杨莉莉

（新疆警察学院 治安系，乌鲁木齐 830013）

新疆公安机关流动人口服务管理工作存在的主要问题和对策研究

杨莉莉

（新疆警察学院 治安系，乌鲁木齐 830013）

新疆公安机关应坚持以人为本，完善人口服务政策，将流动人口管理变“被动”为主动，推进流动人口服务管理体制机制建设，综合施策，完善流动人口服务管理信息化建设，落实流动人口治安管理各项措施，不断创新流动人口服务管理新举措。

新疆；公安机关；流动人口；服务管理

当前新疆区情复杂，多民族，多宗教，文化多样，利益多元，现代社会发育程度相对较低，尤其是反分裂、反恐怖斗争形势严峻，正处于“三期叠加”的特殊时期。随着新疆经济跨越式发展，“一带一路”战略中，新疆被定位为丝绸之路经济带核心区，物流、人流更为频繁，加强和创新新疆地区流动人口服务管理工作，具有深远意义。

1　新疆公安机关流动人口服务管理主要问题和原因分析

随着新疆户籍管理“农业”和“非农业”二元户籍管理模式退出历史舞台，自治区流动人口服务管理多部门参与，共同为流动人口提供服务、实施管理的格局初步形成。各级政府和相关部门积极探索流动人口服务管理体制、机制建设，但仍存在许多问题。

1.1流动人口服务管理理念未完全转变

1.1.1流动人口管理长期以来存在重管理轻服务的问题

新疆各地在反恐维稳严峻形势下，将流动人口管理视作维护稳定的首要重点，将主要着力点放在了防控打击上，忽视了服务问题。服务职能体现不足或不到位，尤其是政府各职能部门在如何做好服务方面，研究不够，方法不新，相互协调不够，管理服务未形成合力，流于形式。甚至个别部门针对流动人口管理不到位，更无从谈加强服务。在流动人口管理模式上、制度设计上都体现公安为主，治安管控的特点，各部门为管理而管理，为控制而管理的观念根深蒂固。

1.1.2流动人口管理方式“被动”，过度依赖公安机关

服务理念缺失，势必导致工作中总是民警围着流动人口打转，而不是流动人口主动找公安机关寻求帮助。在流动人口管理过程中缺少精细化管理工作措施，存在“重登记发证、轻管理服务”现象。分析其原因，一是近年来，新疆地区公安机关在反恐维稳严峻形势下，将流动人口管理的着力点主要放在了防控打击上，而在如何开展服务这一方面还没有更深入地思考和完善。二是由于新疆地区经济、文化、地域等因素，社会化管理水平不高，制度建设不健全，硬件建设投入不均衡，缺乏科学规划，政府各部门及社会组织相互协作、信息共享困难；信息化运用能力较低。流动人口服务管理意识僵化，管控思想严重。

1.2流动人口服务管理工作机制不够完善

流动人口服务管理工作机制不够完善，政府部门之间、各地区之间重分治、轻协同问题突出。流动人口管理中管理人员的定位不清。公安机关与社会管理综合治理委员会办公室业务分工不明确，权责不明晰。一些地方还存在基层综治、公安等部门间职责不清，社区、警务室在信息登记录入、日常管理中相互推诿的现象较为普遍，未形成整体合力。根据《新疆维吾尔自治区流动人口服务管理办法》，尽管新疆从自治区到地方都设立了流动人口综合管理协调机构，但有的地方流动人口管理机构权威性不足，经费投入和人员编制缺乏，难以发挥全面的管理和协调功能，多部门合作往往停留在表层，难以形成长效稳定的工作机制。流动人口管理工作涉及许多部门，在实际工作中，却存在各管各的，互不衔接，重复劳动，缺乏协调机制，齐抓共管、联合执法的工作制度没有形成，导致管理不到位。

