛之发展：多方助力，推动其良性运行

(一)弃婴岛的合法化

于立法上禁止弃婴，甚至以刑法上之定罪量刑来处罚恶意弃婴行为，这与设立弃婴岛关爱和救助遭遗弃的孩子，从表面上看似乎是针对弃婴岛定性的两大冲突，但在主旨上却殊途同归，二者均服务于对儿童权益尤其是生命权之保障。因此，我国政策层面鼓励弃婴岛试点和立法上对遗弃行为予以处罚之间的冲突并非不可调和。

对于弃婴岛的设立推广，在政策先行的背景下，法律必须做出应有的回应。考察域外经验，无论是大陆法系国家抑或英美法系国家，在弃婴现象无法彻底杜绝的情况下，为保障弃婴之生命权和健康权，均不乏区分非法弃婴和依法安全弃婴，并以专门立法的方式规范后者的做法。如匈牙利1996年开始设置弃婴岛后即修改法律，使弃婴岛成为弃婴的唯一合法场所；而美国虽无形式上的弃婴岛，但其实际上却存在类似场所并被称为“安全港”，以德克萨斯州为代表的近五十个州陆续通过了《婴儿摩西法案》，规定“对初生婴儿，父母在不能或不愿意抚养的情况下，可依法弃置在警察部门、医院、救援队、消防部门等地点”[3]。对我国正在试点的弃婴岛而言，其良性运行更需在立法上明确其合法性，消除政策和法律间的相互矛盾。当前，在立法未能做出有效回应时，我们可以在现有法律框架内通过立法解释的方式来化解弃婴岛设立与刑法间的冲突。遗弃罪之定罪量刑的必备条件之一为法条中明确的“情节恶劣”，遗弃行为是否达到情节恶劣程度是区分罪与非罪的关键界限。何谓情节恶劣，立法上并无明确界定，司法实践中一般将因遗弃造成弃婴重伤或死亡、遗弃手段恶劣等作为认定情形，而弃婴父母将婴儿送至弃婴岛内通常都是出于给孩子创造更多救治可能的心理，因此其无法达到“情节恶劣”之程度，对其定罪处罚并不符合法定条件。

(二)媒体社会责任的承担

弃婴岛从引入之初就一直处于舆论的风口浪尖，其中不乏对弃婴岛纵容犯罪、导致弃婴数量增多的质疑，“众口铄金，积毁销骨”，正如中国儿童福利和收养中心国内收养部主任冀刚所言，“弃婴岛推广的最大困难可能是来自社会上的看法”。对于社会舆论，媒体无疑能起到导向作用；而在有关弃婴岛试水的新闻中，部分媒体为了吸引眼球和博取点击率，罔顾社会责任，刻意选择冲突式的事件或细节作为报道重点。

1.注重报道弃婴岛设立后的弃婴数量激增，以个别代替全面

在弃婴岛试水的系列报道中，部分媒体倾向于对广州、厦门等地弃婴岛的关停或濒临关停进行大肆渲染。而实际上，国内大部分弃婴岛运转良好且起到了预期救助效果，整体而言，弃婴岛的设立并未带来弃婴数量的大幅增加。媒体集中关注的弃婴岛设立后弃婴数量是设立前的几倍甚至几十倍，实为短期内弃婴岛数量过少、试点城市经济发达、地理位置优越等因素所导致的集中和井喷效应，但媒体的过度报道显然已对民众心理造成直接影响，导致社会舆论认为弃婴岛的设立鼓励和纵容了弃婴行为，从而引发无数质疑。

2.夸大弃婴父母不负责任的行为，并出现不实报道

部分媒体尤其是网络媒体对于弃婴家长的报道，往往注重放大其对孩子的冷漠和不负责任，关注焦点集中于家长开车来弃婴、不听劝阻执意弃婴以及将已懂事的儿童丢弃等恶意行为。在济南市弃婴岛试水报道中，有多家网媒称一名遭遗弃的6岁女孩从正在行驶的车辆中直接被推出去、摔在路边，从而引起人们对弃婴岛的负面评价。但后经证实，该女孩是被一名中年女子从车里面抱出来后放在马路旁，并非从车上直接推下[4]。部分媒体对弃婴父母冷漠态度的不实和夸大描述，使弃婴岛之推行遭遇了更多的舆论阻力。

