案例一

某村委会因为村民的庄稼经常受到猪、羊、鸡、鸭等畜禽的践踏，为此村委会主任召集村委会成员开会，经村委会成员表决通过并由村委会主任在村广播室向村民宣布：从现在起，各家各户将自家的畜禽管好，否则，一经发现有谁家的畜禽践踏别人家的庄稼，一律罚款 50元;严重者，打死不赔，村委会已经安排民兵甲专门负责。

某日，乙家的三只羊冲破年久失修的羊圈，到某村民责任田里将玉米损毁近一半，甲正好路过，便用木棍驱赶，在驱赶中，甲用力过猛，将其中一只羊打死。乙在赔偿受损村民田间损失后，向村委会和甲要求赔偿。村委会以村里有村规民约为由拒绝赔偿;甲也辩称村委会有规定，自己仅是执行规定，损失与己无关也不同意赔偿。

乙遂起诉至法院要求村委会及甲赔偿死亡羊只的损失。法院经审理后支持了乙的请求。

说法：

《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案;村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”

根据此条，村规民约的效力来自于两个方面：一是内容合法;二是程序合法，而且两者必须同时具备。

在内容上，本案中涉及的村规民约提到对糟蹋庄稼的畜禽打死不赔，这首先就违反了我国制定法律的原则与立法精神，即法律要求罚当其过，也就是要求法律在对当事人纠纷处理时必须做到处罚与侵权损失相当，否则存在不公平的结果，这是法律衡平原则所不允许的。

关于公民的财产权，我国《宪法》第十三条规定，“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”本案中的羊属于村民乙的合法财产，受法律保护。

村规民约在制定之时必须考虑法律与政策有无具体规定，如有，那么村委会在制定时不得与之发生冲突或者在法律之外再制订处罚措施，否则无效。本案中涉及的畜禽造成损害问题，我国《民法通则》第一百二十七条规定，“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任”。本案乙对受害方赔偿损失的做法符合法律的规定，村委会却在法律规定之外对此种情况另设严重的处罚措施，对当事人明显不公平。

在程序上，该村的村规民约是由村委会主任召集村委会成员表决通过的，而不是村民会议表决通过，程序不合法。从制定的主体上看，村委会自身不能产生村规民约，即使产生也不具有村规民约的性质与效力。同时，村委会也未将形成的决定报乡人民政府备案，该规定对全体村民既不具有约束力，也不能成为村委会行使某种权力的依据。

本案中，村委会为了保护村民的财产不受损失，制定相应的“土政策”，使村民自律或违反者受到一定的处罚，这本来无可非议。但相关的村规民约必须符合法律规定，否则不但对村民没有约束力，还极易引发纠纷。

案例二

户口明明在村里，却没有享受到村里分给村民的福利，为此，王某一纸诉状将其户口所在地的某村村民委员会告上法庭。请求法院判令村委会向其偿付2012年、2013年两年的村民福利共计3万元。

在审理中被告辩称，该村于1998年便制定了关于村民工作安排的村规民约，其中第一条和第二条规定应由村里安排工作的对象包括“凡父母有一方是我村村民者”和“年满十八岁以上的毕业生，结婚后的媳妇”，第六条规定“凡双职工子女（含农业人口）或娶的媳妇，村里一律不负责安排”，第八条规定“对在外已有工作单位的，无论任何情况村里一律不负责安排”，第九条规定“对以上由村里安排的村民，无论哪种情况，村里一律按村民待遇对待”。而原告于1992年便在当地某建筑公司工作，属于在外有工作单位的，因此不属于此次应由村里安排工作的对象，因此不能享受到村民待遇。

同时，王某提出要求分得2012年、2013年两年的村民福利，被告于2013年底曾召开村民大会，对包括原告在内的共8名类似情况人员要求享受村民待遇的问题进行了表决，表决结果否决了8名村民的要求。村委会据此不给王某分配福利。

法院经审理后认为，本案中不给予原告村民待遇是大多数村民依照民主程序进行选择的结果，遂驳回了原告的请求。

说法：

本案原、被告争执的焦点表面上看是原告能否因在被告处拥有户籍而享受被告给予其村民发放的福利待遇的问题，但实质上涉及到如何处理、保护个人权利与尊重村民自治权力这一矛盾。

此类村民待遇纠纷大部分发生于都市村庄。在这些地方，农民的土地因城市发展的原因而被出卖、出租，而出卖或出租土地所得的集体积累就成为丧失土地村民的生活来源，每年发放的福利待遇实际上是用集体财产为丧失土地的村民提供的生活保障。

而在确定具体的发放对象和分配标准时，目前法律尚无明文规定，没有统一的标准，各村往往根据当地的村规民约行事。同时《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，而作为自我管理的一项重要内容就是对村经济事务的管理权，包括对村集体经济所得收益如何使用的决定权，在是否给予村民待遇问题上村民委员会执行的是村民会议的决议，是少数服从多数的结果。

但这里就涉及到这些限制或剥夺某些拥有户籍的人享受村民待遇的规定是否有违公平的问题。尽管如此，由出卖土地所得的集体经济收益毕竟有限，而用于支付村公益事业、发放村民待遇的费用却会随着社会的发展而不断增加，作为自治组织的村民委员会，无权对户籍问题进行干涉，而只能通过确定分配对象等加以平衡，让大家共同遵守。

公平从来都是相对的，不能脱离所处的社会经济环境。因此法院在处理类似案件时尽管会承认这样的限制措施会对某些人的生活带来影响，但解决它依赖于立法的改进，依赖于政府社会保障体系的完善，法院一般选择不干涉村民自治权。

（本期说法专家：贺玲）