郭琛

摘 要： 科学的真正内涵在于通过公开、沟通、共识达致普遍接受的真理共识，所以食品安全监管的科学化，绝不宜简单地理解为使用高科技的评估、检测或者监测技术，或者是引入高科技的专家学者，食品安全监管的科学化应指以有利于科学理性独立自主地参与、分享政治权威理性为原则来型塑现有监管制度。以专家参与食品安全治理为契机，从改革食品安全监管的方式、渠道以及监管工具入手，扩大食品安全监管制度中的科学理性因子，才是推动我国混合型的行政监管模式向科学的法理型监管模式尽快转型的必然之路。

关键词：食品安全；食品监管；科学监管

中图分类号：DF529 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）06-0149-07

当我们意识到食品安全危机带来的不仅仅是对当代消费者的身体、精神上的伤害，更可能是对一个民族的下一代以及国家未来发展的伤害时，我们也就有了更迫切地反思食品安全监管理念的动机。应当说，对于现在食品安全领域出现的严峻形势，除了引入具体的制度或革新监管模式外，更需要强调的是食品安全监管的理念以及理念与行动的协调一致。不容否认，造成当下食品安全风险并非全部来自于食品安全监管体制的缺陷或失灵，有些也是来自于道德层面的下滑，社会信任机制的不健全，还有些被认为是社会发展到某个特定阶段的“必然反映”。但是，我们并不能将这些简单地当作是对当下备受诟病的行政监管体制的“合理性辩护”，相反我们对于各种原因所能秉持的惟一正确的解读是，它们恰恰给我们勾勒出食品安全所面临的风险是一个系统性的、复杂性的风险。既然风险是系统复杂的，危害后果也是跨代的，那就需要我们在制度上大刀阔斧，引进更多治理元素。其中尤为需要拓展的就是“科学—专家”的治理元素与“民意—社会公众”的治理元素。惟有当科学与民意并用，专家与民众共举，才有望与现在的“行政—政府”规制体系形成一个沟通、制衡且相互弥合的多中心治理结构。笔者将型塑多元治理结构的关键系决于食品安全监管理念的“科学化”，就在这个科学化的建构进程中有一个误区是我们必须警惕的，那就是将食品安全监管的科学化——经验式地理解为使用高科技的评估、检测或者监测技术，或者是引入高科技的专家。因为科学的本质即不等于物化的技术工具和手段，也不等于掌握科学技术知识的专家。如果我们这样工具性理解科学的内含以及科学专家参与食品安全监管的意义的话，根据现行《食品安全法》所组建的食品安全风险评估专家委员会、食品安全国家标准审评委员会就只是填补缺失的食品安全风险评估环节的一个“楔子”而已，显然这离我们希望的多元参与共治模式相去甚远。

一、科学监管的真正诉求

客观讲，现代食品加工的科学技术不断发展、革新乃至颠覆性变化，使食品安全监管的科学化成为必然要求。按照学者运用韦伯的权威理论对我国权威结构所做的分析，当前我国的权威结构并非某个单一的传统型、卡里斯玛型或者法理型的权威类型就可全部概括。准确地说，我们正处在一个从卡里斯玛型向法制型转型的过渡期。过渡过程形成了混合的权威类型：既有政治权威型，如对党的集体智慧、卓越领导的魅力信仰，又有对努力培育和遵守法律规则意识的信念。因此现行的食品安全监管也就表现为依托于二者的混合式监管模式。必须承认，在特定阶段、特定情形混合监管确实可以同时发挥魅力型和法制型权威统治的优势，但二者的运行方式、理念、具体策略以及组织架构毕竟存在差别。这些差别亦足以导致法制型权威生成上的一些不足或者缺陷：即官僚组织本应对规则完全服从可能因为魅力型权威的影响而演变为选择性地适用规则。我国食品安全监管领域中呈现出的运动式执法现象可谓写照之一。当遵守规则出现因势、因事、因时而差异化时，我们说规则就不再属于法理型权威必须尊崇和坚守的强规则。当然打破规则的除了政治权威外，还有伦理亲情。后者在很大程度上也会加剧破坏规则的权威性，但鉴于文章讨论范围和主题，对伦理情感在行政监管体制中的影响力暂不作讨论。