1.3信息化手段管理不规范，应用水平低

自治区公安厅推广使用、依托公安网的“警务信息综合平台”流动人口和出租房屋管理模块与自治区启用、依托互联网的“流动人口综合信息管理平台”信息系统不能完全对接，公安机关在流动人口管理过程中需将所掌握的流动人口基本信息重复录入上述两个信息管理系统，导致重复登记、多次录入。另外一些职能部门也建有各自的信息系统，各系统之间相互独立，没有形成信息共享，无法科学地分析研判各种数据，难以发挥基础信息数据为打击犯罪和公众服务的作用。在基层人力、物力非常紧张，维稳压力巨大的情况下，造成了极大的浪费。究其原因，与流动人口管理体制设计不顺畅有直接关系。

1.4流动人口管理水平不高

流动人口管理水平不高，流入地对出租房屋、流动人口管理工作重视程度不够，登记率低、漏登漏管问题突出。以新疆地区2013、2014年流动人口涉案情况为例，2013年，共发生涉及流动人口违法犯罪案件37 448件，涉案流动人口嫌疑人47 748人。2014年，共发生涉及流动人口违法犯罪案件49 030件，与2013年相比上升了31%。涉案流动人口人数65 729人，与2013年相比上升了38%。

从2013、2014年涉案流动人口数量急剧增长反映出随着新疆地区流动人口快速增长，公安机关对流动人口管控工作仍存在较多薄弱环节，导致流动人口违法犯罪人数增多。具体体现在以下方面。一是流动人口暂（居）住登记意识淡薄。二是以登记代管理现象比较普遍。社区民警只是为登记而登记，为完成任务而登记，停留在登记、办证状态。对于在日常管理工作中如何进行动态管理，如何积极预防、发现、打击犯罪方面做得不够，发现、打击流动人口中违法犯罪人员的能力有待提高。三是一些基层公安派出所，对新入警民警“传、帮、带”还不够，致使在流动人口和出租房屋管理工作方面不知从何下手，工作方法简单。

1.5推行便民联系卡中暴露出的问题

2014年新疆地区在区内流动人口中推行便民联系卡。但初行阶段由于种种原因，阻力颇多。一是新制度推行之初，政府宣传不到位，没有让群众从本质上理解政府推广便民联系卡的现实意义，导致群众抵触心理严重，将其扭曲为“良民证”。二是“便民联系卡”虽有“便民”之名，却无便民之实，缺乏执行力。去办理便民联系卡的群众，没有从办理过程中得到相应的优惠政策，没有得到相应的流入地服务，而不办理便民联系卡也没有相关的处罚措施，因此很多人不愿意耗费时间和精力去办卡。三是个别地区存在利用发放便民联系卡的时机，变相刁难群众的问题，导致一些群众尤其是少数民族群众对办理便民联系卡心存抵触。这些问题，在居住证、出租房屋等级评定等制度推行中都遇到过，从另一个侧面也反映了在新疆地区进行社会管理时，政府主责部门一定要将政策推行中的困难考虑周全，将工作做深做细，赢得群众的理解和支持，否则会适得其反。

2　新疆公安机关流动人口服务管理工作的探索与创新

2.1更新流动人口服务理念，完善服务措施

2.1.1树立流动人口公平对待的理念，积极引导流动人口融入居住城市和社区

公安机关要坚持以人为本，服务与管理并重，加强与计生、劳动、房产、税务等部门的协作，制定针对流动人口劳动就业、社会保障、子女入学以及卫生保障等方面的便民措施，提供就业、房屋租赁、法律宣传、法律咨询及法律援助等服务。

2.1.2以人为本，完善各项服务措施，将流动人口服务变“被动”为主动

流动人口是促进新疆地区经济社会发展的重要力量。应从法律、制度上平等对待流动人口，尽快出台户籍制度改革后的针对流动人口的相关优惠政策，使一部分流动人口定居、溶入流入地；完善居住证制度，让流动人口真正体会到居住证带来的相关福利政策，在其履行法定义务的同时，快速融入社会，便于其更加自觉配合登记管理和服务，让其真正享受当地社会经济发展带的成果，政府部门要引导流动人口参与服务管理，要以良好的服务来吸引流动人口主动配合当地政府管理。