作为社会责任的守望者，媒体应对弃婴岛的运行及时、理性、客观而且全面地进行报道，并起到其应有的正面导向作用，扶持这项生命工程的成功推行。媒体因其公共性和舆论影响巨大，必须在法律规定的范围之内行使新闻自由权，并约束自己的行为，审慎定位和发声；对于罔顾社会责任、曲解事实和国家政策、片面传导负能量者，应依据相关立法予以惩处。

(三)政府及民政部门的持续加力

根据中国儿童福利和收养中心粗略统计，全国各地设立的“婴儿安全岛”接收的弃婴，99%都是病残儿童。在我国儿童福利体系尚未健全的情况下，普通家庭以一己之力通常难以承担病残儿童的治疗和抚养；养育无力、丢弃不忍，当病残儿童的父母处于进退两难之际，弃婴岛的试点运行无疑提供了最后一线希望。儿童福利体系的改善是个长期工程，而弃婴生命的挽救却是刻不容缓，为避免希望幻灭成失望，对弃婴岛的推广，还需政府、民政部门以及儿童福利机构继续加力。

当前我国弃婴岛的运行尚处于试点期，所谓试点是指全面开展工作前，先在一处或几处试做，因此弃婴岛的试点是为了后续的全面推广。作为过渡期从末端着手解决问题的无奈之举，弃婴岛的设立、运行要走出当前困局，首先，各地政府应着力推动本区域之弃婴岛的试点设置，正如民政部在2014年年初提出的“抱团取暖”说所言，弃婴岛试点的地区不断增多，必定能在一定程度上减轻其他区域的收治压力。从各地试水情形来看，运行良好的弃婴岛提高了弃婴的救助质量和存活率，而负荷沉重甚至关停的弃婴岛则表明有限的救助资源与不断增长的弃婴数量间存在尖锐矛盾；前者从正面表明了弃婴岛设立的价值和作用，后者则从反面说明我们的弃婴岛数量还不够。其次，对于已经设立的弃婴岛而言，面对运行中遇到的问题，各地民政部门应会同儿童福利机构积极应对以谋求解决。设立弃婴岛虽为世界做法，但其引入中国后却出现了特殊问题。“弃婴岛”顾名思义即用于收治婴儿，各国一般都将一岁以下的孩子作为其收治对象；但在我国试点运行中，相当一部分“弃婴”是一岁以上的非婴儿童，对此若不管不问则于法于理不合。因而，应当实行必要的监控措施，对遗弃幼儿者进行劝阻；对于医治和抚养确有困难的家庭，应根据当地政策为其提供救助或联合慈善公益组织、社会力量予以救助；对于恶意遗弃者，则应联合公安部门予以严厉打击。在部分弃婴较为集中的大中城市，为减轻运行压力，当地民政部门应整合区域内各儿童福利机构的资源予以分流，必要时也可突破地域限制，在省域内的临近城市间进行协调；而对于病残儿童的医疗费用支出，在加大财政拨款力度的同时，可设立专门账户，接受各界捐款，并做到专款专用。