总体来说，传统型权威或卡里斯玛型权威的管理体制能够较好地适应市场经济关系相对简单、价值体系也相对单一的社会。就像人们总是虔诚地相信由传统习俗或者个人（也可以是集体）卓越禀赋所创制的神圣秩序一般，单一价值体系下的人们也自发自愿地承认和追随政治权威理性并服从之。在此基础上以自上而下、单向式运作为特征的行政权力、命令通常就足以发挥积极而有效的监管职能。然而政治权威型的科层管理体制也易为其形式主义和官僚主义的负面作用所束缚与影响。受此负面功能影响，官员们所掌握和运用的知识结构容易固化为一种纯粹技能性的知识，而不是科学的知识。技能性知识“不问对象为谁”[1]，在解决问题的过程中更关注是否严格地理解和遵从了规章制度（即便此点也经常会在政治决断和伦理情感的支配下发生变动与妥协，因此在实践中表现为“选择性地”遵从规则），以及是否符合明确规定的等级权限，其目标更多地集中在维持已有的政治等级秩序。

而科学的知识却将关注焦点置于问题或者说对象本身，其兴趣和目标旨在于寻找合理解决问题的办法。正因为上述区别，技能性知识能较好地胜任权限明确、分工合理、事务解决已有可供模仿之策略或准则的监管体制，而科学知识因为以问题为出发点，因此更能以其善于理性思考、勇于挑战传统的特质胜任复杂变动的社会。由于我国原本简单的市场条件已经渐趋复杂，单一的价值体系也日益呈现为多元化，社会公众需求趋于多样性，所以说维持传统监管的有效性的条件和环境就不再具备，官僚成员掌握的技能性知识也就相应地出现不能有效胜任复杂动态的监管环境以至表现出科学性、创新性和能动性不足的症状，应该说，传统政治权威理性的监管模式正在面临挑战。

解决之道在于将传统权威型的监管模式转向科学性。而这里的监管理性的“科学性”绝不是指向某一物化的技术、工具、装置、仪器。科学的真正内蕴首要指向是一种科学的理念，其次才是科学的知识，再次是科学的方法，最后才是技术工具、仪器。就以我国《食品安全法》的修订为例。在2007年我国首次发布《中国食品安全报告》之时，学者就指出“长期以来，我国的食品科学体系主要围绕着解决食物供给数量建立起来的，对食品安全问题的关注相对较少”[2]13。可以说，这句话恰恰揭示了缺陷的监管理念只会导致缺陷的制度与规则，就正如以数量为价值目标的食品监管体系，自然也不会形成以食品安全为核心的制度体系一样。与此相应，在我国，那些与食品安全相关的技术研究、开发、推广及应用，如食源性危害关键检测技术、食品安全控制技术、清洁生产技术、产地环境净化技术等，与发达国家相比也均为缺乏且没有得到广泛应用[2]1314。因此，理念决定实践，意识支配行动。即便是理性的官僚制组织，如果无视价值理性或目的理性，最终也会成为韦伯所指责的“理性的牢笼”。所以，在寻找完善食品安全监管制度之前首先需要解决的是理念问题或者说认识问题。最终理念问题将指引我们学会处理同时依托政治权威性基础上的权威型监管与法制型监管间的紧张关系。具体讲就是实现监管理念的科学化。

