文|永学林　云南省元谋县委政研室

对城镇化建设的调查与思考

文|永学林云南省元谋县委政研室

党的十八大报告指出，到建党一百年时全面建成小康社会，到建国一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家；坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。因此，城镇化建设是极其重要的国家战略，其核心是人口城镇化，城镇化的最终目的是提高和改善人的生活、生产条件，释放个人和整个社会的潜能。

我国城镇化的现状

城镇化率攀升快。改革开放以来，我国的城镇化建设步入了发展的快车道，2003年提升到40.5%，2012年提升到52.6%。从发达国家城镇化率提升用时来看，英国城镇化率从20%提高到40%这个过程经历了120年，法国经历了100年，德国经历了80年，美国经历了40年，日本经历了30年，而我国仅用了20多年。可以说，这是人类历史上耗时最短，规模最大的城镇化进程。

城镇人口增速快。根据国家统计局推算，2014年末，全国大陆总人口约为13.68亿人，从户籍管理的角度来看，我国农村人口有9.4亿；从现实的居住地统计，真正长期居住在农村的农民大概有7.5亿，城镇化率达到54.77%，这标志着中国进入了以城市社会为主体的新时期。

城镇化中不容忽视的问题

城镇化发展不平衡。从空间分布上看，我国东部、中部、西部区域城镇化的发展水平也不平衡。突出的是中部地区城镇化水平明显偏低，城镇化发展相对滞后。我国城镇化过程中需要转移的人口规模庞大，依靠个别大城市和特大城市不仅不能完成城镇化的任务，而且会引发大量的城市问题和空间发展问题。中小城市和小城镇的优势得不到发挥，则会制约多模式、多途径的城镇化发展，也会制约不同规模和不同类型的城镇化发展、功能互补、相互支撑的城镇体系和城市群的形成，导致城镇空间结构混乱和失序。这在一定程度上拉大了区域之间的发展差距，致使城镇的空间布局与资源环境承载能力不相适应的问题越来越突出。

城镇化发展依赖土地性太强。从要素投入上看，我国过度依赖土地支持的城镇化的持续能力还不强，或者说已经不可持续。一些地方在以地生财的利益驱动下，导致一些城市盲目拉大建筑框架，建设大广场、大马路，实际上土地的利用十分粗放，导致土地的城镇化快于人口的城镇化。从1999～2007年，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%。

农业转移人口不稳定。农业转移人口城市融入程度低，流动性高，城市出现新二元结构，阻碍城镇化质量的提升。我国城镇中的流动人口以农业转移人口为主，这是城镇化的主力军。然而，这部分人口不仅收入低、劳动强度大，而且就业不稳定，更换工作和就业地点的频率高，不断在行业、就业单位和城市间流动。作为产业工人重要组成部分的农业转移劳动力，大范围、高频率的流动使企业很难建立一支稳定的劳动队伍，从而导致劳动力市场上专业化的劳动力队伍难以形成。这不仅造成人力和经济效率的损失，对正在推进的经济发展方式的转变也形成制约。而且，企业员工频繁的更换不利于形成有利于企业和工人的博弈与协商机制，对良性的劳资关系的建立形成障碍。其次，农业转移人口在不同地区、行业和单位之间的频繁流动，降低了组织化的可能性，无法形成一个稳定的阶层，使他们对自身社会地位形不成长期的正面预期，对自己未来的定居地没有理想的归属感，对城市缺乏主人翁意识，这就弱化了农民工与流入地之间的联系，不利于社会融合和社会互动，由此在城市形成当地居民与流动人口新的二元结构。这对城镇化质量的提高和城镇化健康发展构成挑战，并且会随着转移人口规模的扩大而进一步积累和凸显出来。

乡村发展滞后，农村现代化和城乡一体化进展缓慢。高质量的城镇化必然是城镇化与农村现代化相互促进、同步发展的过程，是一体、平等和互惠的关系。然而，随着越来越多的人口涌向城市，农村的“空心化”正在加剧，农村人口结构发生了重大变化，以留守老人和留守儿童为主体的弱势群体无人照顾、土地无人耕种等社会矛盾日益凸显。与此同时，在城镇建设如火如荼进行的过程中，农村基础设施建设、环境卫生治理、公共服务体系建设等方面的投入严重不足，导致农村与城镇不仅在经济方面，而且在社会、文化、医疗和教育等各个领域的发展差距加大，农村现代化进展缓慢，部分农村日益凋敝。

大城市病问题突出。目前，我国由于过多的资源和人口过度集中到大城市，再加上发展速度太快，规划缺乏预见性，城市建设的过程中重生产、轻生活，以至于出现开发建设挤压绿色空间，大规模集中建设开发区，在远离城市中心的工作地建设大型居住区，致使城市内部空间失调，大城市面临的交通拥堵等城市病问题更为严重。城市的宜居性下降，质量变差。一些特大城市由于人口和用地的爆发式膨胀，水资源利用紧张，目前655个城市中有近400个城市缺水，其中约200个城市严重缺水。政府就不得不采取远距离、跨区域调水的方法解决燃眉之急，不断通过外区域的资源调入来解决本区域的发展，不仅引发区域之间的矛盾，而且通过资源调入只能解决暂时的问题，暂时问题的解决又带来进一步的规模膨胀，如此循环，积累的问题会越来越大，一旦发生更大区域范围内的资源紧张，比如干旱等，问题会愈加严重，甚至很难找到解决的方法，蕴藏着极大的风险。

对策及建议

在科学规划中求质量。规划是城镇化的指导蓝图，是城镇化建设的龙头，规划决定城镇化发展的水平、速度和质量。要立足长远，着眼未来，按照科学发展观的要求，坚持高标准规划、高质量设计，把城镇化规划好设计好，做到百年不落后、千万人融入矛盾不突出。

创新“城增村减”工作机制，加大人才培养力度，促进城镇化建设进程。过去我们一提城镇化，很多人就会想到是征地盖房子，是修建更好的基础设施，反而忽视了以人为核心才是城镇化的关键。其实，城镇化不仅是自然人的城镇化，而且也是社会人的城镇化，也就是说新进入城镇的农村人口，能够在城市里住有所居、学有所教、老有所养、劳有所得、娱有所乐、病有所医，平等享受城镇现代化的公共服务，并以此逐步提升人的综合素质，实现人的真正城镇化。

城镇化会给城市发展提供多层次的人力资源，但以人为核心的新型城镇化绝不是简单的人口比例增加和城市面积的扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。相对于大城市而言，小城镇与农村具有较密切的空间联系，就业成本和定居成本比较低，在吸纳农村人口转移的过程中，具有不可替代的重要作用。

积极稳妥地推进城镇化，打破城乡分割的二元体制。改变过去那种依靠农村廉价劳动力、粗放利用土地资源的发展模式，让新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化为依托的“四化”协调互动，实现城乡统筹发展。打破城乡分割的二元体制，切实解决长期得不到解决的户籍、就业、医疗、养老、教育以及土地制度等难题，为我国未来的改革发展释放更多的发展红利。

建立完善农村人口入驻城市各项服务待遇机制。在推进住宅建设用地供应主体多元化的基础上，把建设用地审批与城市人口增加、就业规模增长和公共服务覆盖人群增加建立起联系。因此，必须建立长效的、具有正面推动效果、能发挥实际效力的政策体系。