张云飞

(中国人民大学 马克思主义学院，北京　100872)



依法创稳的政策思考*

张云飞

(中国人民大学 马克思主义学院，北京100872)

摘要：按照依法治理的原则，必须将依法创稳作为改革和创新稳定工作方式的基本方向。依法创稳，就是要实现从“人治维稳”向“法治创稳”的创造性转化，坚持用法治思维和法治方式来创造稳定，将法治化作为稳定工作的基本方式。目前，重点是要做好依法改革信访工作制度、建立和完善公益诉讼制度等工作。为此，必须坚持社会主义法律的人本价值取向，坚持依法治国和以德治国的统一。这样，才能保证社会和谐有序、国家长治久安、人民安居乐业。

关键词：依法治理；创造稳定；信访工作；公益诉讼；以德治国；以法治国

法治化既是做好稳定工作的基本保障，也是实现社会稳定的基本方式。但是，由于存在民众依法维权意识不强和官员依法维稳意识淡薄并存等问题，目前的稳定工作还未达到法治化水平，人治色彩较为浓厚，不具有持续性。因此，我们必须将“依法创稳”作为改革和创新稳定工作方式的基本方向。在唯物辩证法看来，稳定不是维护出来的，而是创造出来的。现代系统科学尤其是复杂性科学充分证明了这一点。同时，按照党的十八大以及十八届三中全会和四中全会的精神，我们必须将“依法治理”的原则贯彻到稳定工作中。从总体上来看，依法创稳，就是要实现从“人治维稳”向“法治创稳”的创造性转化，坚持用法治思维和方式来创造社会稳定，将法治化作为稳定工作的基本方式。

一、 依法创稳的科学依据

依法创稳，是一种在稳定工作上代价小、成效大的理性选择，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要课题。

从现实来看，尽管我们十分重视稳定，但是，稳定工作还远远没有取得预期的成效。一方面，普通群众尤其是弱势群体还没有学会通过法律程序、运用法律手段维护自身权益，普遍存在着“信访不信法”的问题。这是我国信访量居高不下、群体性事件层出不穷的重要原因之一。中国社会科学院法学研究所发布的《中国法治发展报告No.12(2014)》显示，在从2000年到2013年9月之间共发生的871起群体性事件中，劳资纠纷事件有267起，征地拆迁事件有97起，环境污染事件有37起，信访维权事件有53起。由于没有充足的法律渠道维权，才导致了这样的局面。另一方面，一些党政部门及其干部还没有完全学会运用法治思维和方式来化解矛盾、实现稳定。一旦遇有问题，不少部门和干部往往采用高压甚至粗暴的方式加以处理。法制网舆情监测中心对2012年度全国群体性事件的分析表明，面对群体性事件，政府应对方式中采取负面应对措施的为62.2%(即不考虑、不重视事件的当事者利益，仅仅为恢复秩序或获得利益等目的，采用较强硬的手段解决问题)，采取正面应对措施的为57.8%(即充分考虑到事件的当事者利益，以协商的姿态和较缓和的方式解决问题，谋求事件的自动消退)，无任何应对措施的为15.6%。这样，不仅不能有效平息事态，反倒会进一步加剧冲突。事实上，只有将依法维权和依法维稳二者有效地统一起来，才能有效避免和科学化解由社会矛盾、社会冲突和群体性事件带来的社会风险。

从国际经验来看，为了避免资本主义制度造成的社会矛盾、社会冲突和社会分裂引发的社会动荡和社会崩溃，西方社会将法治化作为社会治理的重要原则和方式。例如，西方行政裁判所是与20世纪早期福利国家的发展一道兴起的。在很多情况下，它所处理的正是我们所关注的健康、社会保险和职业规划等民生问题。它们在普通法院制度之外来管理个人与国家之间的纠纷。同样，西方工业裁判所对法律主体之间事关劳动合同的纠纷行使专有管辖权，用来管理工人与雇主之间的纠纷，化解劳资冲突。可见，“现代主体是通过法律和管理建构的。公民既是权利的主体，又是管理的客体，而且它们是在同一历史时刻建构起来的”[1]213。这样，就把权利和义务在法律上有效地统一了起来。同时，西方国家还通过各种法律化的社会服务来实施政府干预。政府的主要职能之一，正是既要在实践上也要在法律上对不同的特定利益集团提出的相互分歧的利益要求进行协调。这样，尽管资本主义的根本性质未变，但是，通过上述措施，他们不仅成功地延缓了社会危机，而且有效地实现了社会稳定。因此，我们必须虚心学习这些治理经验，努力做好我们的稳定工作。

