谈以土地流转为纽带的农业经营体系创新—以安徽省肥西县为例

2015-01-03胡善珍教授藕海云曹承龙安徽财贸职业学院合肥230601

商业经济研究 2015年7期

■ 胡善珍教授藕海云曹承龙李兰（安徽财贸职业学院合肥 230601）

引言

土地问题一直是我国政府关注的热点问题。它是国民经济发展的基础，是人民赖以生存的基石。2013年12月23日中央召开农村工作会议，围绕全面深化农村改革促进城乡发展一体化，推进农业现代化。党的十八大会议指出：坚持农村基本的经营制度，依法维护农民土地经营承包权，发展多种形式的规模经营，而土地经营承包流转是农村规模经营的主要形式。我国耕地资源有限，解决好土地问题，关系到我国13亿人口的粮食安全，关系我国城镇化推进的可持续模式的探讨，是我国实现可持续发展的保证。实地调查得知：2008年10月，国土资源部批准安徽省合肥市为国家节约集约用地试点市。肥西县官亭镇以此为契机，以理念创新引领制度创新，以制度创新推进技术创新。肥西县官亭镇回民社区的成功建设就是土地及宅基地整治流转与新农村建设项目实施的重要成果，是迄今合肥市规模最大、全省社会主义新农村建设示范点。

肥西县回民社区建设项目简介

肥西县官亭镇回民社区成立于2009年6月，由原马河湾、丰祥两个行政村拆并而成。该社区是2008年3月合肥市土地整理项目和2010年10月安徽省国土资源厅建设用地置换项目相继实施的重要成果。项目以土地及宅基地整理为依托，通过对自然村落整合，实施新村建设、土地及宅基地整理、土地统一流转、发展现代产业、创办就业园区六大系统工程，实现了“土地整理、新农村建设、现代农业产业化发展、群众乐业增收”四位一体的目标，成为目前保护并有效增加耕地面积、实现集约节约用地、推进土地流转、发展现代农业、全面改善农村生产生活面貌、加快新农村建设的一条有效途径，具有很强的实践意义。

肥西县回民社区建设项目的实践

肥西县官亭镇地处安徽省合肥市西南方位，回民社区建设涉及丰祥、马河湾两个村，46个村民组，88个自然村庄。面积18514.3亩，其中耕地面积11826.9亩，水域面积2576.2亩，村庄占地1971亩，其他未利用土地2140.2亩。处于江淮分水岭脊背，属典型的丘陵地貌，地势落差大，田块大小不一，村庄分部零散，农民生产生活条件相对落后。其回民社区的建成是官亭镇在社会主义新农村建设中，土地综合整治、土地流转项目成功的典范，它充分验证了通过土地合理流转、集约使用实现农业现代化路径的正确性，归纳起来主要有以下几个方面：

（一）从实际出发，创新土地流转理念

肥西县官亭镇党委从土地的节约集约使用和提高农业规模化、现代化的角度，深入调查认真分析了全镇土地使用状况。经调查丰祥、马河湾村原有1421户，自然人口4382人，其中回民985人，是回民聚居相对集中的少数民族社区；实有劳动力3012人，外出打工1500多人占50%以上，弃耕从商或弃耕从工使得现有耕地有一定量的闲置；从事农业生产1000人左右（含部分短工），约占30%左右。在1421户中，从事水稻和油麦生产1125户，占总户数的79%；从事养殖13户，约占总户数的0.1%；从事商业、个体服务业18户，约占总户数的1.26%。可以看出种植业占当地农业产业结构较大比重，农民以一家一户经营模式为主，丰年亩产年纯收入600元左右，遇到干旱欠收年份每亩收入在400-500元左右。基于对实际的调研与分析，可以看出当地农业产业结构单一，种植业占农业产业结构绝对比重，农民收入低且增长缓慢；以家庭承包制为核心的农村改革虽然推动了农业的发展，但一家一户小规模“小而全”的农村家庭经营结构与专业化大生产与现代农业集约化生产之间存在矛盾；与市场需求之间存在矛盾。官亭镇党委决定：要从实际构建现代农业的新理念出发，从加快土地流转的探索入手，推动社会主义新农村建设，改革和完善农村各项制度，提出以整村推进的方式，深入规范进行土地流转工作，为创新农业经营体系奠定基础。

