（水利部长江水利委员会长江科学院水资源所，430010，武汉）

自2002年水利部和原国家计委联合发布《建设项目水资源论证管理办法》以来，水资源论证制度已正式实施了13年。为全面系统地总结水资源论证工作取得的成效，回顾论证中存在的问题，水利部于2011年印发了《关于开展建设项目水资源论证后评估工作的通知》。随后，各级水行政主管部门和流域机构分别选取试点开展了该项工作。鉴于后评估工作的重要性，基于推进该项工作制度化的需要，本文特进行探讨。

一、工作依据分析

开展建设项目水资源论证后评估工作是水利部的要求，同时也是基于《中华人民共和国行政许可法》（简称《行政许可法》）和《取水许可和水资源费征收管理条例》的有关规定开展的工作。

1.《行政许可法》的有关条款

《行政许可法》是开展水资源论证后评估工作的主要依据。根据第六十一条之规定：行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。据此，水资源论证作为一项行政许可，应开展相应的监督工作，水资源论证报告书的行政许可审批机关应该核查建设项目业主（被许可人）对水资源论证审查意见提出的许可事项的落实情况。

2.《取水许可和水资源费征收管理条例》的相关规定

根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十五条，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构在进行监督检查时，有权采取下列措施：①要求被检查单位或者个人提供有关文件、证照、资料，②要求被检查单位或者个人就执行本条例的有关问题作出说明，③进入被检查单位或者个人的生产场所进行调查。

因此，可依据上述规定，要求项目业主配合开展水资源论证后评估工作。

二、工作定位探讨

水资源论证是一项行政许可事项，其后评估是随着水资源论证制度的深入推进而需要配套跟进的一项工作内容。具体来看，是对取（退）水工程建设完成并正常运行一定时间的建设项目的水资源论证、建设和运行过程进行系统回顾，核查取用退水方案和各项措施落实情况，反映水资源论证工作成效，并改进水资源论证工作水平的一项具体工作。

根据《行政许可法》，水资源论证后评估是《行政许可法》关于建立健全行政许可监督制度的要求在水资源论证这项行政许可方面的具体体现，其实质是水资源论证的一项监督检查工作，而不是一项新的制度。开展这项工作的目的可以是多样的，可以基于制度完善的需要而开展，也可以出于加强具体项目的论证或取退水管理而开展，但评估的重点、程序以及相应的管理措施都有所不同。本文主要从加强具体项目的论证和取退水管理的角度进行探讨。

三、评估阶段及内容

为了更好地发挥后评估作用，水资源论证后评估结合论证及项目建设投产的全过程来考虑。根据发生时序，可将涉及的过程分为论证阶段、建设及试运行阶段和正式运行阶段，各阶段有各自不同的评估内容。

1.论证阶段评估

论证阶段起于水资源论证报告书编制单位开始论证工作，止于水资源论证报告书获批。该阶段的主要工作是水资源论证报告书编制单位收集资料、现场踏勘、制定工作大纲，并按水资源论证导则要求编制及修改水资源论证报告书。

对该阶段评估的内容包括：①取水、用水、退水等论证内容的全面性，②水资源论证报告书编制依据的水文资料、社会经济资料、项目取退水设计资料等基础资料的充分性和可靠性，③论证方法和论证结论的合理性。

对该阶段的评估分析主要以水资源论证导则为标准，分析水资源论证报告书是否按照导则要求的内容进行全面论证，依据的基础资料是否充分可靠，采用的分析论证方法是否合理可行，得到的结论是否可信。在论证阶段的评估案例中发现，部分项目论证内容的全面性存在一定的问题，比如注重取水、轻视退水，注重水量、轻视水质等问题，尤其是一些编制时间较早的报告书。

2.建设及试运行阶段评估

建设阶段起于项目正式开工建设，止于项目获得取水许可证。该阶段的主要工作是项目主体及取水设施、用水设施、退水设施和取退水影响工程补偿措施及水资源节约保护工程的建设，并在工程取水试运行期满后，通过管理部门组织的取水设施验收并获得取水许可证。

