佛山市不同土地经营模式对耕地保护的作用分析

2015-01-15魏兴琥陆冠尧

南方农业·下旬 2014年11期

魏兴琥+陆冠尧

摘要佛山市对家庭联产承包责任制开展以土地股份制为主的经营模式改革已有20多年，根据对两种不同土地经营模式的调查比较，推行土地股份制经营模式极大地改善了农田基础设施建设，对土地规模化和高效开发起到明显的促进作用，但急需完善土地股份制经营的专门的法律法规，在承包期、市场竞标、监管、服务等方面予以规范，并加快探讨土地与股份的市场流转；而在一些区位偏僻、地形复杂、地块零散、小型的区域推行家庭联产承包有助于保持耕地生态和产业结构的多样性，降低生态环境和农业生产的风险。

关键词耕地；经营模式；保护；广东省佛山市

中图分类号：F301.21文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2014）11-0-5

耕地作为人类不可或缺的自然资源，其数量与质量决定着一个国家或地区的社会经济可持续发展，而土地制度是决定这种资源属性的基础。我国有着五千年农耕文明，从炎黄帝时期的土地共有制度到封建时代的地主所有制下的男耕女织经营模式，都对当时的社会有着深远的影响。解放后，土地由地主所有制改为农民个体所有制，人民公社之后又从最初的土地公社集体所有制调整为“三级所有、队为基础”的农地集体所有制的基本制度，十一届三中全会后，又实行了家庭联产承包责任制。土地制度的调整改革都在不同时期极大地提高了土地生产力，调动了土地所有制的生产积极性，提高了耕地的效益，也影响了耕地的数量与质量，尤其是家庭联产承包责任制的实施，对我国农业的发展、对土地效益的开发、对保障一个人口大国的农产品供给起到了难以估量的作用[1]。实践证明，土地制度一定要和社会制度、经济、生产力、生产者相协调，要随着社会经济发展不断调整，才能发挥生产者积极性，提高土地效益[2-3]。耕地的经营模式与土地制度同等重要，它们和其他制度与经营模式一样也是动态发展的，只有不断调整改革才能适应社会、发挥土地的最大效益。作为我国现行的集体土地制度下的家庭联产承包责任制经营方式已经实施了30多年，我国的经济水平已有翻天覆地的变化，农村人口的流动也使农村劳动力数量与结构变化很大，尤其是城市化的快速发展对耕地生产和土地流转影响巨大，这种小规模经营模式在一些经济发达区已难以再进一步挖掘土地效益潜力，规模化经营方式成为未来农业发展的主流[4-8]。土地经营模式不仅直接影响到土地效益，而且也会影响土地的数量与质量，尤其在经历了30多年的改革和城市高速发展，土地资源、特别是耕地资源保护压力逐年加剧，寻求合理的、多元化的、适合我国资源与经济特征的土地经营模式对于提高土地经济、生态效益、保护耕地资源至关重要。佛山作为珠三角主要的制造业基地，国内生产总值多年来一直位列广东前三位，城镇扩展与工商业用地需求日盛，在土地资源潜力极为有限前提下，农业用地成为开发的主要土地资源，耕地面临逐渐被蚕食的窘境。早在20世纪90年代，顺德、南海区就开展了土地经营模式的改革，经过20多年的发展，不同经营模式的效益、规模化、产业化发展差别较大，本文借助佛山市国土资源局“佛山市基本农田补贴方案”（2008）和“佛山市基本农田补贴实施效果与完善”（2013年广东省国土厅“书记项目”），通过2次实地和问卷调查，拟探讨佛山市不同耕地经营模式对农田保护的作用与意义，为未来耕地合理经营模式寻求途径。

