○田春燕1 魏婧姝2

（1、河套学院 内蒙古临河 015000 2、华中师范大学 湖北武汉 430070）

对野扩权强县冶促进县域经济发展的思考

○田春燕1 魏婧姝2

（1、河套学院 内蒙古临河 015000 2、华中师范大学 湖北武汉 430070）

从1992年开始，我国先后有26个省、市、自治区实行十种模式的“扩权强县”改革，增强了县域发展的自主权，降低了行政成本，提高了县级政府的公共服务能力，促进了城镇化的进程，推动了县域经济的发展。本文建议中央政府适时出台改革的顶层设计方案，省级政府应结合地方政府的具体情况实施差别化的改革路径，加强对扩权县的监督和考核，加强对弱县的扶持力度，促进县域经济持续稳定协调发展。

扩权强县 县域经济 省直管县

县域经济是国民经济的基础，县域强则国强，县域强则民富。县域经济的发展受多种因素的影响，制度政策作为经济发展的内生变量是影响经济增长的决定性因素，科学合理的政策对促进县域经济发展起着举足轻重的作用。正因为如此，党和国家制定并出台了一系列顺应经济规律、促进县域经济发展的政策，各级地方政府探索制定适应当地经济发展的规章，“强县扩权”、“财政省直管县”、“扩权强县”、“行政省直管县”等是近年来各级政府相继试行和执行的强县富民的系列重要政策。

一、我国“扩权强县”的渊源

1、关于“扩权强县”

扩权强县是相对于“市管县”体制而言的，简单地说，就是将原属于地市级政府的部分管理权下放给县（市）级政府，增强县级政府管理权，并借此激发县域经济的活力，推动县域经济发展。扩权强县的核心是在地方政府层级的市、县之间重新进行权力和利益的分配，其实质是通过扩大县级政府权力的方式达到强县的目的，是促进县域经济发展的行政体制改革。

2、我国“扩权强县”的渊源

最早进行“扩权强县”改革的是浙江省。1992年，浙江省推进首轮“扩权强县”改革试点，又分别于1997年、2002年、2006年、2008年先后进行了第二、三、四、五轮改革，从部分强县试点到全部县扩权改革，将部分原来归属于地级市的经济和社会管理权限直接下放到各县（市），以减少环节，提高效率。海南省在1988年建省之初就建立了由省直接管理县（市）的行政管理体制，一步到位地实现了“市县分治”。重庆市在成为直辖市以后，于1999年开始进行了“省直管县”改革的工作。

国家层面的扩权是在浙江等省扩权改革之后，顺应实际形势发展的需要，在权衡各方利益关系后，从“省直管县财政体制”改革开始的。2002年，国务院下发《批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》，开始了省管县财政体改革的试点。2006年和2009年的中央一号文件以及“十一五”规划都提到了“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行‘省直管县’体制”。2009年7月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，指出“在2012年底前，全国除民族自治地区外，要全面推行财政‘省直管县’体制改革”。2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》又提出“在有条件的地方探索‘省直管县’体制”。2012年11月，党的十八大报告中进一步强调“有条件的地方可探索‘省直管县’体制改革”。

在浙江省的带动和中央政策的鼓励下，从2003年开始，山东、湖北、安徽、黑龙江、广东、广西、河南、湖南、云南、河北、江西、甘肃、吉林、辽宁、福建、江苏、山西、陕西、四川、青海、宁夏、贵州等省纷纷进行各种形式的“扩权强县”改革，内蒙古自治区2014年4月出台了《内蒙古自治区关于开展扩权强县试点工作的意见》，共选择了12个旗县作为全区第一批扩权强县改革试点，巴彦淖尔市杭锦后旗成为扩权强县改革的第一批试点县。目前，我国除北京、天津、上海、新疆、西藏以外的省、自治区、直辖市都已经在不同程度上进行了“扩权强县”的改革。省内全部实现“扩权强县”的有海南、重庆、浙江、广东、福建、广西、安徽、湖南省。浙江省基本实现“行政省直管县”，吉林省和辽宁省进行了“行政省直管县”试点。