（二）从执政为民出发，创新土地流转的体制机制

土地是千百年来农民赖以生存的基础，是农民的衣食父母，土地问题也是群众最为核心的利益所在。官亭镇党委坚持执政为民，坚持体制机制创新，坚持群众利益第一，让广大农民平等参与构建现代农业经营体系进程，完善土地流转制度，增强农民的话语权、赋予农民更多的财产权利，共同分享现代化的成果。具体做法有：

成立土地流转合作社。在回民社区建设伊始，镇政府就开始探索土地流转的制度与程序。按照上级要求，结合群众意愿，在项目区成立了土地流转合作社。土地流转合作社属于群众组织，独立行使自己的权力和义务，其执行机构是理事会。理事会理事由群众推选的村民代表产生，代表群众利益行为。理事会有规范的章程和权力义务，报上级民政部门登记注册。

尊重民意，坚持依法、自愿、有偿。土地流转合作社按照“肥西县土地流转二十条”的规定，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，确保群众“不失地、不失权、不失利、不失业”，将愿意流转的土地入社，统一向外进行农业招商。

坚持群众主体、政府引导、社会参与。在项目推进过程中，坚持政府引导群众，搭建招商引资平台，引进效益好的规模农业企业，解决企业资金投入及合同的签订，以政府行政的公信力和在百姓中威信力保障合同的履行。注重引进资金实力比较雄厚的农业企业和种植大户，重点发展优质粮油、瓜果蔬菜、中药材和精品苗木花卉，引导发展现代特色农业，推进土地集约化、规模化经营。

（三）从民生民意出发，探索土地流转的实践创新

四级联动，加强组织保障。以“农民主体、政府引导、多方合作、国土搭台”为原则，按照“民为主、村负责、乡领导、县统筹、市补助”的方式，在各级政府主导下，部门分工负责横向联动，将农村土地整治由国土部门由“一家责任”变为“大家责任”，统筹各部门资源，群策群力，实行市、县、乡、村四级纵向联动运行，形成合力共建机制。市各相关部门确定具体工作人员，实行工作重心下移，到各项目点督查调研推进项目实施；县乡镇负责人每周定期到项目建设现场，分管负责人长期驻守在工地，随时解决项目推进中出现的问题；村级由村民代表大会推举德高望重且有组织能力的村民作为成员，成立项目建设理事会和质量管理监督组，统一行使管理权和监督权，真正做到群众自己的事情自己办、自己管。

整合资金，加大基础设施建设。回民社区建设项目总投资达2.41亿元，其中新农村建设及配套投入资金1.9356亿元，土地整理3644万元。资金主要来源于三个渠道：一是通过土地置换项目、县补助资金、土地整治项目投入资金；二是整合各级各类涉农资金。如：社区小学、卫生站、文化活动中心和社居委道路排水、供电设施等，主要用于公建与基础设施建设。三是群众自筹资金。新农村房屋建设以成本价出售给群众，除去拆迁补偿金以外，户均只需拿出3.5万元，就可住上平均面积为106平方米的新房，仅建房一项政府户均补贴资金2万多元。

农民作主，坚持阳光操作。从新村建设、旧村征迁、基础设施和公共设施建设，到土地整理、土地流转和农业产业化，实行项目法人制、公告制、招投标制、监理制、合同制、专家评审制等方式“阳光操作”，并让农民全程参与，接受农民和审计部门的监督，维护农民合法权益。充分尊重民意，严格规范操作程序。切实做到“是否参与让农民做主”“怎么建设让农民做主”“如何管理让农民做主”，真正把项目建设成为农民满意的民心工程。

立足规划设计，科学发展定位。根据新农村建设要求实行五个统一。即“统一规划、统一设计、统一推进土地及宅基地整治复垦、统一基础和公共设施建设、统一推进土地流转和规模经营”。

精心选择村址，利于生产生活。新农村建设承载着群众的希望和重托，按照“近郊临路”的指导思想，选择交通便捷，地理位置优越，群众生产生活方便规划点，提供多种房型供群众选择，让群众自愿选择，充分满足了群众居住需求，确保每户群众都有房住。

