倪士重

(兖矿集团公司鲍店煤矿,山东省邹城市,273500)

完善煤矿安全生产法治化的建议

倪士重

(兖矿集团公司鲍店煤矿,山东省邹城市,273500)

从法治的视角探讨煤矿安全生产,通过分析煤矿安全生产法治化存在的突出问题、形成原因以及实现方向与路径,建议应在煤炭行业深入落实依法治国方略,全过程、全方位地推进立法、执法、司法、守法科学协调发展,形成规范完善的煤矿安全生产法治体系。

煤矿 安全生产 法治化

近年来,煤矿事故及死亡人数同比虽有所下降,但与发达国家相比,事故率、伤亡率仍居高位。煤炭行业事故多发的原因较为复杂,做出有效应对需要综合考虑、科学布局、系统操作。但根本举措之一就是要加强安全法治建设,切实让煤矿安全生产走上法治化轨道。这也是一个时间紧、任务重、标准高、要求严的时代课题,必须深入思考和认真研究。

1 当前煤矿安全生产法治化方面存在的突出问题

1.1 从立法上看,现有安全生产法律体系需进一步完善

(1)上位法与下位法未能无缝对接,操作性有所欠缺。当前,《矿山安全法》、《煤炭法》等作为指导、规范煤矿安全生产的基本法律,对安全方面的条款规定要么过少,要么过于宽泛和原则化而缺少针对性,有些方面已不能适应当前煤炭行业安全发展的新形势。其他的一些规章、条例和标准作为下位法虽与上位法没有冲突,却都有一定自主发挥空间,标准不一、要求各异;而最大问题是,这些下位法由于其自身效力欠缺,很难有效地制约一些煤矿的不法安全生产行为。

(2)现有煤矿安全法律体系构成未能全面覆盖,完善性有所欠缺。如在煤矿从业者的劳动保护方面,煤矿尘肺病等职业病和其他职业危害防治、煤矿从业者精神和心理健康、矿工医疗监测体系等方面欠缺考虑,不能充分体现宪法对人权的尊重和保障;在事故应急救援方面,我国到目前为止没有制定一部专项的法律,未能使救援队伍建设科学化。

1.2 从监管上看,煤矿安全的监管监察体系不够健全

从煤矿安全监察的执法主体上看,自2005年国家煤矿安全监察局从国家安全生产监督总局脱离出来单设以后,国家层面的安全监察执法主体更加明确,职责更加明晰。但具体到省区地方政府,由于多数煤监局与安监局分开设立,各省区安监局隶属于当地政府,煤监局隶属国家煤矿安全监察局,在实际执法中有时也会因地方利益产生效率下降的问题和现象。另一方面,由于国家缺乏从法律上对煤矿安全的监察权与管理权的明确界定,地方安全监督管理机构与中央派驻的煤矿安全监察机构缺乏明确的、共同的上一级主管机关进行协调,也会导致执法过程中互相推诿或重复执法现象的发生。

1.3 从法律惩处上看,煤矿安全生产的追责机制有待改进

法律惩处就是让违法者承担其违法的责任、后果。当前,我国煤矿事故责任以民事责任和行政责任为主,而刑事责任和经济责任处罚力度虽逐渐加大,但总体来说仍然运用较少。大量违反煤矿安全生产法律法规的行为主体,或者因为没有产生事故后果而根本没有受到任何惩处,或者因为事故后果未达严重程度而没有受到应有的惩处,还有很多是在安全事故发生以后才不得不加以追究。例如,《煤矿安全监察条例》第三十六条规定:煤矿建设工程安全设施和条件未经验收或者验收不合格,擅自投入生产的,由煤矿安全监察机构责令停止生产,处5万元以上10万元以下的罚款;拒不停止生产的,由煤矿安全监察机构移送地质矿产主管部门依法吊销采矿许可证。这个处罚数额与成百上千吨煤炭的价值和矿工鲜活的生命相比微不足道。在修订的《煤矿安全监察条例(征求意见稿)》中将最高经济处罚额度增至200万元,但即使这样,仍不能形成有效约束。