科学的真谛在于“求真”，且此处的“真”的本质不是指主观之外存在着某个惟一绝对的客观事实等待科学的发现或印证。相反，当代科学早已指出科学所追求的“真”只对应于为人们所普遍接受的共识。这就是“真理共识论”。既然如此，判断“真”的标准就绝不是什么主观对客观规律的符合，而是主体际间通过不断地沟通交往直到达成相互的验证和共识，而其中推动科学求真活动的又一定是批判、怀疑的精神，以及与怀疑精神紧密相随的反思能力和驯化不确定性的实践信念。这就是本文所指的科学内涵，也是能够担当重构食品安全监管体制的真正理念。

由于科学理性强调主体间应得到验证并达到普遍认同，因此无论是政府采取何种监管工具或是做出何种监管制度安排科学理念都会将制度的规划与安排置于民主的方式和程序中加以论证和建构。又由于科学共识认为形成共识的先决条件是信息的通畅、透明与共享，所以一个符合科学理念的监管制度就会努力建构那些有利于食品安全信息的汇集、整合、分析、开放的制度和机制；还由于达成共识是在主体间完成的，所以符合科学理念的监管制度也会将旨在培养和教育具备适当的理性参与能力的主体作为自己的目标，从而那些凡是有助于为消费者以及社会公众持续、便利地提供实用的食品安全教育的制度，以及有助于开放参与食品安全治理的渠道都会得到相应的关注。总之，科学的食品安全监管体系本着合理解决问题的出发点，为自己争取消解权威型与法理型二者间紧张关系的机会，也为推动政治理性的监管模式向积极回应社会现实需求的法治型监管模式转变。

二、科学专家参与食品安全治理的价值与功能

但是如何将政治权威型的监管改造为科学理性的监管模式呢？从实践看，政府与科学专家以及科学团体、机构的联手，就是其中之一。我国《食品安全法》中规定的成立“由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会”，以及“由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成食品安全国家标准审评委员会”即标志着政治理性希望通过技术理性重塑其监管合理性的愿景。

其一，依靠和吸纳科学专家的行政监管，有助于推动政府建立风险预防型的食品安全监管体系。现代社会因为科学技术的高速发展正在加速转型为风险社会已成不争事实。对与日常生活世界紧密相关的食品安全风险的零容忍度，已使社会公众评价政府监管绩效的标准，不再仅看重事后对受害人的补偿与安抚以及对直接的责任人的惩处和问责，更看重政府对于食品安全风险预防是否具有足够回应和前瞻，是否事前规划了科学有效的风险防范体系、并告知公众知悉和讨论。以“三聚氰胺奶粉事件”中我国政府先行救助受害人的做法为例，这种危机应对措施一方面确实可以借助国家之力快速高效地恢复危机造成的混乱秩序，发挥维护社会稳定的重要作用，但是另一方面政府的事后习惯性的补偿思维也有可能带有一种独特的消极性质：它易于助长公民对政府行政干预手段的过度依赖而轻视市场内在的自律追责的机能，同时公民的这种过度依赖心理还会反过来强化政府单中心的干预意愿和大包大揽的意识（或者选择性地承担责任，比如根据事件危害的社会效果来决定政府是否优先承担责任）。当再次发生食品安全事故，公民对政府的不满就会重新复发，旧怨新伤，恶性循环。因此补偿思维只能算作是暂时性的修复公众与政府间的紧张关系，但却不能真正培养社会公众对政府权威的忠诚度。