从我国各省进行扩权强县改革的模式来看，主要是开始改革时选择扩权的试点县的方式、扩权的范围和权力下放多少的区别。不管是从强县入手，还是从弱县开始，或者是选择一般县，以及从强、中、弱各选一部分进行试点，除宁夏和贵州外，都结合了“财政省直管县”，而且海南、重庆已在全省实行“行政省直管县”。浙江省基本上实现了“行政省直管县”，吉林省和辽宁省进行了“行政省直管县”试点。扩权强县的目的都是为了寻求增强县域经济发展的途径，促进县域经济的发展，以此带动全省区域经济的发展和壮大。

二、扩权强县对促进县域经济发展的影响

关于“扩权强县”对县域经济发展的影响，理论界对扩权强县大多持肯定态度，认为“扩权强县”解决了阻碍县域经济发展的体制性矛盾，有利于县域经济的发展。朱纪广、李二玲选取14个不同省份的237个扩权县域，建立了经济学模型进行分析，得出结论：扩权强县政策显著提高了县域经济发展水平，政策激励可以提高县域生产总值的5.7%，扩权强县政策为县域经济发展厘清了思路，扫除了障碍，取得了更多的发展权利。从我国各省区的改革试点情况看，“扩权强县”在以下方面对县域经济的发展产生了积极影响。

1、“扩权强县”增强了县域发展经济的自主权，为县域经济发展注入活力，有效提升了县域经济的发展水平

“扩权强县”将原属于地市级政府的经济社会管理权限下移，增强了县域独立发展的自主权，为县域经济发展提供了良好的外部环境，增强了县域经济的整体实力。实行“扩权强县”改革的试点省份的经验表明，扩权试点县的县域经济综合实力都有不同程度的提高，以浙江省为代表的东部省份成绩尤为突出。内蒙古自治区2014年4月启动实施“扩权强县”试点，按照“能放则放、综合配套、责权统一、合力推进、依法实施”的原则，将自治区、盟市管理范围内能下放给旗县，交给市场、交给社会的尽量下放，重点将计划报送、财政管理、项目审批、统计数据发布、证照发放、税管权限调整、土地利用、环境保护、金融政策支持、资金整合等10个方面61项经济社会管理权下放给试点旗县。巴彦淖尔市杭锦后旗被确定为首批试点旗县，经过一年的试点，该旗地区生产总值、固定资产投资、公共财政收入、社会消费品零售总额、城乡居民人均可支配收入、规模以上增加值等各项经济指标不仅高于扩权改革之前，也明显高于巴彦淖尔市平均增长水平，扩权改革释放了县域经济发展的活力，增强了县域经济发展的动力，有效地提高了县域经济的发展水平。

2、“扩权强县”有效提高了县级政府的公共服务能力

县级政府是直接管辖和服务农村地区的一级政权，是统筹城乡发展的主体，承担着建立城乡统一的基本公共服务体制，满足县域范围内的基本公共服务供给的职责。“扩权强县”改革逐步实现省与县在财政上的对接，使县级财政资金得到有效的利用和增长，在扩大县级政府自主权的同时，也强化了县级政府公共服务能力的职能和责任。樊勇、王蔚通过对浙江省各县的全样本、扩权县（市）样本分别进行扩权县（市）和未扩权县（市）以及扩权县（市）内部强、弱县之间的对比分析，并将相关控制变量纳入同一体系内综合考虑，得到了有关“扩权强县”改革的结论：改革有力地促进了扩权县（市）的县域经济和财政收入。县级财力的增强有助于提高县级政府的公共服务能力。

巴彦淖尔市杭锦后旗“扩权强县”试点以来，逐步加大基础设施和公共服务体系建设力度，不断优化财政支出结构，用于公共服务的财政支出稳步增长。2014年，公共财政支出总计220885万元，其中用于改善民生方面的支出为175279万元，占总支出的79.35%，比上年增长12%。其中，用于教育、社会保障和就业、文体广电、医疗卫生、保障性住房五类支出12亿多元，占公共预算支出的比重54%。由于财政资金的支持，基础教育事业均衡发展，公共医疗卫生财政保障机制逐步健全，覆盖城乡的各类社会保障体系初步建立，城乡低保、各类困难补助的标准和覆盖率逐步提高，城乡居民医疗保险财政补助标准比上年提高15%，参保覆盖率达到99%以上。可见，“扩权强县”有效提高了县级财政公共服务均等化的水平。