从治国理政的方略来看，在长期治国理政尤其是在改革开放以来推进社会主义民主制度化和法律化、大力发展和完善社会主义市场经济的过程中，我们党提出了依法治国的基本方略。全面推进依法治国，要求我们必须将法治思维和法治方式运用到治国理政的各方面和全过程中，将法治化作为国家治理体系和治理能力现代化的重要原则和努力方向。因此，党的十八届三中全会提出了“依法治理”的原则和要求：“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”[2]539在此基础上，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出，全面推进依法治国，必须依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，推进多层次多领域依法治理，健全依法维权和化解纠纷机制。显然，为了实现社会稳定，必须保证人民的主体地位，必须正确处理社会矛盾，必须有力打击和有效控制各种破坏和犯罪活动。要做到这一切，最关键、最靠得住的办法就是实行依法治国，推动依法治理。可见，依法治理是实现社会和谐有序、国家长治久安、人民安居乐业的重要制度保障。

总之，为了有效克服用人治方式维护稳定带来的诸多弊端，我们必须将稳定工作进一步纳入到依法治国的框架中，依法创造稳定，努力实现稳定工作方式的法治化。

二、 依法改革信访工作制度

由于群体性信访尤其是重复性的群体性信访被视为影响社会稳定的重要因素，因此，信访的存废一度成为了社会热点问题。对此，党的十八届四中全会提出：必须“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”[3]。这样，依法改革信访工作制度，就成为依法创稳的重点工作之一。

信访工作是我们社会主义国家的基本民主制度，是保持党与人民群众血肉联系的重要纽带。现在的问题是用“非理性截访”方式处置“非理性上访”导致了不稳定，而不是信访自身出了问题。因此，信访只能存不能废，信访工作只能加强不能削弱。但是，在信访领域中，目前只存在行政法规而无专门法律，导致了信访工作法律权威不足等问题。为此，我们必须顺应社会呼吁和满足人民期待，尽快制定、出台、实施“信访法”，将宪法的规定具体化、明确化、系统化，增强信访工作的科学性、操作性、系统性、预见性和有效性。

在具体工作中，信访工作必须按照严格的法律程序进行。一是在维权上访方面，上访群众必须严格遵守社会主义法律法规，按照法定的途径上访，既不越级上访，也不过激上访。要防范和杜绝一切非法上访行为，更不能使其成为敌对势力利用的工具。对于上访造成的破坏社会主义法律秩序的行为，必须依法严惩；二是在矛盾接访方面，涉及信访和稳定的责任部门都必须依法履行其职责，尤其要防范自己的失职和错误导致非理性上访和不稳定事件。事实上，造成目前信访困境的很多问题，往往与相关部门的不作为和乱作为有很大关系。涉诉涉法信访在所有的信访事项中占有相当比重的现象充分暴露了这方面的问题。为此，人民代表大会及其常委会必须加强信访方面的立法工作和执法监督工作，公安部门必须严禁刑讯逼供，检察院必须加强对信访工作中失职渎职行为的检举，法院必须建立和完善对错案的自查自纠机制，信访部门必须依法提高工作效率和工作成效，地方政府和职能部门必须依法切实解决信访群众反映的现实矛盾和实际问题。