可是当政府与专家的合作交往模式基于制度化变成强制性的常规样态时，科学专家的参与便如同在政府的“官僚政治这块面团”中植入一块“酵母”，它不单单是协助政府提升监管效能，而且因为科学为了其自身的生存发展也往往需要它为其自身争取并创造独立、自主的生存环境，后者恰恰是形成多元共治结构的有效因子。《食品安全法》“总则”部分的规定，便相当于这块“酵母”蓄势发酵的土壤和契机。在这里，已经初步搭建起了政府、科学机构以及社会公众共同参与食品安全治理的框架。同时《食品安全法》在“食品安全风险监测与评估”的短短七个条文中使用的十一个“应当”亦有特殊的法律意义。根据我国法律规范的类别划分，以“应当”表述的规范属于强制性规范。这就意味着食品安全监管部门依据食品风险评估专家的意见来采取监管策略正式成为其应当承担的法定义务。由此表明新制度实际上已经赋予了食品安全专家委员会在政府主导的监管决策中享有相应的监管权威。而根据2007《中国食品安全报告》分析，“中国的食品安全长期以来主要依靠事后处罚机制”以及“定期开展的事前吹风的运动式检查及有前兆的突击性检查”[2]177来维持。而且针对这种事后处罚的监管机制，市场经营者也策略式地形成了一套逃避处罚和打击的有效办法。显然当政治权威型的监管机制中科学要素的权重越来越高时，这种过于依赖事后行政处罚的做法也会相应地出现转向，因为科学专家的权威分享机制一定会促逼政府按照适应风险管理的需要，将事后监管彻底变革为与风险社会相适应的事前风险预防。

其二，依靠科学专家的参与治理，有助于建立“问题导向”的食品安全监管体系，而这也是为适应事前风险预防制度而必须采用的一种官僚组织形态。在P.诺内特和P.塞尔兹尼克分析并阐明他们的法律秩序类型的时候，两位学者就特别指出不同的法律类型总会表现出与之密切相关的那些基本变项的不同组合[3]18。而其中两人最为强调的是“官僚组织”这一变量。在他们看来官僚组织的行动特性往往会深刻影响着构成法律类型的其他各个变项的地位和意义，比如权威的模式、官员对规则的认知，行政组织对自我行使自由裁量权的大小与范围的认识，强制的作用以及社会公众参与治理决策的程度和程序等等。因此说官僚组织的内在特性从根本上讲与其所生成的法律类型具有内在同构性[3]113。按照上述分析可知，从本质上看我国当前正经历着由压制型向自治型转型过渡时期，混合式的法律类型也决定了官僚组织的特性既呈现出权力导向的行动取向，即将服从等级制的权力以及既有权力框架之内的责任分工视作为行政官员处理问题的首要议事日程，又有依从行政规则的行动取向。

然而政治权力与行政规则内在存在着紧张关系，而自治型法治正是对协调二者紧张关系所做出的一种回应。因为唯有自治型法治才能够在政治权力与行政规则之间做出适当隔离，即政治权力依靠“公意”赢得大众的忠诚，同时确立自身的合法性（正当性），而行政官僚组织则通过服从行政规则（合法律性）确立自身的合法性，同时也获得了它相对自主的地位。合法律性是官僚组织有效阻隔政治权力的介入与滥权的隔离带，因为政治权力只能以法律规则为媒介“间接影响”行政官僚组织的行为而不能直接支配行政行动，如此一来行政官僚组织就犹如身处“防空洞”，在其中它能够免于受到外部的各种问题、伦理、价值的干扰而只需依从规则予以自我行动。而且正因为行政与政治适当隔离的原则，现代官僚组织才能以“合法律性”证成自身的“合法性”。对于我国这样一个混合型的法律类型国家而言，行政规则与政治权力的隔离机制尚未完全建立起来，官僚组织的策略与行动在缺少充分的自主性保障下就不能从合法律性中吸取证成自身行动合法性的全部要素，于是通过与政治权力保持“步调一致”就成为弥补它“合法性”不足的重要来源。在此情形下，对行政组织提出的既要遵守行政规则又要听从政治权力的“兼容服从”要求，便会造成官僚组织的“不堪负重”，从而不得不因事、因势、因时地或者选择适用政治原则或者选择适用行政规则。这样一来，也会大大增加监管策略以及监管结果不可预测性，同时为形式主义和投机主义的滋生提供肥沃的土壤。在这片“沃土”中行政监管行动本应关注的问题本身，则因为能够通过要么选择地适用规则，要么自由地“诠释”规则而被人为地漠视和规避了。