3、“扩权强县”加快了新农村的建设，促进了城镇化的发展进程

农业是国民经济的基础，一定时期内在县域经济中还占有较高比重。各省市的扩权政策中都有关于农业项目的审批权下放，在工商企业注册、农民进城务工、农业科技人才培养方面给予优惠政策，鼓励农民自我发展壮大。扩权后的县域在财政实力增强的同时，增加了对新农村建设的资金投入，促进农业更好更快发展。温如春认为“强县扩权”改革有利于统筹城乡发展，解决三农问题。张占斌认为“强县扩权”改革是统筹城乡发展和建设社会主义新农村的需要。根据国家统计局公布的地区年度数据，浙江省扩权强县改革后，全省的城镇化率逐年提高，2013年达到64%，比1998年提高了28个百分点，比全国平均水平高出11个百分点。

4、“扩权强县”降低了行政成本，提高了县级政府的工作效率

“扩权强县”后，试点县在产业规划和项目建设等方面实现了县与省的对接，减少了审批事项，缩短了办理时间，加快了项目建设。对企业而言，减少了办事环节，节约了运营成本；对县级政府而言，减少了管理层级，提高了行政效率，节约了行政成本。2014年，杭锦后旗扩权改革以来，承接了自治区赋予的经济和社会管理10个方面61项权限，加大简政放权力度，旗级行政审批事项由236项减少到107项，取消行政事业性收费项目71项，为群众和企业节约资金1100多万元，建成了全区首家集综合办公、信息发布、科技指导和应急处置等功能为一体的农牧业公共信息服务平台，将104个旗直部门和单位接入系统，提高了政府的工作效率，为县域经济可持续发展奠定了良好的基础。

三、进一步完善“扩权强县”改革的建议

1、根据省和县的具体情况，探索“扩权强县”改革的路径和办法

袁渊、左翔选取浙江、福建两省2003—2005年注册在市区（包括市辖区）和县的全部企业数据，采用双重差分方法进行回归分析，得出结论：“扩权强县”对县辖国有企业的增长效果较微弱，对非国有企业的增长效果较强。而郑文平、张杰从微观层面对河南省自2004年“省直管县”改革以来省内规模以上的工业企业进行了评估，得出结论：“省直管县”政策对于促进直管县内企业资产的增长有着一定促进作用。但是，对于集体和国有企业的资产增长起到了持续促进的作用，而对民营企业的资产增长在“省直管县”改革实施后的3年之中并无显著的促进作用，如果考虑到企业迁移的影响效应，“省直管县”的政策对于民营企业的资产增长并没有起到显著的促进作用，而此改革对于外资企业的资产增长产生了显著的抑制作用。同样是对“扩权强县”的微观作用进行研究，采用的研究方法相同，因为所选取样本的地域不同，得出了完全相反的结论，充分说明是否扩权、什么时候扩权、选择什么样的模式扩权、扩权的路径怎么走，都应该建立在对省情和县情的正确、科学地认识和了解的基础上。

目前，理论和实务界对扩权强县的路径大体有三种观点，一是从“扩权强县”到“财政省直管县”，最终逐步过渡到“行政省直管县”。这是以张占斌、焦洪昌等为代表的理论和实务界普遍认可的一种观点。焦洪昌认为：由财政体制上的“省直管县”，最终过渡到行政体制上的“省直管县”，“这既是行政体制改革的一个方向，也是对宪法的回归”。二是“在经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待”。孙学玉、武开昌认为“‘省直管县’体制改革在经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西三大区域要区别对待”。三是“县市分治”。徐元明等提出“试点—县域扩权—行政区划调整—市、县（市）分治”的具体改革路径。笔者认为：扩权强县的路径选择不是改革的目标，而是强县的手段，中国幅员辽阔，各地历史渊源、经济发展、资源禀赋千差万别，在确定改革路径和目标时，应充分考虑各省的具体情况，选择最适合本地区经济社会发展特点的模式和路径，不仅要考虑东部、中部和西部，经济发达、欠发达和不发达，还应该考虑到不同的省域和不同的县域，可以一省一模式，也可以省内实行不同的模式。