1.4 从危害生产安全刑事案件的审判来看,法律适用仍存在一定问题

继2007年2月28日颁布《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》后,2012年3月10日,最高人民法院又颁布了《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》。意见的发布,主要是基于惩处危害生产安全犯罪在法律适用方面还存在一些疑难问题:一是犯罪主体成分构成复杂,在涉及犯罪的各类人员中,除现场生产作业的工作人员外,还有身处现场或不在现场的各级管理人员,甚至还涉及各类形式的投资人、失职渎职的政府公务人员等等。二是事故原因分析、结果认定程序繁琐、操作困难。在有资质的部门出据的事故调查中,原因分析往往包括直接原因、间接原因、主要原因、重要原因,而且事故原因与危害后果之间的关联程度又存在差异,这种情况下,如何公平、合理地区分涉案人员责任,真正做到罪责刑相适应,既是审理此类案件的关键点,又是其难点之所在。应该相信,最高法这一《意见》的出台,对于审判危害生产安全犯罪案件具有重大的指导意义。但更应该清醒认识到,仅凭这个《意见》,依然不可能完全解决安全生产事故责任处理中的刑事案件审判的法律适用问题。

2 当前煤矿安全生产法治化存在问题的成因分析

2.1 安全生产法治意识淡薄

一些煤矿从业人员不知道用安全法律法规来维护、捍卫自己的权利;一些煤矿经营者漠视自己在安全生产中的法律义务和责任,违法不进行安全投入和安全培训,为获得高额利润把劳动者的安全风险提高到临界点,一旦发生事故则用极少的成本去摆平,实在不行就隐瞒、逃逸;还有一些地方政府片面追求经济发展速度,眼睛只盯着企业利税,短期行为严重,在招商引资、兴办企业时,对安全问题漠视不管,随意降低准入门槛。

2.2 煤矿安全立法质量有待提高

从立法宗旨和长远目标来看,我国煤矿安全法律体系到目前为止尚未形成一个部分与全局、短期与长期、微观与宏观相结合的统筹规划。另外,在人大通过的各部安全生产法律以下,国务院或其有关职能部门或地方立法机关往往还会制定一系列的条例、细则、办法,而过多而繁杂的规章制度在某种程度上减弱了煤矿安全法律的权威性,特别是在这一过程中也很大程度上派生出了行政立法替代人大立法的倾向。

2.3 安全监察体制不尽合理

我国目前的安全生产监督管理体制,主要是综合监管与行业监管相结合、国家监察与地方监管相结合、政府监督与其他监督相结合的格局。客观地讲,这种监督管理体制为我国安全生产发挥了相当大的作用,但也有其先天性的缺点,即各监管主体间缺乏统一的协调,实践中容易产生重复监管或互相推诿现象。特别是政府设置的监督管理机构和企业设置的监督管理部门,人事关系、经济关系无法独立于政府或企业之外,对政府、企业领导的安全违法行为不可能有效阻止。

2.4 执法尺度相对偏松

(1)事故隐患和小事故免予处罚。刑事处罚、行政处罚目前主要是对已发生事故,检察、公安、纪检监察部门对未发生重特大事故的,一般不介入。

(2)以罚款代替法律责任追究。对于安全事故中的个人违法行为,传统上多视为是违章或错误而非违法,在处理上,单位对个人一般采取批评教育的方式予以纠正,重者采取罚款的方式;对于经营者和单位的违法行为,只要未发生重特大事故,安全监察部门或上级主管部门一般也是采取罚款的方式。

(3)行政和社会因素对执法影响过大。对于发生的重特大事故,在执法过程和执法结果上,有领导批示与没有领导批示处理结果不一样,有无社会舆论和社会舆论大小处理结果不一样,同一性质事故不同的地区处理结果不一样。

3 实现煤矿安全生产法治化的方向与路径

3.1 提高立法技术,使所依之法更完备

2013年6月29日修订的《中华人民共和国煤炭法》,涉及安全生产方面的内容较少。2014年8月31日修订的《中华人民共和国安全生产法》从进一步落实生产经营单位主体责任、强化安全生产责任追究等方面补充完善了相关法律制度规定。因为它是整个安全生产领域的法律法规,相对宏观,具体到煤矿安全生产,针对性、指导性仍显不足。还应着重做好以下几个方面的工作:

(1)修订《矿山安全法》。作为煤矿安全的基本法,《矿山安全法》自1993年制定实施,至今已有20余年时间,其修订势在必行。其修订重点应包括以下方面:确立矿工安全健康保护原则,明确规定保护矿工职业安全健康权是国家和企业的义务和责任;进一步明确安全生产监管部门的职权和执法程序;规范相关主体的执法行为,维护相对人的合法权益,等等。

(2)制定《煤矿安全生产法》。对于煤矿安全生产这一范畴来说,在现行的法律体系中,都或多或少地存在效力不足、针对性欠缺、适应性不够、操作性不强、完善性不够等问题。所以,应针对我国煤矿安全法律存在的缺乏统筹规划和协调性这一主要问题,建立以《煤矿安全生产法》为龙头的煤矿安全法律体系。该法应科学定义煤矿企业,充分考虑煤矿安全生产的特殊属性,系统、全面地对煤矿安全生产的各类主体的职责和煤矿生产的各环节进行规制,如煤矿安全培训、劳动保护、依法开采、安全监管、事故认定、责任追究,等等。

(3)进一步完善《刑法》的相关规定。在法律责任上,我国《刑法》尚未形成一套系统的有关煤矿安全生产罪名体系,缺少盗采危及安全罪等罪名,特别是缺乏对煤矿员工违法行为的法律制裁,很难有效发挥其预防和减少犯罪的功能。《刑法》第134条、第135条对重大责任事故罪和重大劳动安全事故罪的规定,定罪的要件是事故已发生且具有重大伤亡情形或者其他严重后果,表明此类犯罪为结果犯而非危险犯,超前警戒性不足,也为一些煤矿企业乃至员工的非法行为留下了空间,所以有必要完善重大责任事故罪和重大劳动安全事故罪的规定。另外,在《刑法》第139条中,对迟报事故未作出明确规定,也应进行相应的修改和调整。

3.2 推进法律协同,使所用之法更科学

3.2.1 协同煤矿安全生产相关法律法规之间的互相衔接

(1)与《劳动法》、《劳动合同法》等法律之间的衔接。修订煤矿安全法律时可单设一章为“劳动保护”,明确煤矿从业人员在劳动保护方面的权利。

(2)与《职业病防治法》等法律之间的衔接。着力改变煤矿职业卫生健康标准过低的现象。必要时,应探索建立煤矿职业病防治与康复基金计划、煤矿职工心理康复救助制度等。

(3)与《环境保护法》、《矿产资源法》等法律之间的衔接。着眼于生产资料安全和社会财产安全,明确加强环境保护、节约资源的规定,要求煤矿走资源节约型、环境友好型的绿色发展之路。

3.2.2 协同与煤矿安全生产相关的保障制度的健全完善

(1)进一步完善煤矿工伤保险制度。工伤保险是目前煤矿工人最基本、最主要的保障,主要以《工伤保险条例》为依据。但一个不能忽视的客观事实是:由于煤炭行业事故频发,总体赔偿数量多、额度高,使得社会保险部门承保积极性不高;就煤矿本身来说,工伤保险是其运营成本的额外负担,一些煤矿尤其是私营煤矿投保自主性不强。还有,由于工伤保险广覆盖、低保障的特点,其赔付水平较低,对工人及其家属普遍无法形成有效保障。因此,应该从法律上强制煤矿参保工伤保险,并适当提高保障额度。

(2)健全完善煤矿安全生产风险抵押金制度。《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》规定:风险抵押金的主体为我国境内所有煤矿企业,其功能限于作为抢险、救灾和善后的专项资金。其功能明确定位于事后补救和保障。这种限定使安全生产风险抵押金的功能受到很大束缚,实际上,更应该充分发挥它的警示及事故预防功能。有关法律法规应明确:安全生产风险抵押金主要用作事故抢险、救灾和善后,在特殊情况下也可以用作重大安全隐患的治理,甚至还可以用作对安全业绩突出、达到行业最高水平的煤矿进行奖励。

