时波

摘 要：本文通过对我国金融消费权益保护立法现状的阐述，分析了阻碍我国金融消费权益保护立法的主要因素，提出我国金融消费权益保护立法的路径选择：一是沿用《消费者权益保护法》中的相关规定并加以完善；二是渐进式地制定《金融消费权益保护法》；三是健全相关配套法律、法规。

关键词：金融消费权益保护；立法

一、我国金融消费权益保护的立法现状

（一）银行法领域

商业银行提供的金融产品和金融服务主要有存贷款、金融债券、理财产品、国内外账户结算、票据承兑和贴现、银行卡业务、资金托管、基金销售、信托计划销售、金融知识咨询等，这其中金融消费权益保护的相关条款散见于多部法律、法规中。如《商业银行法》第1条规定：“为保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为……，制定本法。” 第二章第29至33条规定了对存款人基本权利的保护，明确了存款人的基本权利。《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》中第5条规定：“应科学合理的进行客户分类，根据客户的风险承受能力提供与其相适应的理财产品。商业银行应将理财客户划分为有投资经验客户和无投资经验客户，并在理财产品销售文件中标明所适合的客户类型……”等内容。

（二）证券法领域

有关金融消费者权益保护的规定主要集中在《证券法》第1、55、67、69、76、77、79、153、171、190、191条，如第191条：“……给其他证券承销机构或者投资者造成损失的，依法承担赔偿责任……”，63至65条对上市公司持续信息公开情况进行了详细规定，对交易活动中的欺诈、内幕交易和操纵证券市场等行为做了禁止性规定，以及要求发行人、上市公司的信息披露或公开陈述都应当满足真实性、准确性、完整性的要求，否则对投资者构成欺诈。《证券投资基金法》第1、70、71条，对基金份额持有人的权利等相关内容进行了规定。《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》对因虚假陈述引发民事赔偿的案件进行了较为详细的规定，以及《期货法》、《期货交易条例》等相关法律法规中的个别条款。

（三）保险法领域

有关金融消费者权益保护的规定主要集中在《保险法》第1、51、134、136条，《人身保险新型产品信息披露管理办法》第1、24、25、29条、《健康保险管理办法》第1、11、33、34条，《保险公司管理规定》、《保险专业代理机构监管规定》等相关法律法规中的个别条款。

总的来看，我国目前现有与金融消费权益保护相关的法律是按照行业分类散见于各类金融法律法规中，呈现出分类监管和分类保护的特点。

二、影响我国金融消费权益保护立法路径选择的主要因素

（一）金融消费者定位不准导致立法受阻

金融消费权益保护立法的重要前提是明确什么是金融消费者。目前，对金融消费者较为权威的定义是为满足个人或家庭的生活需要，并且交易行为发生于商品或服务生产经营过程中的自然人。但从实际情况来看，这里的金融消费者很大一部分不是为了满足个人或家庭生活的需要，实际是个人投资者，但这里的投资者又与传统意义上的投资者不同，使立法者陷入两难选择的困扰，导致金融消费权益保护立法受阻。

（二）多头保护导致出现保护漏洞

目前，我国的金融消费权益保护呈现出多头保护和监管的情况。从金融消费者权益保护的设立机构来看，最早的是保监会于2011年4月成立保险消费者权益保护局，主要负责与保险业相关的金融消费者权益保护工作；证监会于同年5月成立投资者保护局，主要负责与证券业相关的金融消费者权益保护工作；2012年3月中国人民银行和银监会在同一时间各自成立了金融消费权益保护局和银行业消费者权益保护局。银行业消费者权益保护局主要负责与银行业相关的金融消费权益保护工作。人民银行设立的金融消费权益保护局主要职责是综合研究我国金融消费者保护工作的重大问题，会同有关方面拟定金融消费者保护政策法规草案；会同有关方面研究拟定交叉性金融业务的标准规范；对交叉性金融工具风险进行监测，协调促进消费者保护相关工作；依法开展中国人民银行职责范围内的消费者保护具体工作。可见，四者各自的保护和职能范围有所交叉。分业监管带来的多头保护和监管现状，导致无法适应当前金融工具多元化和金融产品创新速度快的现实情况，交叉性金融产品和金融衍生产品交易过程中必然出现金融消费者权益保护的真空地带，导致金融消费者权益无法得到有效保护。

