■吕 健

2014年2月26日，在京津冀区域协调发展工作座谈会上习近平总书记明确指出：“着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施”。“自觉打破 ‘一亩三分地’的思维定式”，标志着京津冀区域一体化协同发展进入提质的实质阶段。在此背景下，廊坊因其独特的地缘、人缘优势，为其破解城镇化进程的诸多困境，加快推进新型城镇化建设带来了前所未有的机遇。

京津冀区域协同发展背景下城镇化发展状态

京津冀区域在我国区域发展中占有特殊重要的战略地位，既是我国的政治、文化中心，也是北方重要的经济、贸易和金融中心，更是科技、人才等优质要素密集和市场优势明显的地区。但是长期以来在我国三大区域经济圈中，京津冀区域的发展无论在速度还是在质量上都要落后于长三角经济圈和珠三角经济圈，随着京津冀区域协同发展上升为国家战略，京津冀区域协调发展迎来了新的机遇和历史性的拐点。

（一）京津冀区域发展现状

京津冀包括北京、天津两个大直辖市，河北省的石家庄、唐山、保定、秦皇岛、廊坊、沧州、承德、张家口、邯郸、衡水、邢台等13个地级城市和22个县级城市。区域面积约为21.78万平方公里，占全国的2.30%；2013年区域人口总和约10919.62万人（北京市年末全市常住人口2114.8万人，天津市年末全市常住人口1472.21万人，河北省年末全省常住人口7332.61万人），占全国的8.02%；区域内的生产总值约62172.16亿元（北京市全年实现地区生产总值（GDP）19500.6亿元，天津市全年实现地区生产总值（GDP）14370.16亿元，河北省全省生产总值（GDP）实现28301.4亿元）占到全国GDP总量的10.93%。如果以城市人口规模来看，人口超过200万的特大城市有4个（北京、天津、石家庄和唐山）人口在100万到200万之间的大城市有2个（保定和邯郸），人口在50-100万之间的中等城市有6个（沧州、承德、邢台、廊坊、秦皇岛、张家口），人口低于50万的人小城市有23个。

京、津、冀三地无论从历史沿革、文化传承，还是从地缘、人缘关系，自古以来都是不可分割的整体。但是三地城市发展状况差别很大，从图1我们可以看出虽然京、津、冀三地的人均国民生产总值自2000年以来一直都呈上升势头，但京、津凭借大都市的优势和行政强势在区域发展处于强势领先地位，且与河北之间的差距呈不断扩大趋势，2012年，北京的人均国民生产总值为87475元，天津为93173元，但河北仅仅为36584元，相当于北京人均国民生产总值的41.82%，天津的39.55%。这种差距不仅体现在经济社会发展量的层面，也体现在质的层面。由图2可以看出，北京市三大产业呈“三二一”型结构，所占比重最大的是第三产业，其次是第二产业和第一产业；而天津市与河北省则仍属于“二三一”型结构，第二产业所占比重最大，其次是第三产业和第一产业。北京市已实现从传统的制造业向现代服务业的转型，第三产业比重2013年达到76.85%，分别高出天津市和河北省28.80个百分点、41.38个百分点；京、津、冀三地不仅产业发展水平存在较大差异，而且发展效益差别也是很大；如图3所示，2005-2012年京津冀三地单位地区生产总值能耗对比，河北省单位地区生产总值的能耗是天津的约一倍，是北京的两倍。

此外，河北省区域内的11个城市发展水平也是非常不均衡的。如图4所示2000-2012年河北各市人均地区生产总值变化表，各市在2003-2004年城市发展有明显的拐点，尤其承德、张家口、唐山、保定、沧州五个城市发展迅猛，至2011-2012年河北省11个城市发展水平已经明显分化为3个不同发展水平的集团，第一集团是唐山、沧州，第二集团是保定、秦皇岛、石家庄和廊坊，第三集团是邯郸、邢台、衡水、张家口和承德。第一集团唐山和沧州遥遥领领先于其余两个集团，差距呈不断扩大趋势。

图1 2000-2012年京津冀人均国民生产总值

图2 2013年京津冀产业结构

图3 2005-2012年京津冀单位地区生产总值能耗

图4 2000-2012年河北省各市人均地区生产总值

（二）京津冀城镇化发展现状

京、津、冀在历史上曾经从属于同一个行政区划，区域内协同发展在地缘、人缘等方面具有天然的优势。但仔细分析发现，我们与长三角和珠三角经济圈、城市群发展相比，京津冀区域协同发展存在诸多问题，主要表现在：