现在，科学专家的分享决策将有可能改变上述消极局面了，这归因于科学的认知理念和认知结构与问题导向型的官僚组织特性具有相当的相容性。由于科学强调坚持不懈地求真，鼓励“大胆地假设、小心地求证”，并“以普遍可接受性达致真理”，所以科学在寻求共识的沟通交往过程中易于形成承认权威但又不为权威所束缚的秉性。这一秉性主张所有的决策行动都应当以解决问题为出发点，一旦围绕着问题出发，官僚组织便会生成旨在维持“一种不受官僚政治权威束缚的”、“也不那么专注于行政管理的规则性的”，但却始终“围绕着合理性这一价值目的”的议事原则。所以说，当科学的认知理念与认知过程随着《食品安全法》成为规范化的建制后，官僚组织也将会因为其创造性地使用规划、评估和开发的参谋机构而不断提高组织的（科学）认知能力，随之而来的结果是，监管策略和行动转为以“问题为中心”的面向，而僵硬、教条、逃避责任的官僚形式作风则会在坚持尊严、独立、自主以及神圣不可侵犯的科学理性面前相应受到抑制和矫正。

三、科学专家参与食品安全治理的局限与克服

2011年10月13日国家食品安全风险评估中心经中央编办批准成立，这一行动的意义重大，至少表明以科学专家为中心的监管方式正式“内嵌于”食品安全监管体制内。所谓“内嵌”是指政府通过机构行政化、人事行政化等方式，将政府与专家的合作关系由“体制外”的平等伙伴式合作转变为“体制内”的组织隶属式合作。如文章第二部分分析，内嵌式的参与治理既可能发挥如同植入“官僚政治这块面团”中的“酵母”一样的促逼与诱变功能，但也有可能因为“同化”而面临考验[4]。如上所述，食品安全监管体制寻求科学转型的长期效应在于把一种崇尚科学理性的动力内嵌入权力导向的监管体制，最终使一个富于反思能力的、以问题为中心的科学治理模式成为“可期待”和“可欲求”的。不过，理论愿景真正转化为实践，仍须取决于主客观条件：主观上科学专家能够始终抱持着神圣不可侵犯且引人荣耀的科学理性，客观上专家参与治理获得了法律制度上的强力保障，即实现了参与治理的建制化。还有政治对于吸收专家参与治理的压力与决心也会影响专家参与可能发挥的治理效能。当这些条件共同具备时，科学就足以坚守其独立自主原则，并以此原则为重构行政监管模式提供压力和契机。

但是被吸纳入体制内的专家角色出现重叠，他们从单一的从事科学研究的专家身份转型为兼为分享政府权威的“代言人”。那么角色的冲突会削弱专家们科学独立性吗？表示质疑的学者就提出食品安全风险相当程度上也是存在着“社会建构”的因素在内，“对它（食品风险）的认知、理解和知识，要透过各种社会、文化和政治过程来认可，会随着社会位置和其所处的脉络背景而有差异”[5]。这种忧虑自然影响到人们对食品安全监管领域中的科学专家治理的效能评估。然而，问题是社会建构论们在关注专家参与行政监管决策的局限性时，实际上却完全忽视了科学与政治（行政）两个领域存在的显著差异性实际上要远远超出二者出现“同化”的机率。正如科学家所认为的，“科学从政治偏好的问题中分离出来”从来不像公众所认为的那样困难，原因就在于科学从一开始就只能用“公开”来证成自己的权威[6]，而相比之下，政治（行政）的权威来源却比之复杂的多，或是个人的、契约的，或是神圣的、传统的、习俗的，还或是公意的、主权的等等。科学结论和科学发现必须经过公开发表和讨论，而且必须为其竞争同行或社会公众所批评和确证。凡是畏惧公开的或不经公开评判的都难以称之为真“科学”，而那些试图违背公开信条者也会因随时面临被科学公断体系的摒弃而不敢滥用“科学”之名。