同时，我们必须从推动国家治理体系和治理能力现代化的高度，依法推动信访工作的体制改革。一是要正确处理上访和下访的关系。我们必须充分尊重人民群众尤其是弱势群体表达自己诉求和意愿的自由，科学把握新形势下群众工作的特点和规律，依法建立和完善领导干部接访制度和领导干部下访制度，不断完善常年接访、定期约访制度，甚至是“微服私访”，依法及时合理地解决群众反映的问题。二是要正确处理诉讼和信访的关系。在把涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来的过程中，政法机关必须依法处理好涉法涉诉信访问题；同时，必须建立健全导入、纠错、退出机制，进一步破解入口不顺、程序空转、出口不畅等难题。三是要正确处理日常信访和网上信访的关系。网络等新媒体是听取群众意见的有效平台。因此，党的十八届三中全会提出：“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。”[2]540目前，在加强网络基础设施建设、提高信息汇总处理能力的基础上，必须推动网络信访的立法工作，依法规定网络信访的原则和流程。为此，要公开网络信访的内容和程序，以便公众知晓和社会监督；要提高网络信访的工作效率，减少工作环节，加快流转速度；要提高网络信访的实效，加强上级部门和信访部门对地方党政部门的网下督办，真正解决实际问题；要完善网络信访的反馈和控制机制，对于拖延和不解决实际问题的责任者必须依法加大处理力度。

此外，在群众反映的问题没有得到及时合理的解决甚至是在拖延和遭受打击报复的情况下，群众自然会选择非理性上访的方式，因此，我们必须强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。对于那些在法律之外、情理之中的问题，必须按照中央有关部门已制定下发的《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》的精神，建立和完善国家司法救助制度，将国家司法救助资金列入预算并统筹安排，使上访的弱势群众尤其是利益受损者和受害者能够借助法律的途径解决其问题。同时，我们要做好上访群众的思想政治工作。

最后，对于有法律空白和盲点的问题，信访工作部门应该会同有关部门提出完善法律或者是立法的建议。

三、 建立和完善公益诉讼制度

根据法制网舆情监测中心对2012年全国群体性事件的分析，由公共利益受损引发的群体性事件占到总体事件的57.8%。在这个问题上，党的十八届四中全会提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”[3]的要求。这样，建立和完善中国特色的公益诉讼制度，就成为依法创稳的又一重点工作。

一般而言，公益诉讼是指对侵犯国家利益、社会利益、公共利益提起诉讼，而由法院依法追究侵犯者法律责任的行为活动。在西方社会，公益诉讼(Public Interest Litigation)具有久远的历史，积累了相对丰富的经验。在古罗马时代，公益诉讼制度已经存在。在现代西方社会，公益诉讼制度已相当完善和成熟。例如，在环境公益诉讼方面，发达国家一般都有详细而完备的权利规定及程序设计。但是，在我国，还没有建立起完整的公益诉讼制度。事实上，在实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中，建立和完善公益诉讼制度具有十分重大的意义和价值。“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”[4]显然，建立和完善公益诉讼制度，有助于从根本上防范由于公益受损引发的群体性事件，是切实维护公益的法律制度创新。

从法理上讲，凡是涉及到国家利益、社会利益、公共利益的行政违法、刑事犯罪和民事侵权等违法犯罪行为，都是公益诉讼的对象。但是，我国仅在个别领域有明确的法律规定，而在涉及到国家利益、社会利益、公共利益等一系列广泛领域中的违法犯罪问题却没有相应的法律规定。从现实来看，腐败、征地、拆迁、劳动用工和社会保障、企事业单位改制、医疗改革、物业管理、环境污染、银行信用、消费者权益保护、流动人口管理等民生问题和社会管理问题是最容易引发群体性事件的领域，往往涉及到社会上不特定的多数人的利益，属于公益的范畴，因此，有必要将其一概纳入公益诉讼的范围。这样，有助于通过法律途径解决社会矛盾和化解社会冲突，有助于避免由此造成的信访尤其是群体性信访带来的行政压力及其社会政治代价。显然，扩展和确定公益诉讼的对象和领域，是实现社会治理的重大课题。

