○徐莹

（沈阳药科大学 辽宁 沈阳 110016）

浅议我国政府采购预算管理

○徐莹

（沈阳药科大学 辽宁 沈阳 110016）

作为总体部门预算的一部分，政府采购预算指的是政府行政部门依据当年任务编制及业务发展需求，经统一采购程序审批通过后的年度采购计划，集中反映了行政事业单位的业务范围及资金收支规模。本文首先探讨了完善我国政府采购预算管理的必要性，其次剖析了当前政府采购预算管理存在的主要问题，最后在此基础上提出了有关的对策和建议。

政府采购 预算管理 制度建设

一、背景介绍

从国外发达国家的发展经验来看，在政府消费结构和资金供应规模难以调整的前提下，只有合理分配资金预算，才能切实提升政府采购工作效率，从过程上持续完善采购预算的分配流程，才能顺利推进政府采购管理工作的开展。

从近年来《政府采购工作要点》文件中可以看出，政府工作重心落在扎实开展政府采购宣传和队伍建设、健全政府采购法规体系完善管理制度、加强科学的预算计划管理等工作上，反复强调预算的重要性。我国政府采购经历十几年的发展虽已初见成效，但仍存在诸多亟待改进的薄弱环节。当前政府采购预算管理机制存在诸多缺陷、政府采购管理尚有待健全等一系列因素，导致近年来我国政府采购环节存在的贪污腐败现象频频发生，媒体也相继曝光了诸多案例。因此，探讨如何完善政府采购预算管理机制有着十分重要的现实意义。

二、政府采购预算的内涵

政府预算是指依据政府财政的年度收入支出规模结构来计算和预测下一年度的收支情况，一般包含预算支出和预算收入两部分。作为政府预算的重要组成部分，政府采购预算指的是政府采购部门依据政府年度财政收支，以行政任务和事业发展计划为基准，遵循了一定的法律规章而编制的年度采购计划。我国当前政府采购预算是规范财政分配活动的重要杠杆，也是调节社会经济的必要工具，与政府财政相互影响、相互制约。政府采购预算反映了各级政府财政的实际执行与支出计划情况，是对财政预算的进一步补充，反映了事业单位政府采购项目的年度资金规划、业务范围及发展方向，是政府采购工作的前提，在很大程度上折射了市场需求，有利于优化配置资源。

三、完善我国政府采购预算管理的必要性

首先，科学引导经济发展，促进政府经济宏观调控职能的发挥并保持财政收支平衡。制定和公开政府采购预算是对市场释放的一种信号，有利于促进就业，引导社会经济发展。作为一种强大的购买力，政府采购能够干预国家经济，规范市场经济行为，如经济过热阶段减少采购力度，可抑制经济过快发展，引导市场良性发展；科学编制各级政府采购预算，高效利用财政资金，有利于平衡国家财政收支。

其次，促进反腐倡廉工作的顺利开展，强化政府监管。近年来政府巧立名目进行非理性采购的现象频现，严重影响执政人员在人民群众心中的形象，给社会树立了不良形象，政府采购工作要点日益重视反腐倡廉。加强政府采购监管，科学建立采购预算制度，加强执行力度，有利于遏制无预算采购、高价采购、盲目采购等非理性现象。

再者，促进财政预算的合理编制。科学合理的政府采购预算需要综合权衡公众、投标企业、政府自身等各方利益，这有助于引导各部门作出正确的采购决策。我国财政预算编制体系较为落后，与现代财政资金收支存在一定程度的脱节，作为政府预算中相对透明的部分，政府采购预算可作为预算改革的切入点，逐步渗透至其他政府预算机制，完善政府采购预算管理制度有利于合理推进财政预算的编制。

最后，有助于采购成本控制并维护良好的市场竞争秩序。政府采购预算是政府通过自身行为引导市场的方式，公开公平的采购机制有利于引导市场公平竞争，调整市场经济结构。同时，有序的市场竞争反过来又能促进政府采购成本的降低，提升财政资金使用效率。

四、当前我国政府采购预算管理存在的主要问题

受长期以来计划经济体制的不利影响，我国政府采购预算运用的编制方法往往倾向于简单粗放，预算与实际采购出入较大。市场经济快速发展后，预算编制方法得到逐步完善，但采购预算的不完善仍然在一定程度上影响着我国预算的实际执行，政府采购预算改革驻足不前。相较国外政府情况，我国编制采购预算的时间过短，无法将采购预算予以细化，尽管期间也需要领导层上报审批再予以下拨，但流程趋于形式化，对预算编制提出的合理质疑则是少之又少，使得我国政府采购预算编制过于简单。同时，我国政府采购预算编制的计划性也有待加强，缺乏预算计划，易引发盲目预算问题，造成非理性预算现象。

一是采购随意性较大，使得采购预算的严肃性有所削弱，实务中采购人员随意增减预算或挪用预算，有的部门在初期收到采购资金后就立即申请增加预算，且一般可以得到审批，这就使得各部门从思想上不够重视预算的编制，部门人员预算意识薄弱。