所以，让科学立身成为科学并根本区别于它周围的那些非科学体系，如政治、宗教、艺术、道德等的，恰恰是科学立身为本的本质要素：公开、沟通、共识，而这些都要求必须在科学实践活动中加以表征和完成。科学正是因为它们而让自身成为了“可靠的、持久的、远远超过任何社会习俗系统所能提供的保证”，同时这些要素也能够为科学提供一个自我保护的、抵制来自官僚行政系统的侵蚀与同化的“庇护所”。在这个“庇护所”内，每个科学判断和观点都将独立完成、公开发表，然后经由辩护达致真理共识，而每个科学专家也只需要对科学公断体系绝对地服从。所以，关键的问题绝不是“要不要”引入科学理性和专家治理机制，而是建构一个怎么样的科学监管制度——它既为科学理性提供“庇护所”，又为准确评估现行法律制度是否合乎科学性要求提供衡量基准。对此，笔者认为答案就在科学的本质要求，所以真正科学的食品安全监管制度就是一个有利于公开、有利于沟通、有助于共识达成的制度。具体表现如下：

首先，从沟通主体看，新的食品安全监管制度应当按照科学的本质要求反思并开放行政监管部门与科学机构团体、专家及社会公众的沟通合作。

在与科学专家的合作方式上，当前行政监管吸收科学专家进入体制内合作，的确增进了监管的科学性，对于改造现有官僚行动的权力取向具有积极意义。但是由于我国实践中食品科学研究机构大多保留着以政府直属事业单位的身份分享政府行政监管权的做法，这样的设置在一定程度上解决了科研机构的经费、人员稳定和政策支持等问题，但也容易让他们成为“二政府”而极大地抑制了科学理性的独立性与自主性。因此，继续采用体制内的合作模式从某种意义上就可能让历史上于科学理性不利的因素传递下来，而体制外的合作则强调赋权、允许更多的，包括食品行业协会、食品检测机构、其他从事食品相关领域的科学研究工作的团体、机构都能够通过享有的社会性权利共同分享参与食品安全的治理权威。为此，积极展开体制外、赋权型的合作则具有一定弥补和矫正的功能。我国目前《食品安全法》第九条“国家鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究和应用研究”可以说是为这种体制外合作初步奠定了一个基本原则，但这个原则性的规定真正需要兑现还需要依赖于我国当前的行业协会以及已经被体制内化的食品检测、监管等利用专业技能提供公共服务的事业单位的改革。借助于改革，更多的科学研究机构将与体制内的食品科研专家，形成一种竞争及替补态势。

在吸收社会公众参与治理上，新的制度应当以有利于吸引公众参与为设计准则。通常公众参与被视为能够起到对行政监管者和科学专家的“制衡监督”的作用，因此政府监管便会内在地产生排斥与预防公众参与的心理。但本文以为这种预防心理仍是政府管制不成熟的一种表现。因为互联网时代的到来，“制衡”与“监督”已经由过去的“能不能”的问题转变为现在的“想不想”的问题。“能不能”说的是客观条件具备与否，因此在因客观条件不具备而使制衡不能时通过避免事态扩大之类的防控机制就往往能够管制好问题，但“想不想”却是主观动机和愿望的问题，因此唯有通过公开透明的机制满足了公众的好奇心或知情权才能将“想”化解为“不想”直至理解。所以，对于成熟的政治理性而言，公众参与与其说是制衡，毋宁说是免责。所以，科学的监管制度应当着力于开放参与渠道、培养公众的参与技能知识、以及参与热情，以此提高公众的参与效能。目前，我国大多数公民尚属于学习参与阶段，参与动机还主要表现那些与私人权利受到侵害密切关联的事情，参与手段也会因参与理性不足、参与渠道受阻等原因而表现出为非理性的“抗争”或“不合作”。以我国自下而上正在紧密部署的食品安全有奖举报制度为例，笔者以为现行的有奖举报制度其实质是公民的参与治理行为，监管者既希望公民参与来提高监管效能，但又对参与抱有预防心理，结果导致有奖举报制度在举报形式、举报渠道、举报资格、举报程序等诸多环节都残留着不符合科学理性要求的痕迹。