就主体来看，除了检察机关之外，不仅任何合法的单位、组织有公益诉讼的资格(主体适格)，而且每一个公民都有这样的权利和资格。但是，在具体的法律规定中，我国的公益诉讼主体范围太窄。例如，在环境群体性事件已成为影响我国社会稳定重大问题的情况下，通过环境公益诉讼的方式解决环境事故带来的矛盾和冲突，是化解环境群体性事件带来的社会风险的重要选择。但是，我国环境公益诉讼的主体适格范围十分有限。2014年4月24日修订通过的《环境法》第五十八条对环境公益诉讼的主体作出了这样的规定：“符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一) 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二) 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”[5]假设在一个县域内发生了严重危害公共利益的重大环境事故，环境行政部门对之处理不力和处置不当，检察机关对之不闻不问，那么，该由谁提起环境公益诉讼呢？这个县域内的党政机关、检察机关、社会组织和公民个人不应该提起这样的诉讼吗？显然，我们的规定不利于全社会参与社会主义生态文明建设。而英国的《污染控制法》规定，任何人都可对公害提起诉讼；另外，英国法律还规定，某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。因此，在以后修订《环境法》和完善公益诉讼相关法律时，我们必须放宽主体适格，鼓励和支持一切国家机关、检察机关、企事业单位、社会组织和公民个人参与公益诉讼。尤其要鼓励和支持人民团体、社会组织、律师、新闻工作者代理利益受害者、受损者以公共利益的名义参与公益诉讼，如此，可大幅度地减轻信访工作的压力，有效避免群体性的集聚。显然，建立和完善中国特色的公益诉讼制度，是落实人民当家作主权利的重要举措。

我们之所以将公益诉讼的主体适格狭窄化，可能主要是担心虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等行为的发生，或者担心原告通过公益诉讼牟取不当经济利益，进而扰乱社会稳定和社会秩序。对此，借鉴国际经验，可以采用由诉讼主体(原告)提交保证金、承担败诉的法律责任和经济责任等法律规定加以规范和制约。同时，在法律上要明确对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉、谋求不当私利等诉讼行为的惩治规定，并加大实际的惩治力度。现在，关键是要在宪法中进一步明确国家机关、检察机关、企事业单位、社会组织和公民个人参与公益诉讼的权利和资格，在社会主义宪法理念的指导下，将分散在各个部门法律中的公益诉讼的规定统一和协调起来，从总体上推进公益诉讼。检察机关要探索鼓励国家机关、企事业单位、社会组织和公民个人参与公益诉讼的机制和措施，批准和同意他们提起各种公益诉讼。当下，这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。

总之，建立和完善中国特色的公益诉讼制度，不仅可以有效减轻信访工作压力、避免群体性事件带来的负面冲击，而且是社会主义民主在诉讼领域的创造性实践，是建设法治中国的必要之举。