1 调查方法

典型调查采取了走访、座谈、问卷和现场踏勘的方法，调查范围包括佛山市禅城区、顺德区、南海区、三水区和高明区农保区面积较大的18个镇（街道办）、36个村委会。走访和座谈涵盖了镇（街道办）国土所、财政局、农业局（或农办）领导，村委会相关人员和村民代表两个层次；问卷填写分村委会代表领导和农户代表两个类型；实地踏勘内容包括农田道路、水利等设施和灌、排水及基本农田的质量，鱼塘调查面积、水深、塘边建筑、道路及水质。调查的基本农田面积达到1.4万hm?，占全市总保护面积近40%.本次调查各类座谈会54场，共发放问卷360份，共收回问卷316份，回收率87.7%。实际有效问卷共302份。

2 调查结果与分析

2.1 佛山市耕地经营模式类型与改革历程

佛山市在改革开放后的80年代经济发展迅猛，大量劳动力向二、三产业转移，家庭承包制的弊端逐渐暴露，许多农户的承包地细碎、分散，制约了规模化经营，甚至出现了丢荒弃耕现象。土地经营主体和经营模式急需改变[9]，顺德区的南通管理区和三华管理区最早开始了集中承包地，减少承包户，增加承包地规模的探索。1993年，顺德区政府开始全面推行农地制度变革，新的农地制度以股份合作社的名义收回绝大部分的农业耕地，实行土地承包“三改” ，即“改按人口均包为按需承包”“改分散承包为连片承包”“改低水平的长期承包为高水平的短期承包”。这一制度变革，使得股份合作社可以通过竞标的方式，选择最有经营能力的人承包土地，既提高了土地的使用效率，有增加了股份合作社的土地租金收入。1994年底，顺德区取消了以原生产队为单位设置村委会和经济社的建制，原则上以管理区、生产大队为单位设置村委会和股份合作社，大幅减少农村基层机构和管理人员，减少集体支出和农民负担。在改革村委会建制的基础上，组建股份合作社、成立组织机构、制订章程、针对集体经济资产合理界定股权，明确股东权利和义务，并且初步规范了股份合作社内部的利益机制、激励机制和监督机制[10]。同年，南海区、禅城区和三水区也开始全面推行农村土地股份合作制改革[11]。2008年，禅城、南海、顺德和三水四个区入股的承包土地面积7.332万hm?，占全市家庭承包土地面积的83.6%。已建立的农村股份合作经济组织达到2957个，设置股权750万份，其中土地股份数609万份，入股土地面积6.8万hm?，土地入股面积占土地流转面积的97.73%。

2011年，佛山市又出台了《佛山市农村集体资产管理交易办法（试行）》等一系列政策，全面规范集体资产交易行为。全面完成市、区、镇（街）、村四级联网的集体资产管理交易平台建设。通过将农村集体资产和合同管理纳入信息平台，为农村集体土地流转、物业租赁、工程招投标提供信息发布、审批、组织交易、跟踪执行、合同备案等服务，规范了集体土地流转行为，实现了事前、事中、事后的全方位监管和服务。endprint

目前，佛山市除高明区由于受地貌影响，耕地分布破碎、散漏，耕地仍以家庭联产承包责任制为主要经营模式外，禅城、顺德、南海和三水区以土地股份制经营为主，成片耕地均通过股份制承包经营。仅对对少数比较零散的、不利于规模管护的耕地承包给农户作为自留地使用。

2.2 佛山市不同耕地经营模式特征及面积

佛山市耕地经营模式总体分两类：一类是股份制经营与家庭联产承包经营，股份制经营土地由村委会或村民小组为单位的股份合作社统一管理，耕地和鱼塘承包通过信息平台公开发包信息，村民和其他企业及外地经营者均可参加竞标，耕地发包时必须经集体组织成员（股东）代表大会或成员（股东）大会进行表决，经以上民主议事程序表决通过的土地承包方为有效；另一类是土地承包竞投过程必须由土地所属集体组织部分成员（股东）代表到场见证，相关管理部门工作人员到场监督；土地承包竞投完毕后必须进行公示，并对整个交易过程的全部资料进行分类归档，接受社会监督。家庭联产承包责任制，按照《农村土地承包法》，将本村耕地按照人口平均承包给每户家庭，30年承包期。土地承包到户后，农户也可以选择转让、转包、互换、出租、委托代耕等方式自发流转土地。