四、弃婴岛之归宿：减少弃婴，促使弃婴岛逐步减少

(一)完善儿童福利体系

对于国家和社会而言，与其被动救助弃婴，不如主动采取措施减少弃婴。从弃婴父母角度考量，真正意义上的恶意弃婴是非常少见的，大部分父母弃婴都是退无可退后的无奈之举。弃婴家庭如果在福利机构介入后能自力抚养，一般不至于置亲生孩子于不顾；而少数不在此限的恶意弃婴行为则留待法律去约束和制裁。对于弃婴本身，机构养育的效果远不及家庭养育的效果，相较于在弃婴岛或儿童福利院长大，让弃婴在家庭环境中成长显然更有利于其身心健康。因此，完善医保社保体系，加强对家庭抚养病残儿童的保障支持，让孩子回归家庭，实为更优的举措。当前，民政部正会同有关部门研究制定重病重残儿童社会保障政策，筹备建立城乡一体的重特大疾病医疗保险制度，而适度普惠型儿童福利制度也正在江苏昆山、浙江海宁等地实施试点。我们期待这些利好制度或政策尽快落地和推广，从而减轻普通家庭抚养病残儿童的经济负担，减少遗弃风险。而从长远来看，零散之政策、制度毕竟不如统一立法，纵观世界，《儿童福利法》已然成为当代法制化国家的主要立法项目之一，也是法制化国家在立法进程中必须关注的基本法之一。2010年我国民政部启动了《儿童福利条例》的起草工作，并于2012年形成草案，标志着我国儿童福利立法进程的加快；对此我国应加紧论证，促使其早日出台，并逐步化零为整，待条件成熟时将作为部门规章之“条例”上升为效力位阶更高之《儿童福利法》。

(二)加强优生优育工作

如果说儿童福利体系的建构和完善是从源头上减少弃婴现象的直接举措，那么优生优育工作的加强则更进一步溯及根本，其旨在消灭遗弃行为发生的潜在可能。在当今中国，重男轻女的思想已经得到了很大程度的纠正，健康女婴遭遗弃的现象趋于减少，而遭遗弃的重度病残婴儿的数量却呈逐年增长趋势。2003年10月起施行的《婚姻登记条例》取消强制婚检后，新婚夫妇参加婚检的比例大幅下降，而出生缺陷发生率却有所上升，这一趋势与取消婚检可能存在一定关系[5]。立法强制婚检固然不可取，因其与婚姻自由原则相抵触，但立法上还存在一种被称为提倡性规范的条文，虽不强制但却鼓励、提倡人们为或不为某种行为，以此种立法方式表达对婚前检查的期望、引导和鼓励，既体现了对婚姻自由的尊重，同时也彰显了法之人性化精神和对公共利益的维护。婚检是预防出生缺陷的有效屏障，而孕检是减少出生缺陷的必要环节，二者均应引起足够的重视。政府对检查费用减免、检查必要性等的宣传应当进一步扩大，而在实行免费检查时，户籍捆绑政策的改革势在必行，避免将真正需要的人排斥在外。借助现代科学技术手段做好出生缺陷的预防和控制，防患于未然，这也是对生命的负责。

弃婴无疑为一个社会的极度弱势群体，其无法捍卫自己的权利，即使是最重要和最基本之生命权。亡羊补牢，未为晚也；但未雨绸缪，显然更胜一筹。在弃婴保护上，弃婴岛的设置终究只能是权宜之计，长远举措应当是优生优育工作的加强和儿童福利体系的完善。唯有如此，方能从源头上减少弃婴现象的发生，从而也让弃婴岛逐步告别其使命，淡出历史舞台。

[1]黄小希：《“小岛”背后的“大问题”》，载《广州日报》，2014年6月25日。

[2]张舟逸：《弃婴岛在争议中定锚：避免对违法行为有意忽视》，载《财经》，2014年第5期。

[3]林一杕：《弃婴岛八百年：顾惜妇女自尊，呵护弃婴生命》，载《羊城晚报》，2013年 11月30日。

[4]杜洪雷：《媒体称济南弃婴岛6岁女童系被抱出而非推下车》，载《齐鲁晚报》，2014年6月6日。

[5]王灏晨等：《强制婚检政策取消前后我国出生缺陷发生率变动的meta分析》，载《中国计划生育学杂志》，2013年第2期。

(责任编辑：刘向宁)

2014-12-27

周 华，中国社会科学院研究生院法学系博士研究生，主要研究民商法。