对该阶段评估的内容包括：①取水水源、取水方式、取水口的设置（形式、位置等）、取水总量及年内分配，②取水用途、用水工艺及耗用水指标，③退水方式、退水口设置、退水水质、退水量及年内分配，④取退水影响消减措施，⑤水资源节约保护措施。

对该阶段的评估分析主要以经批复的水资源论证报告书及批复文件关于项目建设的内容为标准，根据项目设计报告、取退水及计量设施设计报告、取水工程验收材料和评估工作现场查勘结果，对比分析项目及取退水设施建设情况、计量和监测设施安装情况、工程补偿措施建设情况、水资源节约和保护工程措施建设情况是否与报告书及批复文件一致。该阶段的评估中容易出现的问题是取退水位置发生了调整和取退水及生产设施的建设方案发生了改变，比如将河道取水改为水库取水，或取水泵的参数发生了变化，还有的调整了建设内容，导致取水用途和工艺均发生了变化。

3.正式运行阶段评估

正式运行阶段起于项目正式取水运行（获得取水许可证），止于根据后评估需要所划定的时间节点。该阶段的主要工作是项目按照水资源论证及批复取退水运行，并落实取退水影响补偿措施和水资源节约保护措施。

对该阶段的评估内容包括：①项目取水水量及年内分配、水位和水质的保障情况，②项目节水和减污措施的实施效果，③取水和退水对水环境及其他取用水户的实际影响。

该阶段的评估分析主要以经批复的水资源论证报告书及批复文件关于项目运行的内容为标准，根据取水计量数据、退水计量和水质监测数据、评估期内年度用水总结、现场调研及查勘结果，对比分析是否与报告书及批复一致。该阶段评估中最常见问题是项目实际取水量与许可水量有出入，通常是实际取水量小于许可水量，在个别项目中甚至出现实际取水量仅有许可水量1/10的情况。出现这种情况的原因有两种：一种是项目建设运行的原因，即项目投入产能不足导致的取水量小。另一种是论证的原因，主要是一些化工、造纸、钢铁等产业链较长的行业，用水定额通常是针对一个完整产业链制定的，而一些企业实际只生产中间产品或者基于半成品的深加工，并不是由原料到最终产品的全产业链生产。比如有的钢铁企业是将铁矿石炼钢再制作成钢筋，有的是基于废旧钢铁制作成钢筋，后者的单位产品用水量就小于前者，而用水定额一般是不做区分的，这样一来用水定额对设计取水量计算的指导性就比较弱了，由此就出现了实际取水量远小于许可水量的情况。

四、管理措施

1.触发机制

（1）前提条件

为了达到既定的评估效果，开展后评估的项目应具备一定的基础条件：一是项目应开展水资源论证工作，且水资源论证报告书已获批复；二是项目已进入正式运行阶段，已达到或接近设计产能稳定运行3～5年。实际评估中发现，由于产品产量受市场供求关系影响，一些项目建成后长期达不到设计产能，部分生产线处于停机状态，项目的取用水量难以直接反映达到设计产能的实际用水需求，对项目取水量合理性的评估存在一定困难，评估的意义大打折扣，对这种项目的评估最好延后开展，待项目达到设计产能稳定运行一段时间，积累了3～5年的取水数据后再行评估。

（2）触发条件

对于满足上述前提条件的项目，研究提出启动后评估工作的触发条件，初步考虑三类条件：第一类是项目的水资源相关建设、运行方案与水行政主管部门的审批方案有较大变化，水资源论证报告书及批复文件的执行已出现偏离，需要及时通过后评估程序予以纠正或认定，从而保证行政许可的约束力。第二类是项目运行一定年限后，需要进行例行监督检查，为换发取水许可证等工作奠定技术基础。至于具体的评估时点，可以设置在取水许可证届满前一定时间。第三类是水资源论证审批机关或上级机关根据加强项目水资源论证管理的特别需要或制度完善需要时，可以责成项目业主或自行委托第三方机构开展后评估。这类后评估具有一定的随机性，不作详细探讨。

2.介入机制

后评估是一项新工作，在介入机制上应注重与水资源论证和取水许可的衔接，并充分利用相关工作来推动后评估。

（1）项目审批时介入

基于水资源论证后评估是水资源论证监督管理内容的认识，在水资源论证报告书的审查审批文件中可以明确提出后评估要求，要求企业在满足评估触发条件（第一和第二类）时开展自评估，为后评估工作的启动预设窗口。