按照2005年基本农田保护区数据库和2005年土地利用变更调查数据，全市的农保区共有图斑数2 812块，总面积为63 813.28 hm2，除去异地保护面积，实际基本农田面积48 663 hm2，占耕地总面积54 869.17 hm2的88.69%。基本农田经营模式调查基本代表了耕地的经营模式。结合数据图斑和实地调查，大致计算出不同土地经营模式的面积（表1）。以家庭联产承包为经营模式的比例占佛山市基本农田总面积的20.19%，其中有2.74%为企业承包经营，以土地股份制为经营模式的基本农田面积比例占79.81%，其中仅有3.17%的零散耕地承包给本村村民经营。按照地类，养殖水面中除高明区的353 hm2外，其余28 311 hm2均为股份制经营，占基本农田总面积的58.18%。

2.3 佛山市不同耕地经营模式对耕地的影响分析

2.3.1 对耕地收益的影响

对典型基本农田效益的调查表明：以土地股份制为主、零散耕地家庭经营为辅的顺德、三水、南海、禅城区，其耕地年均收入远大于以家庭联产承包为主要经营模式的高明区（图1）。土地股份制经营后，连片耕地集中承包给有技术、有实力的农业企业或个体经营者。一方面，土地股份合作社将土地租金收入的一部分用于完善耕地基础设施，便于经营者规模化、产业化经营，也使得耕地租金最大化，进入良性循环。经营者借助完善的基础设施和耕地规模实现产业化经营，获得最大土地效益。这种效益差距在鱼塘养殖表现尤为明显，如南海区九江镇南金村，鱼塘整治投入800～900元/667 m?，整治后鱼塘租金由原来的1 000多元/667 m?提高到3 000元/667 m?，而承包经营者利用良好的基础设施和高质量鱼塘养殖高效益品种，效益也大幅度提高。股份制经营对于高收益的鱼塘效果更加显著，顺德区养殖水面和可调整养殖水面的面积占到农保区总面积的89%，其收益超过7 600元/667 m?.年；股份制经营也有利于耕地分布集中连片规模较大的区域，如三水区，共有289块基本农田，平均每块面积为75.7 hm2，远高于南海的18.1 hm2，和禅城区的1.1 hm2，顺德区平均每块面积为49.8 hm2。因此，三水区的耕地收益平均为6 088元/667 m?.年，列第二位。高明区地势起伏大，耕地破碎，共有266块基本农田，平均面积15.4 hm2，最大面积233.8 hm2，最小面积仅有0.003 4 hm2。家庭联产承包后耕地经营单元更加破碎化，信息不通，生产计划盲目，销售、运输环节不畅，成本增加，效益降低，其耕地收益平均为1212元/667 m?.年，只有顺德区的15.95%，三水区的19.9%。