2.2推进流动人口服务管理体制机制建设

流动人口服务管理工作涉及多部门，须统筹协调，综合施策。一是在流动人口管理主管部门领导下，针对社会形势变化，适时开展形势研究、督促检查、阶段考核，建立会商通报制度，实现服务管理由粗放型向精细化标准的转变。二是明确各部门在流动人口服务管理上的职责和任务，既发挥各自职能优势，又确保配合得力、协调有序。三是切实落实流动人口流入流出双向管理工作机制，加强流出地与流入地政府及相关部门的沟通和合作，通过建立通报制度、互派人员走访等实效举措，建立“两头抓、双列管”的区域协作机制。四是公安机关加强重点人口、涉稳重点人员、特殊群体人员的管控工作。五是建立少数民族地区流动人口服务管理机制。

2.3完善流动人口服务管理制度措施

第一，流动人口管理变化始终要紧跟户籍制度发展，要加快进行新疆地区户籍制度改革后的相关制度跟进工作。从制度层面研究新疆地区取消农业户口与非农业户口性质区别后，保障流动人口在流入地居留的合法性、受保护性、确保相关保障措施，解决流动人口的后顾之忧。

第二，以“底数清、情况明，行知去向、动知轨迹”为目标，建立流动人口动态管理机制。对流动人口和出租房屋进行全面摸底排查，准确、及时掌握流动人口和出租房屋的基本情况和相关信息。新疆地区流动人口应区别分析，分类管理。重点要从流动人口是否属于重点流出地区（如南疆喀什、和田、阿克苏）、是否属于重点年龄段（男16～45岁）、是否属于重点职业、有无前科劣迹等方面进行分类、分层管理。强化对流动人口中可能危害社会治安的高危人员的重点管控，重点做好“无业可就、居无定所、无正当生活来源”的流动人口管理，提高预防、发现和打击流动人口违法犯罪活动的能力。

2.4加大流动人口服务管理信息化建设

继续加强流动人口信息化建设工作，实现部门间信息共享；通过建立包括流动人口数据库、出租房屋数据库、用工单位数据库在内的流动人口综合管理数据信息系统，不断提升流动人口管理效能和服务水平。

第一，注重信息采集，抓基础管理。底数清、情况明，是流动人口服务管理工作的基础和前提。新疆地区公安机关要确保流动人口基本信息准确、全面、鲜活。按照“网格化”的要求，确定“实体管理”部门责任，统一指挥协调各级、各部门开展信息采集录入，研究各信息系统的兼容、衔接，整合利用各部门的信息资源，确保每一个辖区有专人负责采集流动人口信息，杜绝管控真空和盲点。同时，要加大对各地信息采集的考核力度，组织开展不定期、高频率的实地暗访和抽查活动，并对抓获的所有外来涉案人员实行严格的案前管控措施，倒查追究相关责任人。此外，应从自治区层面解决公安、计生、卫生、教育、劳动及客运等各部门信息系统的整合和对接难题，确保实时数据查询比对，保证信息的鲜活和完整。

第二，继续完善我区流动人口流入地、流出地信息管理，随时掌握动态、形成互通联动机制；运用“大数据”建立起实有人口综合分析研判平台。

2.5落实流动人口治安管理各项措施

从新疆地区反恐维稳工作实际出发，完善居住证制度，实行流动人口服务管理登记证制度和出租房屋登记备案制度等，使之更加符合新疆地区维护稳定和依法治疆新要求。

流动人口服务管理的核心是服务为先，目的是促进人的全面发展。新疆地区公安机关流动人口管理理念要从重保障社会秩序规范有序，规避越轨行为，打击违法犯罪，维护社会稳定，转变为强调“以人为本、服务为先”，更多地从服务人全面发展的角度，强化和细化更多实惠管用的服务措施。公安机关要配合政府做好流动人口配套服务工作，在流动人口服务管理中，实现从被动管理到主动服务，变远距离管理为“面对面”服务。

主要参考文献

［1］国家人口与计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告（2011）［M］.北京：中国人口出版社，2011.

［2］申德英，郭润春.实现新疆流动人口有效管理的路径分析［J］.实事求是，2013（3）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.16.173

D631.42

A

1673-0194（2015）16-0239-02

2015-06-22