（2）项目审批后介入

由于当前水资源论证程序在水资源论证报告书获批后即完结，没有延伸至项目建设和运行的全过程，报告书及其批复文件对项目的建设和运行行为缺乏实质性约束。因此，对于已批项目的后评估还必须依赖于取水许可验收、发证和后期的监督管理环节来推进。具体来说，比如在项目年度取水总结和用水计划中，发现项目建设和取退水运行方案发生变更时，或基于取水许可监督管理需要，在取水许可证即将届满时，责成项目业主开展自评估。

3.组织方式

（1）管理权限

基于水资源论证后评估作为水资源论证行政许可一项监督工作的认识，原则上应与水资源论证报告书的审批权限保持一致，即谁批复谁负责监督管理，即审批部门负责水资源论证后评估。

（2）评估形式

根据项目取水量大小和项目级别，宜采取自评与他评相结合的原则，对取水量较小、项目级别较低且无敏感涉水问题的项目以自评为主，自评材料报原水资源论证审批机关备案即可，类似于一次较为系统的用水总结；对于取水量较大、项目级别较高或有敏感涉水问题的项目，采取业主委托资质单位编制后评估自评报告，报原水资源论证审批机关审查。

（3）经费来源

水资源论证后评估作为水资源论证这项行政许可事项的监督管理工作，业主有义务配合行政部门开展工作并提供资料，自评的经费应由业主承担。

（4）相关方职责

①管理方职责。按照政府主导的原则，由政府水行政主管部门承担水资源论证后评估工作的管理，具体负责制定和完善后评估管理规定和技术要求，推进和监督后评估制度的实施，组织审查后评估报告。

②项目业主方责任。在达到水资源论证后评估触发条件的企业，项目业主方应当及时自行或委托符合管理要求的单位开展水资源论证后评估，编制水资源论证后评估报告，并报水行政主管部门备案或审查，落实后评估中提出的相关要求；在后评估报告编制和修改中，业主方应提供真实有效的工程设计和运行资料，配合管理方落实和执行好水资源管理要求，配合技术评估方做好后评估报告的编制工作。

③水资源论证报告书编制方责任。进入后评估阶段后，水资源论证报告书编制单位尽管已经完成报告书的编制任务，但作为对项目取退水信息掌握比较全面、专业的相关方，应提供水资源论证阶段有关资料，配合后评估单位了解水资源论证阶段的相关情况，解答水行政主管部门关于水资源论证报告书编制有关问题的质疑。

4.结论形成机制

水资源论证后评估结论的形成主要包括项目业主自评估和管理部门认定两个主要环节。

（1）项目业主自评估

项目业主可根据管理要求自行开展或委托具有水资源论证和水资源调查评价资质的单位开展自评估工作，并编制自评估报告。

（2）管理部门审查

水资源论证后评估报告编制完成后，后评估报告由项目业主报送管理部门，由管理部门组织专家对报告进行评审，从技术上对报告依据的基础资料、技术路线和主要结论进行认定，形成专家评审意见和审查意见。

5.处理机制

水资源论证后评估结论形成并经认定后，评估结论的处理是确保后评估工作实效的重要一环。

（1）对项目业主违规的处理

对提交虚假材料和后评估结论认定为“擅自更改项目取退水工程、用水工艺或取用水方案而没有申报”的项目业主，应责令其限期整改或重新进行水资源论证，并按照相关规定进行处罚。方案改动不大或经后评估认为是合理的改变，后评估报告可作为对项目建设和运行方案改变进行认定的支撑材料，在取水许可中获得认可。

（2）对水资源论证报告书存在问题的处理

对因未按照水资源论证相关法规、技术导则和有效的基础资料编制水资源论证报告书的编制单位，应责令其提出书面情况说明；因编制单位原因导致项目实际建设运行方案与批准的论证方案不一致的，按照相关规定进行处罚。

[1]水利部.关于开展建设项目水资源论证后评估工作的通知[R].2011.