图1 不同土地经营模式的农业收益

2.3.2 对耕地质量的影响

影响耕地质量的要素很多，包括自然要素和人为要素，人类的耕作方式与管理对耕地质量的影响很大，土地的经营模式在一定程度上也影响到耕地质量，股份制经营的耕地，其承包租金的多少除了市场经济影响外，还取决于土地的质量，包括排灌水、电力、道路等基础设施条件和耕地规模、土壤肥沃程度、平整度、有无污染等。这无疑会促使合作社拿出部分租金完善道路、排灌水等基础设施建设，甚至在产业化集中的农地周边建设农产品购销市场，如三水大塘莘田村等。尤其是鱼塘质量对于养殖品种、产量、效益的影响更至关重要。调查发现，实现股份合作社的顺德、南海、禅城、三水区，集中成片承包的耕地和鱼塘规划合理、基础设施建设完善，田块平整度、道路通达度、排灌渠密度等都有很大改善。而在高明区，以家庭为单位承包的农保区，耕地地块不均，排灌渠和道路基本维持承包责任制实施前的原貌，涉及到每家每户的利益和管理，很难实行集中规划、连片开发，但在一些集中承包的区域，如高明盈香生态园、黎文生态园等，这一现状得到很大改善。家庭联产承包责任制尽管不利于产业化和规模化，但公司+农户的经营模式从一定程度上改善了单家独户盲目种植的现状，更重要的是30年承包期稳定了农户的生产积极性，对耕地的关注度和投入增加，传统的精耕细作农业模式也保护了耕地，提高了耕地质量。五区基本农田质量土壤质量中，高明区耕地质量最好，这除了与经营模式有关，也受益于其工业化程度较低。股份制尽管有利于农田基础设施建设，但承包经营期的长短对于耕地和鱼塘的影响也很大，不同股份合作社的耕地和鱼塘的承包期差异较大，通常为5～10年，最长20年，最短的甚至2～3年，周期长短直接影响到承包者对耕地和鱼塘质量的关注度，过短的承包期会增加经营者的短视效益，忽略对耕地资源的保护，如，在经营期内过多施用化肥或饲料提高产量，导致耕地质量退化或鱼塘水质污染，对五区40个鱼塘水质测定结果表明：CODcr、TP和NH4+-N，的超标率分别为90%、85%、30%，鱼塘水体有机污染十分突出，而且已出现富营养化，五区鱼塘水质的污染程度是禅城区>南海区>三水区>顺德区>高明区。endprint

调查发现，造成耕地和鱼塘污染的主要原因还是城镇化和工业化，快速城镇化和工业化使珠三角很多农田处于厂房和居民区包围之中，工业排放物和生活污水、垃圾污染对耕地质量和鱼塘水质影响很大，均不同程度造成了污染。

2.3.3 对规模化与产业化经营的影响

无论从国外发达国家农业发展历史看，还是中国农业的未来发展趋势，规模化经营无疑是提高农业比较效益的根本途径，我国农业规模经营已在很多地区初见端倪，虽然普遍实现还有一个较长的过程，但趋势是必然的[12]。土地的股份制经营对于农业产业化和规模化发展的促进作用毋容置疑，正是得益于这种经营模式，佛山的农业产业化与规模化经营才有了今天的成绩。目前，全市有现代农业园区17个（其中省级农业园区3个），园区面积约1.72万hm?；有区级以上农业龙头企业73家，有农民专业合作社38家。规模化生产也促进了产业化和特色产品的发展，如三水大塘镇韭菜花、乐平雪梨瓜、南海区西樵镇菜心、白坭镇黑皮冬瓜、大沥谭边苦瓜、高明合水粉葛等等。全市有“三品一标”农产品100个，广东省名牌产品（农业类）17个。土地股份制改革的实践证明，通过对土地的统一规划和连片整治，既促进了适度规模经营，又可以新增土地面积。

2.3.4 对耕地保护的其他影响

土地股份制经营后，租金的市场化对承包者构成一定压力，承包者需要在技术、资金、信息、市场各方面具有良好的基础，才能保障较高收益，这种竞争机制使不少原有农户脱离了土地，依赖村集体分红或打工维持生活，对耕地的依存度降低，尤其是年轻人完全脱离了农业。经济的依赖性减少和目前市场经济环境下工商业用地租金与农业用地租金的巨大差异加剧了村民对耕地转为建设用地的冲动，特别是村、镇领导对耕地转型的要求非常强烈，调查数据表明，基本农田面积较大的南海区、三水区和顺德区，村干部希望耕地被占用的比例分别达到70.83%、68.18%和73.91%，以家庭联产承包为主的高明区，村干部希望耕地被占用的比例仅有36%。显然，经济发达区耕地保护压力更大。

规模化与产业化尽管提升了农产品品牌意识与价值，但也存在单一品种降低生物多样性、增加病虫爆发几率与农药使用量，高租金也会增加由于高投入导致的化肥、饲料等过度使用对土壤、养殖水面的污染。