第一，京、津两个超大城市在人才、资源、市场等高度聚集，中小城市实力不强，吸纳能力有限，小城镇发展水平不高，城镇体系结构不合理。截止到2012年底区域内的年末常住人口约10770万人，其中城镇人口约6347万人，占总人口的58.93%，略高于全国平均水平6.36个百分点。但区域内的城市化水平严重失衡，京、津地区已经跨入高度城镇化阶段，而河北绝大多数城市处于低水平发展阶段。京、津、冀三地不仅在城镇化水平存在巨大的差异，2012年京津两地城市非农业人口已经分别达到86.23%、81.33%，而河北仅为46.80%（如图5）。

2013年京津冀区域内全社会固定资产投资总额约为39171.5亿元，地方财政一般预算收入7159.23亿元，其中京津两地分别占40.79%，70.89%，而同期的河北，全社会固定资产投资和地方财政一般预算收入则分别占59.21%，29.11%，河北城市发展主要依赖投资驱动，政府财政收入严重不足，导致城市发展缺乏产业支撑和财政收入支持，不得不依赖于土地财政，进而影响城市化质量的提升。

第二，区域间的竞争发展模式，导致各地竞争多于合作。

区域间的竞争发展模式下，京津冀各地区政府在经济运行中的主导地位不断被强化，追求各自利益最大化成为一种现实的政策选择，因而形成地方保护主义在所难免。在区域竞争中处于优势地位的京津两市采取了一系列手段，筑起各种壁垒，设置屏障，对外来产品、人员的进入进行制裁或者限制，对行政区内资源、人力、技术、商品交易，实行封锁或者垄断，如京津两市采取了产业结构调整和扩散更多地集中在行政区内等措施。

第三，京津冀间产业同构，相似程度高，产业协作、转移及承接存在困难等。从表1京、津、冀三地“十二五”规划纲要中关于主导产业的比较分析来看，京津之间和津冀之间主导产业发展相似程度比较高（京津都将航空航天工业、生物医药产业、新能源新材料产业及装备制造业作为各自的主导产业，津冀都将石油化工、装备制造、生物医药、信息产业、新能源新材料产业作为各自的主导产业），京津和津冀间存在严重的产业趋同，其竞争倾向高于合作倾向。

图5 2005-2012年京津冀城市化水平

表1 京津冀地区主导产业比较

图6 廊坊市人口结构

当前廊坊城市化发展现状

廊坊位于京、津中间，被誉为“京津走廊”上的明珠。廊坊市新型城镇化发展进程既面临其自身的问题，也有其区域性的共性问题。

（一）廊坊市城镇化速度和质量相对不高

自1989年建市以来，廊坊的城市化水平逐渐提高，城市非农业人口所占总人口比重从1990年的10.51%增加到2012年的32.12%，除了在2000-2005年间非农业人口比重有较大幅度提高外，2005年之后城市化进程明显放缓，年均增长仅0.4个百分点。不仅低于全国平均水平，与京津相比更是差距巨大（如图6所示）。

图7 廊坊市2008-2012年各区县人均GDP对比

图8 2005-2012年京津冀城市化水平

（二）城镇体系发展不完善，中心城市的影响力不强

廊坊因其独特的地理位置，区域内的城镇发展自北至面呈现梯度发展态势：北部的三河、大厂和香河处于京、津之间的一块“飞地”受京、津影响巨大；中部的固安和永清受天津的影响强于受北京的影响；南部的霸州、文安和大城则主要受天津的影响。因此，区域内的城镇化水平表现由北至南由高到低的状态（霸州除外）（如图7）。廊坊中心城市的影响力并不强。

（三）环境污染引发生态发展不平衡

近些年来，廊坊市在提高资源的利用率和不断改善生态环境方面做出了极大的努力，如2011年全市单位GDP能耗1.56吨标准煤/万元，比2000年减少0.48吨标准煤/万元；加强扬尘、燃烧、机动车尾汽、烟气及重点污染产业的治理工作，生态环境有所改善。但是资源利用和环境保护仍然面临巨大压力，据环境保护部发布的2013年城市空气质量状况显示，全国十大污染城市河北占了7个，廊坊也首次位列其中，也遭遇到了“十面霾伏”，环境污染指数攀升，空气质量下降。2014年1月至10月廊坊市城区空气质量与去年同期相比，达标天数为126天，增加了28天，达标率提高8.4%；空气质量综合指数为8.59，与2013年同期相比下降了10.4%。这说明廊坊市资源利用和生态保护压力仍然严峻，环境治理工作任务艰巨。