2、中央政府应加强对各省“扩权强县”改革的实时动态监控，适时出台相关的顶层设计方案

2002年开始，中央政府提出“有条件的地方依法探索省直接管理县（市）的体制改革试点”。我国的“十二五“规划纲要和党的十八大报告都强调了“有条件的地方可探索‘省直管县’体制改革”,体现了中央对“省管县”体制改革的支持。但是，对具备“省管县”体制改革的条件有哪些，改革依据的法律、改革的路径和方向等问题，并未做出明确的规定。建议中央政府应密切关注各省市扩权改革的动态和成果，总结各省改革的经验，适时进行顶层设计，包括制定相关的法律法规，明确改革的路径和方向，使地方政府的改革有法可依，有据可循，使地方政府的改革更规范，方向更明朗。

3、适当合并县市，缩小省级政府的管辖幅度，提高管理效果

“扩权强县”在扩大县级政府权限的同时，扩大了省级政府的管理幅度，增加了省级政府的管理难度。对所辖县级政府较多的省份而言，随着扩权县数量的增多，管理负担不断增加，导致对县级政府管理上的缺失和乏力，对县域经济的发展产生负面影响。从我国“扩权强县”改革的实际情况分析，所辖县数量相对较少的省份改革的效果较好，所辖地市级与县级单位数量超过70个的省份在改革后出现省级政府对县级行政单位管理乏力的现象较多，建议各省市应根据所属县市的具体情况，根据县域的地理位置，综合考虑县域特色、资源禀赋、等因素，对所属县域进行适当整合减并，缩小省级政府的管理幅度，使“扩权强县”真正发挥实效。

4、加强对弱县的扶持力度，促进县域经济的均衡协调发展

在扩权强县改革的过程中，不仅应关注强县的发展，更要以强带弱，加快弱县的发展。因为导致弱县的经济实力较弱、发展较慢的原因比较复杂，仅靠扩权难以从根本上解决问题。浙江省通过对弱县的财政扶持，促进了弱县的发展。湖北省则出现了“强县更强，弱县更弱”的局面，这与扩权县域基础发展薄弱，而省又没有能力直接对经济欠发达县进行有效扶持等因素有关。所以，在扩权的同时，必须加大对经济实力较弱的县域的财政扶持力度，同时探索建立省域内强弱县之间的帮扶机制，以强带弱，横纵向双管齐下，缩小县域发展差距，促进县域经济均衡协调发展。

5、“放管结合”，加强对扩权县的监管力度

“扩权强县”政策实施后，扩权县出现了省、市两级管理的情况，如果省市在监管方面协调不够，极易造成双方互相推诿扯皮，出现监管上的“真空”地带。刑伟认为，将部分经济管理权限下放县域，对县域经济的发展会产生积极的影响，但对这些权力必须加大依法监督力度，否则就可能导致权力异化，权力得不到正确的行使。建议扩权后的省级政府必须建立和完善相关的监督机制和考核体系，明确各级政府的责、权、利范围，制定与所下放权力有关的实施办法和实施细则，建立政府监管和社会监督相结合的监督机制，制定政府评价和群众评价相结合的科学的考核指标。通过全方位、多角度的监督和考核，把各项权力放活用好，最大限度地发挥扩权的效应，为县域经济协调均衡可持续发展提供良好的制度保障。

（注：[基金项目]2014年内蒙古自治区高等学校科学研究项目，项目名称《财税政策促进县域经济发展的对策研究——以巴彦淖尔市为例》，项目编号：NJSY14322，项目负责人：田春燕。）

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（责任编辑：刘冰冰）