其次，从规制工具选择来看，科学的监管制度应当按照有利于食品安全信息的有效交流和沟通的原则，选择配置规制工具和手段。学者伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯韦特就曾针对政府管制工具进行分析，认为多数的政府管制措施属于“强制金字塔”型的，而位于底端的管制措施就是教育和说服，当教育说服手段无效，政府开始逐步提高强制措施的等级，从警告到民事处罚，再到刑事处罚，直到最严厉的吊销营业执照。这样的管制策略按照强制程序从由弱到强呈现为一个金字塔状。但是对于政府而言，真正科学的管制策略应当是符合回应型管制的需求而呈现为一个公私混合的管制体系，即指应当先鼓励行业自我管制，当自我管制不能达到预期效果时，政府再逐级采取强化型自我管制和传统的命令型管制[7]。

由于现代社会已经从产品社会过渡为信息社会，消费者所受损害类型除传统的人身、财产损害外还有大量损害是基于信息不对称或者信息虚假而造成。后者损害大多具有无形、不确定、非即时性的特点，因此大多不能通过传统管制工具得到完全救济。比如虚假食品广告不仅有可能造成人身、财产损害，而且因虚假信息的持续影响还会继续误导潜在消费者的消费决策。对于后种损害类型，通常命令型管制如罚款、吊销执照等就收效甚微。而行业的自我管制以及政府的强化型自我管制却大有作为[8]。以美国联邦贸易委员会为制止虚假广告为例，该机构主要依赖的管制工具就是强化型的自我管制工具，包括第一，责令违法者对其所做虚假广告发布更正性信息；第二，对于怀疑可能发布虚假食品信息的经营者责任其承担自行证实的义务；其三责令违法者自行承担费用制作宣传教育手册，对广大消费者进行公共宣传和教育[9]。很显然，强化型的自我管制首先减轻了行政监管的举证责任成本，其次它拓宽消费者的信息获取渠道，也就是说政府不再包揽所有信息的提供责任，而是责令分配给包括行业自身以及违法的经营者在内的主体，最后它还起到宣传教育消费者的功能，将一种在公权强制下的消极信息披露义务变成了经营者的积极义务（因为为了逃避巨额责罚违法者更愿意选择履行以上信息义务）。同时作为这种强化型的自我管制措施的“副产品”，如此的信息披露亦无疑增加了社会公众的专业知识储备，提升了消费者的信息识别能力直至其自主决策的能力。而对于经营者而言这种管制措施也无疑加深了企业对自我社会责任的理解和醒悟，从而在客观上真正达到了科学理念所崇尚的沟通、合作之预防效果。因此我们说回应型管制本质上就是服务于科学的监管。

最后，从沟通环节看，科学的监管制度应当努力延伸沟通环节，自法律规则的制订、执行直到责任的追究。以目前食品安全国家标准的清理合并为例，卫生行政监管部门向社会公众广泛征求意见稿即是对外寻求沟通的例子。不过按照“公开、透明、沟通”的科学原则来裁判的话，我们仍须借鉴欧盟食品安全局（EFSA）或其他发达国家的已有做法，努力将类似的沟通继续延伸到其余环节，即除了征求公众意见外，意见稿征集后的公开、汇总、各方观点论辩、最终结论都应能够即时、客观、可信、且以易于理解的方予以公开，同时社会公众的反馈意见的收集、汇总、分析、评估、反馈亦应涵盖在内。

在此之下，按照有利于公开、透明、沟通合作的科学理性进行的法律权利、义务的设计与配置，才真正实现食品安全监管体制的科学化。

参考文献：

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