（三）现行立法的规制主体无法实现有效保护

现行立法中均是通过对金融机构行为的规制反向实现对金融消费者权益保护的，这种立法模式无法直接、高效地对金融消费者实现权益保护，比如，《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《商业银行个人理财业务管理暂行办法》、《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》等法律中，除个别条款明确对金融消费者给予保护外，绝大多数条款都是将金融机构做为规制主体，通过规范金融机构开展业务的方式，实现对金融消费者权益的保护。如《证券投资基金法》第二十一条：“国务院证券监督管理机构对有下列情形之一的基金管理人，依据职权责令整顿，或者取消基金管理资格……”此条对基金管理人的限制非常明确，但对基金份额持有人即金融消费者是一种反向保护，没有明确如何保护，导致金融消费者的权益无法得到有效保护，而这种反向保护是一种极为普遍的现象。

在实际纠纷处理中也是因为此点导致金融消费者权益无法得到有效保护。2013年来最典型的案件就是“光大乌龙指事件”，证监会于8月30日将其定性为“内幕交易”，并作出了给予四位相关决策责任人以终身证券市场禁入，并没收光大证券非法所得8721万元，并处以5倍，共计52328万的行政处罚决定，但对该内幕交易案件中投资者遭受的损失，始终没有予以合理赔偿，金融消费者权益未能得到有效保护，主要原因之一就是金融消费权益保护类法律欠缺。

（四）立法层级较低

如《商业银行个人理财业务管理暂行办法》、《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》、《进一步规范信用卡业务的通知》、《健康保险管理办法》等法规中也涉及到一些对金融消费权益进行有效保护的规定，但都属于行政法规或规范性文件，立法层级较低，不能有效保护金融消费者的权益。

（五）维权程序不健全导致立法路径选择受阻

现有的维权程序不能完全适应当前金融消费权益保护的最新情况。比如，人民银行南京分行在金融中枢的部分地区施行涵盖行政指导、劝告、调解、协商、评价、检查措施为一体的整体性金融消费者保护制度；武汉分行在湖北施行了对金融消费申诉处理行为的评价制度；西安分行施行以人民银行为主导的纠纷调解制度。这些有益尝试虽然取得良好的成效，但呈现出个案解决模式，纠纷解决机制未能成体系化、结构化，使得金融消费权益保护立法工作无法展开。

（六）金融产品和金融服务自身的独特性也对立法造成了一定程度的障碍

与普通商品和服务相比，金融产品和服务需要消费者具备较高的文化素质，加之，当前很多金融产品和服务在销售过程中没有进行充分、详细的阐述，导致金融消费者的权益容易受到侵犯。以“余额宝”为例，许多投资者对此并不了解，仅仅因为较高的年化收益率而盲目投资，一旦发生风险，消费者将会受到较大的损失。再如，信贷资产支持证券是信贷资产与证券的有机结合，这类跨领域的金融产品，单纯依靠《证券公司资产证券化业务管理规定》远远不够，无法有效保护投资者权益。随着金融市场的发展，大量金融衍生品和新型金融服务不断诞生，依靠制定单纯的“管理规定”必然会出现严重的滞后性，消费者权益将难以得到有效保护。

三、立法路径选择

（一）路径选择之一：沿用《消费者权益保护法》中的相关规定并加以完善

从节约立法成本的角度出发，对现有的《消费者权益保护法》修订并进行解释是一种路径选择，但这并不是最优的选择。虽然其具有立法成本较低的优势和初期维权可操作性强的优势，但从长远发展以及法律设立自身的运行特点来看，其弊端非常明显：一是《消费者权益保护法》中的客体与金融消费中的客体差异性较大，《消费者权益保护法》中的客体是普通产品和服务，而金融消费的客体是金融产品和金融服务，金融产品自身体现出的信用风险、市场风险、流动性风险以及特殊的信息披露制度等特点，在开发、销售、监管等过程中都与普通商品差异巨大，直接沿用现有的《消费者权益保护法》难以适应金融产品自身特点。二是《消费者权益保护法》中有关经营者的业务的规定，比如保障人身安全义务、听取合理意见义务等不适合金融消费产品和服务的提供者继续沿用。三是《消费者权益保护法》中关于纠纷解决途径的规定并不适合于金融消费纠纷的解决。四是《消费者权益保护法》中已有的知情权、自主交易选择权、公平交易权、安全交易权、获得赔偿权、受教育权在运用到金融消费者保护的过程中，会产生排异反应，不能很好对应金融消费者所必需的各项权利要求。