四、 依法创稳的科学原则

只有坚持科学的原则，才能保证依法创稳沿着正确的方向前进。

坚持社会主义法律的人本价值取向。法律是治国之重器，良法是善治之前提。良法即善法。只有在善法的前提下，才能为实现社会稳定提供切实可靠有效的法律依据。用恶法维稳，只能加剧社会矛盾和冲突。在社会主义条件下，只有坚持和保证人民主体地位，才能使社会主义法律成为良法。为此，“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕”[3]。第一，社会主义法律应成为民权之法。我国宪法明确规定国家尊重和保障人权。保障人权是稳定工作中贯彻“以人为本、执政为民”理念的重要体现。但是，现实中侵犯人权尤其弱势群体人权的情况屡有发生，是导致不稳定事件的重要导火线。因此，必须把保障人权的理念转化为制度设计、体现在实际行动中，确立起一整套对人权平等保护的法律调整机制，尤其要对弱势群体和个体展开法律救济和法律援助，以彰显社会主义法律的道义力量和人文关怀。第二，社会主义法律应成为民生之法。民生领域权利保障的缺失和空白，加剧了法律协调个体维权行动和社会威权秩序的矛盾。例如，在劳动就业领域中，由于企业改制、拖欠工资等侵犯劳动者权益而产生的劳资纠纷，使稳定工作陷入了二难困境。因此，为了从根本上实现稳定，我们必须从劳动合同、劳动保护、工资保障、社会保障等方面为劳动者的各项合法权益提供法律支持和保障，同时要依法规定企业的社会责任，在促进市场经济健康持续发展的同时，节制资本对劳动的肆意支配。第三，社会主义法律应成为民意之法。随着社会主义民主和法治的发展，人民群众的权利意识在不断提高、权利要求在不断增长，这使得人民群众对权利不平等、权利受损害等现象的批评更为尖锐，但是，现行体制难以容纳民众的这些意愿。这样就不仅要求社会主义法律必须“赋权”(empowerment)于民，通过扩展制度和体制的容量来化解民怨、顺应民意、获得民心；而且要求社会主义法律必须还权于民，真正体现人民群众当家作主的主体地位。第四，社会主义法律应成为民主之法。现在，权力寻租和腐败行为加剧了民众的“仇官”心理，这不仅降低了党政部门的权威性和公信力，而且使“反腐败”成为各种势力尤其是外部势力和敌对势力进行社会动员的筹码(手段)。因此，在坚持为人民服务宗旨的同时，必须把政府建设成为法治政府。如此才可能有效避免腐败，提高行政效率，保证社会稳定。当然，对于广大人民群众来说，不能违法维权，而必须成为遵纪守法的社会主义“好公民”。在其本质上，好、良、善(good)是统一的。“好公民”是善法的内在规定和要求。

坚持依法治国和以德治国的统一。在国家治理和社会治理中，法律是有效的工具，但不是绝对的唯一的选择。因此，我们既需要将民主和法治统一起来，也需要将法治和德治统一起来。一般来讲，法治属于硬控制，德治属于软控制。硬控制主要通过强制性方式进行控制，具有奏效快但是难以持续的特征。软控制一般采用对话、劝说和干预等方式，目标是使正式稳定机构减少使用“硬性”资源和手段去处理各种无序和异常行为，更强调控制的策略、技巧和艺术，以避免矛盾的进一步激化，更有效完成控制的任务。当然，更为科学而可行的选择是软硬兼施。在科学总结治国理政经验的基础上，我们党提出了“依法治国”和“以德治国”相统一的治国方略。党的十八届四中全会进一步提出：“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[3]目前，在依法创稳中，我们必须加强社会规范建设，重点是要推进行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约建设，充分发挥社会规范在调整成员关系、约束成员行为、保障成员权益等方面的作用，通过自律、他律、互律使公民、法人和其他组织的行为符合社会行为共同准则。这样，我们才能有效发挥社会主义“四有”新人这样的“好公民”在实现稳定工作中的主体作用，充分发挥社会主义核心价值观在实现稳定中的引导作用和支撑作用。事实上，将依法治国和以德治国统一起来，是我们党在稳定上形成的新的科学思维和现实选择，是中国特色的硬控制和软控制的统一。

总之，只有全面推进稳定工作及其工作方式的法治化，才能有效避免和防范人治维稳带来的弊端，真正实现社会和谐有序、国家长治久安、人民安居乐业。当然，法治化更是做好整个稳定工作的重要原则和基本方向之一。

参考文献：

[1][英]马克·尼奥克里尔斯．管理市民社会——国家权力理论探讨[M]．陈小文，译．北京：商务印书馆，2008．

[2]十八大以来重要文献选编：上[M]．北京：中央文献出版社，2014．

[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]．人民日报，2014-10-29(01)．

[4]习近平．关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N]．人民日报，2014-10-29(02)．

[5]中华人民共和国环境保护法[EB/OL]．[2014-04-25].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-04/25/c_126431703.htm．

本文系中国人民大学国家发展与战略研究院2014年专题报告《从“维护稳定”到“创造稳定”——中国特色稳定工作模式的改革和创新之道》(SSE201401)的部分内容。

中图分类号：D920.0

文献标识码：A

文章编号：1009-105X(2015)04-0001-05

作者简介：张云飞(1963-)，男，哲学博士，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，中国人民大学马克思主义学院教授、博士生导师，主要研究社会发展理论和生态伦理学。

收稿日期：2015 - 06 - 03