严格建设标准，注重质量要求。项目建设前对于房型、户型的设计均按照高标准、符合群众居家生活的功能要求进行，建设中严格执行国家关于房屋建设的质量要求，认真完善各项报建手续，严格履行招投标制、合同制、监理制，制定科学的工程管理措施，确保工程质量，让群众住上称心的新房。

健全机制，提升公共服务。建成后的回民社区坚持“以人为本，服务居民”的宗旨，进一步规范党务、居务管理，完善各项管理制度，推进社区公共服务一体化、均等化，着力打造全市示范、全省一流的村级标准化社区。建立社区综合服务大厅，设置“社区事务、物业管理、证照办理、计生服务、土地流转、惠民服务、劳动就业、政策咨询”八个窗口，实行“一站式”服务。同时组建了治安、保洁、便民三支服务队伍，为居民生产、生活、学习、娱乐提供多层次的服务，并不断提升公共服务水平。

（四）从提升农业现代化出发，创新农业经营体系

在2013年中央召开的农村工作会议上李克强总理强调改革创新推进农业现代化，要让农业成为有效益、有作为、有希望的产业，要让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。土地流转后，官亭镇政府探索土地流转的规模化、集约化经营，从构建新型农业经营体系，建立农业可持续发展的长效机制出发，提高土地利用效率，重点创办万亩农业示范园，积极创办就业园区，坚持健全城乡发展一体化体制机制。

一是确立“四大基地”，发展现代农业。2014年中央一号文件，强调重点问题是粮食安全和农业现代化。要求以种好地为导向来构建农业经营体系，以解决好资源约束为导向转变农业生产方式。官亭镇回民社区根据紧邻省会合肥的区域特征，在科学编制生态发展规划的基础上，确立“四大基地”的现代农业发展思路：即优质粮油生产基地、精品苗木花卉生产基地、蔬菜瓜果生产基地、中药材生产基地。其中引进浙江滕头园林股份有限公司投资2亿元，加快了产业发展和辐射周边的速度，促进农业生产向区域化、专业化、特色化方向发展，实现农民增收致富，为现代农业发展提供了极具特色的样板。

二是创办新农村万亩农业示范园。2009年以来，官亭镇党委、政府依托整村推进项目，按照传统农业精细化、现代农业精品化要求，以生态为基础，以产业为核心，充分利用国家、集体、个人等多种形式投资组合，着力做好生态环境、现代农业、致富百姓。

三是创办新农村就业园。在毗邻新农村安置点东面规划一处占地600亩的园区，建设15万平方米标准化厂房，发展劳动密集型产业。目前，已签约30家企业，开工8家。一期已建成服装生产加工企业6家，建成60000平方米厂房，实现用工600多人。

肥西县回民社区土地流转取得的成效

习近平总书记在2013年中央农村工作会议上提出来农业是四化同步的短腿，农村是全面建设小康社会的短板。中国要强，必须农业强，中国要美，必须农村美，中国要富，必须农民富。肥西县官亭镇回民社区的建设符合农民的利益，受到老百姓的高度称赞，积累了具有实践指导意义的建设经验，主要表现在以下五个方面：

（一）新农村建设步伐全方位提速

人居环境得到全面改善。现在的回民社区村庄靓丽，道路宽敞，绿荫环保，生态优美，当你走进回民社区，首先映入眼帘的是一排排拔地而起的高楼，一栋栋整洁有序的二层楼房，一条条宽敞笔直的水泥道路，一处处新颖别致的建筑……；当你走进耕作区，放眼远眺，望不到尽头的是绿意盎然的各类精品苗木花卉，置身其中，千亩秧苗碧波迭起，各色蔬菜瓜果点缀其间，构成一幅幅优美的画卷。如今，无论你走到哪家，提起新农村建设，人人无不翘起大拇指，交口称赞国家政策好，党和政府好，喜悦的心情溢于言表，农民的满意度和幸福指数大大提升。实现了社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总要求。