二是编制方法公开、公平及规范性有待加强。目前基数法是主要的预算编制方法，该方法使本年度预算取决于上一年度的预算基数加一定的增长幅度，而不是依据本年实际的发展需求，基数大的部门，获取的采购资金将日益增加甚至超出部门需要，而基数小的部门则长期处于财政紧缩状态，难以保障部门发展计划的开展。长期使用基数法必将持续加剧财政收入压力，一些长期无法获得审批的专项可能挪用预算，从而造成预算管理混乱的状况。

三是预算编制精准度不高，预算调整不及时。基数法一般不对已存在预算条目进行调整，而未全面考虑专项成立情况及人员调动实际；同时预算制定时间较晚，往往制定完成已过了预算参考的时机，采购过程过于随意，缺乏相应的内部控制机制，严重依赖于采购人员的综合素养及道德水准。

此外，政府采购预算执行缺乏监督控制，年底突击花钱现象普遍；采购成本控制体系存在诸多漏洞，导致采购价格虚高，招标机制缺乏竞争性；采购预算公众监督不足，预算制定各环节的监督体系也存在诸多问题，使得暗箱操作事件频繁发生，政府采购机制存在一定程度的失效。

五、持续健全我国政府采购预算制度的对策

1、引入编制循环系统，完善政府采购预算编制流程

政府采购应当更加规范、科学和透明，可参考美国政府采购预算编制流程编制采购预算决策，形成一个从决策、建立预算、评估决策、听证会、采购执行、采购审计到采购决算这样一个循环系统。其中决策环节应本着效益最大化原则，以实际需要为起点，详细列出采购明细，以尽量发挥其引导作用；结合市场调查和零基预算思路，从质和量两个维度，合理确定采购价格范围，形成采购预算；而后由专业人员严格审查采购预算的科学合理性，确保预算反映各部门实际需求；进入听证会环节主要是提升政府预算透明度，确保政府决策符合公众利益；预算通过后进入执行阶段，执行结果将直接反映预算的实用性；抽查或全面审计预算执行情况，重点关注账实相符，及时处理违规行为；根据审计结果做出年末财政决算，对预算情况进行分析比较，审查超支或未完成预算的原因，为下一年度的采购预算编制积累经验。

2、参考使用零基预算思想，完善政府采购预算编制方法

滚动预算是当前我国政府编制采购预算时所普遍应用的方法，它始终依赖上一年度预算数据，脱离政府需求，易与市场脱轨。采购预算应随市场的变化而进行调整，运用零基预算方法编制的政府采购预算，有利于适应市场及政府的现实要求，促进成本约束，并有助于加强采购监管。零基预算是以当年度市场发展情况及政府实际需求为依据而编制的预算计划，它不受上一年度数据的影响，有利于发挥预算编制人员的主动性，减轻了各事业单位政府执行预算的压力，减少年底突击花钱理财，可按单个项目的执行情况对财政支出予以监督，能够灵活调整项目资金配置，提升财政资金使用效益。以零基预算思想编制采购预算计划，要求本年度预算编制从零出发，在保留基本项目的基础上逐项调整其他项目，使专项基金更能准确地发挥其用途，有利于促进政府财政资金结构及运用的进一步优化。

3、借鉴成本会计准则来编制政府采购预算

制定政府采购预算过程中可考虑引入成本会计准则思想，综合权衡供应商成本核算内容，使采购内容的标准价格与实际成本更加透明，从而引导采购价格的制定，降低采购成本，提升财政资金使用效益。具体来说：一是应尽快出台相应的法律规章，推出适合我国国情的成本会计准则，完善政府采购机制，规避市场竞争和产品价格的制定，避免投标企业的投机行为，同时这也使得政府制定的采购预算计划更具透明度，有助于加强采购监管力度，提升政府采购效益；二是在政府采购时投标产品成本核算过程中引入统一的成本会计准则，有利于规范供应商的合理成本，减少投标价格中的不确定因素；三是在制定政府采购预算前应全面获悉供应商的成本指标，以确立采购基准价格及价格波动区间，保证采购价格的合理性。

4、持续健全政府采购预算编制内部控制制度建设

企业内部控制有利于保证资产的完整性，协助企业规避风险并促进管理效益的提升，政府采购部门可借鉴其控制制度，通过完善采购内部控制体系以推动政府采购事业的顺利进行。鉴于各级行政机关、检察机关及各类事业单位是制定和执行采购预算的主体，他们理应肩负起健全政府采购预算内部控制的职责，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控等五个内控要素入手，建立健全适应我国国情的采购预算内部控制体系。

一般而言，健全的政府采购预算内部控制体系应包含采购预算授权审批控制、不相容职务相分离控制、人员综合素质控制、服务及资产安全控制、内部监督控制、流程与制度控制等措施。其中完善委托控制体系要求明确规定委托公司在采购中的权责利，严禁委托单位徇私舞弊；岗位分离原则要求产品审查、谈判、财务、质检等不同岗位应做到专岗专人；与供应商建立长效沟通机制，以应对产品售后服务问题；加强采购人员综合素质的培育，使之符合岗位要求；对采购的各个环节进行监督核查，按照采购法规有关规定公开招标采购全流程，切实做到政府采购的公平、公开及公正。

[1]王斯彰、孙才华、宁纯：国外政府采购制度及其对我国的启示[J].法学论丛，2012（6）.

（责任编辑：柯秋萍）