（四）产业发展水平、结构有待进一步提高

2011年《廊坊市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将廊坊的发展定位于：“京津冀电子信息走廊、环渤海休闲商务中心”，将电子信息、装备制造、新能源、新材料、健康休闲、现代物流、金融服务等新兴产业作为主导产业，加快产业结构改造。三次产业增加值所占地区生产总值比重由2004年的17.0：53.8：29.2调整为2013年的11.0：54.0：35.0，但第二产业在廊坊经济发展中依然占据主导地位（如图8）。

廊坊地处京津冀城市群的中心，与北京、天津等经济发达城市在产业结构上呈现明显的产业发展梯度。根据相关资料推算，2005-2008年京津产业转移30个主要制造业行业中，河北能够有效承接的仅有11个，且基本上以低附加值的劳动密集型、资源消耗型行业为主，另有14个行业未能有效转接，其中包括医药制造业，家具制造业，木材加工及竹、藤、粽、草制造业，食品制造业等廊坊比较有优势的传统产业。

廊坊市新型城镇化发展建议

（一）以产业发展为基础，推动新型城镇化健康发展

新型城镇化发展的核心并不在于城市和乡镇居住、工作人口数量的简单增加，不是简单让农民进城。新型城镇化的核心在于实现人的城镇化，而人的城镇化的难点在于让进城人口有稳定的就业机会。没有在城镇实现稳定的就业，获取稳定的长期收入，就不能承担在城镇生活的各种生活成本，无法获取社会保障、子女教育、医疗与其他普适性公共服务的可能；长期稳定的就业，也是提升人力资本，实现生活、身份、文化融入城市的基本前提。因此，新型城镇化的发展必须以城镇产业发展为支撑。国际国内经验教训证明，城镇化的发展与产业发展息息相关，产业发展水平的高低决定城镇化发展水平和质量的高低。因此，产业发展是支撑城镇持续健康发展最为重要的内生动力，是解决城镇就业创业问题的关键所在，一个有活力的城镇，它是具有产业支撑、人口适度聚集和空间合理开发的区域发展载体，有良好循环的就业和收益。

廊坊市的新型城镇化发展必须充分利用京津产业转移、要素外溢的有利契机，一方面，加快产业的“承接”、“对接”与“升级”，形成区域间产业合理布局和上下游联动的产业链条；另一方面，以扩大就业为导向的产业政策的调整，逐步建立以就业规模、人口规模与经济规模的匹配作为重要考核指标的政绩考核体系，督促城市经济发展的真正转型；加强农村剩余劳动力的职业技能培训，以增强提高劳动者适应产业优化、升级的适应能力，提升就业的质量和稳定性。产业发展、产业聚集的趋势，同时必须考虑人口、资源、生态环境等可持续发展因素，使之成为能够自我发展、自我升级的经济体。

（二）充分发挥地区中心城市和次级中心城镇的作用，提升区域整体竞争力

中心城市和次级中心城镇作为区域的核心城市，具备一定的规模经济和经济实力，是区域经济社会发展的增长极。中心城市和次级中心城镇要协同周边城镇进行发展，形成城市功能、交通、基本公共服务、生态等一体化的建设，提升区域整体竞争力。

廊坊市处于在京津走廊的中间点，由于特殊的地理位置，以市区为轴心分别向北京和天津延伸的经济带、跨区域的城镇体系。在京津冀协同发展不断提速的背景下，打破既有行政管理模式，以两条经济带为基础构建“共生的产业体系”，提升中心城镇的产业承载能力和人口吸纳能力，是提升廊坊市城镇化水平的重要途径。如在北京与廊坊之间，以高新技术产业为主，以休闲度假为特色，重点发展泃阳镇、大厂镇、淑阳镇、夏垫、皇庄、安平、渠口等村镇；在廊坊区划内部要重点发展肖家务、万庄及杨税务等村镇，在津廊之间，以霸州为核心区，重点发展以先进制造业和现代物流产业，建设成为市域南部次中心。