股份制经营承包期不统一影响耕地的可持续发展，过短的承包期不利于规模化和产业化发展。资金缺乏和村民，尤其是村干部的素质与耕地保护意识缺乏导致对耕地基础设施投入不足，易进入投入不足—基础落后—租金低—收益差—无人承包或廉价承包的恶性循环中。

2.4 耕地保护面临的压力与未来耕地经营模式的发展

目前，耕地保护面临的主要压力有三个方面：一是快速城镇化和工业化对建设用地需求的急剧增长，在土地利用率已经很高，土地开发潜力有限的前提下，农业用地成为唯一可用的土地资源，1996年至2007年，全国耕地面积由1.3亿hm?减为1.22亿hm?，10年间耕地减少0.08亿hm?。在佛山市经济快速增长的1996-2005年的9年间，全市累计减少耕地5.275 6万hm?，年均净减少0.514 5万hm2。二是工商业用地与农业用的收益的巨差加剧了农户和地方领导将耕地转为建设用地的主观冲动，甚至出现在耕地上违法建设的现象。地处佛山中心的禅城区，工商业用地平均租金超过21 500元/年. 667 m?，而农业平均收入仅为2750元/（a·667 m?），二者相差近7倍，即使在以鱼塘为主，收益较高的顺德区，二者相差也接近1倍。特别是农资价格持续上涨而主要农产品价格严格管制打击了农民种粮的积极性，极不利于耕地保护。三是居民区与厂矿用地包围农田导致耕地污染影响农产品质量和收益，除高明一些工业化程度较低的区域外，其他区域的耕地都不同程度存在土壤和水污染现状，尤其在工业化程度高的禅城区南庄、南海大沥等区域，耕地污染程度较重，严重制约了经营者的承包积极性和效益。

从未来农业产业化与规模化发展趋势看，股份制经营模式更有利于农业高效和持续发展，但对于一些偏僻、分散、破碎、不易规模化发展的小块耕地承包给当地农户自主经营并允许转包及有利于耕地保护[13]，还可以调整产业结构、促进农民收入多元化和农村社会稳定。减少工农业收入差距、保护耕地经营者收益、保护和治理退化耕地是股份制经营模式探讨和解决的主要目标。

3 结论与建议

第一，土地股份制经营有助于提高耕地收益和农田基本设施建设，促进农业规模化和产业化发展，但现有土地股份制经营急需出台相关专门的法律法规予以规范，不仅对于土地承包竞投过程给予监督、规范和透明，更要确定适当的承包期、完善耕地管理与服务体系、加强对土地质量的监管；借助国家及省地国土部门的高标农田整治工程和政府对基本农田补贴，以建设高效农业生态园区为突破口，合理规划，改善耕地质量，带动现有耕地向更高水平的规模化与产业化发展。

第二，在现有的经济水平与市场背景下，家庭联产承包责任制向规模化经营方向发展是必然之路，但在一些区位偏僻、地形复杂、地块零散小型的区域，采用以家庭为主的承包方式，围绕特色农产品开发，通过公司加农户的方式提高土地效益，还有助于保持耕地生态多样性和产业结构多样性，降低生态环境和农业生产的风险。

第三，加快制定农村土地承包经营权流转的法律法规，促进耕地的市场化经营，提升农业效益，减少工农用地效益的巨大差距，降低耕地流失的风险。

第四，加大政府对耕地保护的经济补偿力度，建立完善耕地保护补偿规章，提升农户对耕地保护的积极性；除现有的粮食补贴、农资补贴、耕地保护补贴外，还应将耕地纳入重要的生态用地给予生态补偿。此外，进一步提高征地补偿标准，增加耕地征用成本。

第五，对一些污染程度较重的耕地，通过政府治理项目资金补偿鼓励经营者进行改造治理，并加强污染监测，按照食品安全规定灵活确定耕地种植类型。

参考文献

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