从新《消费者权益保护法》的具体条款来看，大部分也不适合于金融消费者权益保护，除去第一章和最后一章，新《消费者权益保护法》共计52条。其中，第二章消费者权利中的第9、11、12、13条可以直接适用于金融消费者，而第7、8、10、14、15条只能部分适用于金融消费；第三章经营者义务中的第25、29条可直接适用于金融消费者，而第三章中其余十二条均只能部分适用于金融消费者；第四章国家对消费者合法权益保护中第34、35条可直接适用于金融消费者，而其余四条为部分适用；第五、六、七章几乎均为部分适用于金融消费者或完全不适用于金融消费者。可直接适用于金融消费者权益保护的约为8条，部分适用或不适用的为44条，这都说明沿用《消费者权益保护法》不能满足金融消费权益保护。

（二）路径选择之二：渐进式地制定《金融消费权益保护法》

1、明确金融消费者的概念。根据目前较为权威的金融消费者的定义，个人认为对该定义进行改良较为合理，即将金融消费者定义为：非行业或职业目的而购买金融产品的自然人投资者和接受金融服务的自然人消费者。

2、将金融消费权益保护作为金融监管的目标之一，明确写入《中国人民银行法》。在我国现有法律框架体系内，宏观金融监管目标的法律依据主要是体现在《中国人民银行法》中，因此建议对其进行修订，将“金融消费权益保护”明确列为金融监管的重要目标之一，为制定《金融消费权益保护法》提供支撑和法律依据。

3、渐进式、分步骤地制定《金融消费权益保护法》。分步骤制定的同时，几个步骤可以重叠式同步展开。第一步，对《消费者权益保护法》中的相关条款进行扩大解释，满足短期内金融消费权益保护的需求，作为制定《金融消费权益保护法》的过渡阶段；第二步，依托人民银行作为金融消费权益保护牵头单位的重要地位，结合人民银行在解决金融消费权益纠纷过程中的有益经验，形成“牵头+经验+创新”的模式，配套出台专门性行政法规和规范性文件；第三步，选取金融发展水平较高、市场化水平完备的地区，试点开展《金融消费权益保护法》的立法工作；第四步，适时制定单独的《金融消费权益保护法》。

（三）完善之路：健全相关配套法律、法规

赋予《金融消费权益保护法》在该领域基本法的地位。与《消费者权益保护法》第二条中的“本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护”有机衔接，形成普通商品、服务和金融产品、服务相互协调配合的完整消费者权益保护法律体系。同时建立、健全相关配套法律、法规。通过对金融产品的基础结构、盈利方式、收益率、投资方向、设计成本、设计机构、产品销售、宣传等方面进行评估，制定“金融产品和服务评价类”法律法规，作为《金融消费权益保护法》的配套法律法规，为《金融消费权益保护法》中的金融产品质量判断提供法律依据。

参考文献

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[5]中国人民银行西安分行课题组.金融消费者保护：理论研究与实践探索[M].北京：经济科学出版社，2011。

The Choice of Chinas Legislation on Financial Consumer Protection

SHI Bo

（Xining Provincial Capital Sub-branch PBC， Xining Qinghai 810001）

Abstract：The paper describes the present situation of legislation on financial consumer protection， analyzes the main factors which obstruct the legislation on financial consumer protection， and provides the choices of Chinas legislation on financial consumer protection. The first is to follow and improve the relevant provisions in Law on the Protection of the Rights and Interests of Consumers； the second is to gradually constitute Law on Financial Consumer Protection； and the third is to improve relevant laws and regulations.

Keywords： financial consumer protection； legislation

责任编辑、校对：申建文