以铁路、公路、海运、航空等发达便捷的交通运输网络为依托，大力培育具有产业特色的新型城镇。以燕郊、廊坊市区、霸州三大物流节点和燕郊开发区、廊坊开发区、广阳、霸州、文安五大物流园区，使之逐渐形成以物流、信息流、资金流“三流”相融合的现代物流体系，把廊坊建设成为京津冀地区重要的物流转换枢纽之一。以霸州南孟、新镇、左各庄和兴隆宫为重点，建设以轻工、机械、商贸等各具特色的京开、京九线城镇带；以东沽港、胜芳、信安、堂二里为重点，建设以钢木家具、塑料加工等中小企业发达的津保线城镇带；以左各庄、滩里、旺村、平舒、里坦为重点，建设以胶合板、食品、服装为主的廊大线城镇带；以东阜、留各庄为重点，建设以摩配、保温建材为主的津保南线城镇带。

（三）提升城市生活品质，打造绿色生态城市

经济的发展是城镇化的核心动力。有什么样的发展观、发展模式，就有什么样的城市化发展模式。传统城镇化模式最大的问题在于单向度的土地的扩张，而忽视了人的生存、发展的需求，造成“有城市无产业”、“有速度无质量”、“大城市病”、“半城镇化”和“鬼城”。

近些年来，房地产的扩张，廊坊与全国许多城市一样，以钢筋水泥化为主要特色的城镇化高歌猛进，但是原来居住于土地之上的农民，包括城郊城市化、城中村改造中的原农业人口以及涌入城市务工的外地农民，则长期面临着户籍身份、子女上学、就医、住房、社会保障、公共参与等公民身份问题和基本公共服务不平等境遇。“化地不化人”、“半城市化”问题相当突出。工业化和人口聚集在促进经济发展的同时，廊坊也出现了交通拥堵、能源短缺、大气和水源严重污染等“大城市病”，在很多地区，经济发展与生态环境恶化是成正相关的。

新型城镇化的“新”在于实现从过去的“土地”的城镇化到“人”的城镇化的转变。推进户籍制度和农村土地制度改革，加快实现农村转移人口身份、职业和生活方式的转换。从忽视生存环境向人口、资源和生态环境协调发展转变。加强生态保护与环境污染治理，建设京津乐道，生态廊坊，园林式家居名城；重视城市基础设施等硬件建设向重视城市文化、城市生活品质等软件建设转变。城市文化、精细化管理程度等软件因素已取代高楼大厦、先进的基础设施等硬件因素，成为彰显城市生活品质和国际竞争力的重要构成。

（四）新型城镇化进程中的政府角色的定位

以经济增长为导向的发展型地方政府的大部分收入来源于城市重建及房地产开发项目，地方政府因经济利益高度介入城市空间发展的扩张之中，导致城镇发展中的利益偏向。地方政府是城市空间发展权的垄断者，是城市空间发展权博弈中主导的一方，便形成了“城市开发中不对称权力关系”，导致城市“土地的低买高卖、强制拆迁”等行政霸权现象和“上访”“种房子”“钉子户”“自焚”等处于博弈弱势的被拆迁者的反抗行为。

地方政府是公共政策和公共产品的供给者，控制着土地、金融机构等关键资源，在城市规划设计、基本公共设施改造、公共服务提供、社会福利保障以及生态文明建设等方面仍然需要发挥主导性作用。因此，新型城镇化的发展不应该只是回应经济力量，也应该尊重城市各群体的利益需求，“必须发展在有利于少数人而不利于多数人的情况下捍卫他们的生活空间；必须给予充分措施向每个人提供公共服务，不论他们对此的支付能力如何；从城市中心到边缘地区的环境状况必须保护和加强”。地方政府在新型城镇化发展中必须始终站在社会普遍利益和公共利益的立场，培育其与整个社会的共容利益，避免偏向局部地区或行业利益或集团利益；城市规划与城市建设协调发展，须致力于破除政府、企业、城镇居民、本地居民等多方面形成了已经固化的利益格局，使地方政府从土地财政的羁绊中解脱出来，能够真正站在“社会普遍利益和公共利益”的立场。廊坊市政府2013年组织编制了《廊坊市城市总体规划（2012-2030年）》，对城市空间结构、人口规模与城镇化水平、道路交通、生态建设保护及文化、体育、教育、医疗设施等方面的硬件建设做了详尽规划，但在强化户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度软环境的发展建设层面涉及的较少，这也是未来廊坊市新型城镇化建设亟待解决的问题。

参考资料

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