生态环境得到改善。土地整治和流转过程，同时也是实施水土保持方案进行生态环境的整治、保护和建设过程。在土地整治与流转中将小流域治理与新农村建设等相结合，通过防护林体系的建设，提高林木覆盖率；通过土地平整、配套农田水利等措施，提高水源涵养能力和土壤的蓄水能力，有效减少了水土流失，并且提高了抵御灾害性气候保障能力。改善了生态环境，保障了农作物生长。另外通过在聚居点植树种草绿化等配套设施，也使周围环境得到有效改善。

建设了新农村社区的样板，文明程度明显提高。回民社区的建设按照“城镇标准、农村特色、江淮新村”的标准，遵循“宜农、宜工、宜居、宜游、怡人”的设计科学理念，土地及宅基地整体设计按照“田成方、林成网、路相通、渠相连”的标准，合理设计出田块、水系、路网、绿化极大改善了村容村貌。

新农村社区农民住上了安全舒适的新居，享受医疗卫生、文化教育等各项设施；享受计生服务、社区救助、民政优抚等各项服务；群众收入稳定、生产生活条件同步提升，文化需求和精神文明程度不断提升。初步实现了生产发展、生活富裕和“新农民、新生活、新气象、新发展、新希望”的目标，推动了新农村建设的步伐。

（二）土地整治效果明显

通过土地及宅基地整治，耕地面积大幅增加，耕作条件大为优化，土地节约集约化利用程度明显提高。经验收确认：新增耕地2289.61亩，其中通过整治废塘、废沟、废渠、荒滩古埂，新增耕地面积907.84亩，通过集体拆迁，集中安置减少宅基地占地面积 1381.77亩，提高了土地利用率，缓解了耕地减少与人口增长的矛盾。同时，通过土地综合治理，蓄水能力是整治前的3倍，灌溉能力提高2倍，抵御自然灾害风险能力明显增强。土地整理后，田块更加规则，交通更加便捷，沟渠更加畅通，机械化综合利用指标95%以上，为现代农业生产提供优越的条件，具有较强的实践与推广意义。

（三）农民收入大幅提高

建成后的回民社区群众收入水平明显提高，收入来源多元化。一是土地租金收入，目前每亩年租金以当年600斤稻谷市场价折算，提高了农民在增值收益中的分配比例；二是享受国家粮食、种子直补亩均70元；三是常年务工及经营性收入。土地流转后，在县内打工1200多人，县外省内打工1900多人，省外打工264人，出国劳务29人。据调查，一个劳动力全年打工时间平均为10个月，年收入在20000-35000元。2012年，社区人均收入近万元是项目实施前收入的2.5倍。大幅提高了农民的购买能力，激发了农民的消费需求。

（四）农业产业结构初步实现规模化集约化

回民社区地处江淮分水岭，地貌波澜起状、岗冲相间，土地较贫瘠，农村传统生产方式占较大比重，农业生产综合效率不高。通过大规模实施农村土地综合整治，项目区14116亩耕地全部实现流转。目前由6家农业企业和5家种植大户经营，采取“企业+基地+农户”的模式，形成了以优质粮油生产基地为主，苗木花卉生产基地、蔬菜瓜果生产基地、中药材生产基地并存的现代农业产业结构取得了良好的示范效果。

如回民社区的苗木花卉生产已成为安徽省闻名遐迩的花木基地。在发展高效、规模、科技的现代化农业的同时，加快了特色农业的品牌化发展，提高了农业综合生产能力。

（五）“三个转变”推动了城乡一体化发展

通过引进现代农业企业，发展现代高效、特色农业产业，推进节约化、规模化生产。目前在回民社区传统的一家一户为经营模式的农业生产方式逐步被现代标准化、规模化生产所替代。通过土地流转和农业产业化，多渠道解决农民就业问题，实现了生产发展，农民增收致富，实现了“农民向居民转变”、“传统农业向现代农业转变”、“社区管理向社区服务转变”的三个转变。

农民把土地交由农业企业和种粮大户进行经营，既解决了新农村建设资金投入不足问题，又解决了新农村产业如何发展问题；既改善了村容村貌，又腾出了多余的建设用地，改变了传统落后的生产生活方式，走出了一条以城带乡、以城促乡、推动了城乡一体化统筹发展，成为新农村建设新的亮点。