3.3 提升执法水平,使所执之法更严格

3.3.1 严格执行煤矿安全标准

结合新修订的《安全生产法》“推进安全生产标准化建设,提高安全生产水平,确保安全生产”之规定,严格执行办矿审批、采矿许可及安全监督检查各项制度,真正做到审批达标、开工安全、动态保持。可推行审批责任倒查制度,对于经审批合格煤矿发生重特大事故的,根据实际情况倒查审批、监管部门责任。要以煤矿质量标准化为主体,卓有成效地开展煤矿安全标准化工作,把煤矿安全生产法律法规的内容简明化、条目化、具体化。

3.3.2 严格安全监察执法

在法律要求和许可的范围内,安全监察执法再严格也不为过。在煤矿安全生产法治化的实践中,应尝试改变多部门并行的传统做法,建立联合执法机制,由政府统一领导、政府职能部门和公检法、纪检监察机关等共同参与,不断提高执法效率。另外,严格煤矿安全监察执法的重中之重在于加强煤矿安全监察队伍建设,应在法律上明确其为不受企业、地方制约的第三方,特别是在执法人员选拔、任用、奖惩等方面不受制约和干扰,从法律上保证其能够真正独立监察执法。

3.3.3 严惩安全生产违法行为

刑罚的坚定性在于制止犯罪,不在于严刑苛罚,而在于有罪必罚,打消犯罪人的侥幸心理。应始终对安全生产违法犯罪行为保持高压态势,严厉打击;应对事故背后的失职渎职、贪污腐败等问题,坚决一查到底,依法严肃追究责任;应推动对安全生产违法行为的惩处由事后向事前转变,由惩前向毖后转变;当前,最可行的是大幅提高煤矿事故死亡赔偿标准和处罚标准,真正让安全生产的违法成本大于守法成本,使之主动将事故处理成本放到事故预防上去,变被动安全为主动安全。

3.4 增强守法意识,使所遵之法更权威

要大力强化安全法治教育与培训。法律意识是一个人自觉守法的内动力,也是其反对违法行为的精神支撑。客观地讲,在煤矿开展安全教育和职工接受安全教育都没有真正成为自觉行为以前,必须以法律的强制功能保证企业进行安全教育与培训。在煤矿员工培训方面,应按照职业健康与安全法规的要求,深入推进确认的培训,即由相关具有资质、信誉优良的职业健康与安全机构进行考核,合格后发给培训合格证书。同时,还要在法律上对煤矿的安全教育与培训做出明确而详细的规定,改变现行法律法规中安全教育培训原则性规定过多、制约性不足的缺点。另外,还要大力推进安全道德建设,既充分发挥法律法规的硬性规范作用,也充分发挥道德在安全生产中的软性约束作用,形成安全生产的强大责任感和内动力。

(责任编辑 张大鹏)

国家能源局:能源领域重大项目审批需要召开审批听证会

日前,国家能源局网站刊发该局局长吴新雄撰写的文章指出,要创新审批听证制度。对于煤炭、电力、油气、核电、新能源、科技等能源领域重大项目、重大资金审批,要定期召开审批听证会,确保行政权力依法依规运行。

吴新雄提出,要严格推进依法行政,努力提高能源工作法治化水平。一是加强能源法律法规立改废。二是进一步梳理、取消或下放一批行政审批事项。三是规范审批流程,实现“五公开”,即:规划公开、计划公开、条件公开、过程公开、结果公开。四是同步加强事中事后监管。实现“五个同步下放”,即:同步下放审批标准、审批规范、审批责任、处理权限及责任追究;明确“四项监管要求”,即:明确监管主体、监管对象、监管内容、监管责任,切实做到放管结合,确保放而不乱。五是加快建立权力清单、责任清单和负面清单。

On perfecting legalization of coal mine production safety management

Ni Shizhong
(Baodian Coal Mine,Yankuang Group Co．,Ltd．,Zoucheng,Shandong 273500,China)

From the perspective of legalization,the paper explores the production safety of coal mine,and through analyzing the prominent problems and reasons existing in the legalization of coal mine production safety management and its realizing direction and path,the paper proposes that the strategy of governing the country by law should be deeply implemented in the coal industry;the whole phases and all respects advancement of the legislation,law enforcement,judicature and law-abiding in coordinated development should be conducted to form the standard and perfect coal mine production safety legalization system．

coal mine,production safety,legalization

TD7

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倪士重(1978－),山东邹城人,高级政工师,现在兖矿集团公司鲍店煤矿工作,主要从事企业政工工作。