○蔡永青 王永生 汪冰 郭冬艳

（中国国土资源经济研究院 北京 101149）

我国生态文明建设新举措盘点

○蔡永青 王永生 汪冰 郭冬艳

（中国国土资源经济研究院 北京 101149）

中共中央、国务院5月5日印发《关于加快推进生态文明建设的意见》。作为当前和今后一个时期推动我国生态文明建设的纲领性文件，意见明确了生态文明建设的总体要求、目标愿景、重点任务和制度体系。笔者梳理出国家发改委、财政部、环保部、水利部、农业部、交通运输部、国家林业局、国家海洋局、国家气象局等多个部委（局）2014年以来生态文明建设的新举措，可为国土资源领域推进生态文明建设提供参考。

生态文明 改革 制度创新

2014年以来，各部委（局）通过加强立法、完善制度、培育市场、试点探索、课题研究等手段积极开展生态文明建设，一批制度相继出台，试点示范陆续推进。

一、落实意见明确重点

2015年3月24日，中共中央政治局审议通过国家发改委起草的《关于加快推进生态文明建设的意见》，对全面推进生态文明建设作出了顶层设计和总体部署。

围绕上述《意见》的落实，各部委（局）在2015年重点工作加以明确。国家发改委主要在贯彻实施《意见》办好生态文明先行示范区，推进节能降耗、循环经济与环境基础设施建设，发展节能环保产业以及开展节能减排全民行动四个方面；环保部重点编制生态文明体制改革总体思路和生态环保管理体制改革顶层设计方案，全面推进“十三五”环保规划编制，深入实施《国务院大气污染防治十条措施》（大气十条），全面落实《水污染防治行动计划》（水十条），继续推动《土壤污染防治行动计划》（土十条）制定实施，启动京津冀、长三角、珠三角地区战略环评等方面；水利部重点在水土保持生态建设、生态修复和生态清洁型小流域建设三个方面；国家林业局重点在国有林场改革、林业法治建设、天然林保护、生态林业建设、林业市场化建设五个方面；国家海洋局重点是加强海洋生态文明建设理论研究和示范建设，细化生态红线指标和管控措施，进一步完善监测评价业务规章制度体系，推进海洋资源环境承载力监测预警试点，制定实施海洋环境监测信息公开方案。

此外，环保部《全国生态文明建设目标体系（试行）》已上报国务院，国家公园体制、陆海统筹机制等研究都在进行中；国家林业局研究提出了《包括自然资源资产产权在内的生态文明体制改革总体思路》，并已报送中央全面深化改革领导小组下设的经济体制和生态文明体制改革专项小组。

二、注重立法完善制度

党的十八届四中全会决定提出“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”，各部委都十分注重通过加强立法、完善制度来推进生态文明建设。

在加强立法方面有多部法律修订或重新制定。2014年4月24日，历经四次审议，环境保护法修订草案经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过并于2015年1月1日正式施行。修订后的环保法将成为“史上最严”的环保法律，将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”列入立法目的，将保护环境立为基本国策，将“保护优先”作为第一基本原则，将“生态红线”等首次写入法律。此外，国家发改委的《应对气候变化法》初稿已经完成，确定了法律框架，正广泛听取各方意见并进行修改，环保部《大气污染防治法（修订草案）》已经报请全国人大常委会审议，《土壤污染防治法》、《核安全法》已形成建议稿报送全国人大环资委；国家林业局已形成森林法修改草案征求意见稿，正在修改完善。

在完善制度方面，从产权管理、空间管控、监管考核等多个方面进行探索。一是建立健全自然资源产权管理制度。国家林业局2014年研究提出了《包括自然资源资产产权在内的生态文明体制改革总体思路》，起草了《关于深化集体林权制度改革的意见》（正在征求有关部门意见），2015年4月下发了《国家林业局关于印发〈全国林权管理服务体系建设规划（2015—2020年）〉的通知》，对全国林权管理服务体系建设进行了系统规划和总体布局，联合国家工商行政管理总局发布了《集体林地承包合同》（GF-2014-2602）和《集体林权流转合同》（GF-2014-2603）示范文本。二是落实生态空间管控制度。2014年，环保部印发《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，明确生态功能红线划定的基本原则、技术流程、范围、方法和成果要求；水利部印发《水利部关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》（水建管〔2014〕285号），全面部署开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作；国家林业局全国林业厅局长座谈会上提出将启动生态红线保护行动，拟将划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种四条生态红线。2015年3月，国家海洋局公布《2015年全国海洋生态环境保护工作要点》，明确在全国全面建立实施海洋生态红线制度。三是完善生态环境监管考核制度。2014年7月，中纪委机关、中组部、中编办、监察部、人社部、审计署、国资委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，将地方政府性债务、自然资源资产、生态环境保护等情况列入审计内容；9月，国家海洋局印发《关于建立海洋生态环境质量通报制度的意见》和《关于开展全国海洋生态环境监督管理系统建设工作的通知》，实施面向沿海地方政府的海洋生态环境质量通报制度并部署开展全国海洋生态环境监督管理系统建设的相关工作。四是探索资源有偿使用制度。2015年3月，国家海洋局办公室印发《2015年海域综合管理工作要点》，将全面开展海域分等定级，建立海域使用金征收标准动态调整机制，开展海域使用金征收管理制度执行情况跟踪评估；5月，环保部全面落实《水十条》：深入推进农业水价综合改革，实行居民阶梯水价制度、非居民用水超定额、超计划累进加价制度；完善收费政策，修订城镇污水处理费、排污费、水资源费征收管理办法，城镇污水处理收费标准不应低于污水处理和污泥处理处置成本，地下水水资源费征收标准应高于地表水，超采地区地下水水资源费征收标准应高于非超采地区。五是完善生态补偿制度。2014年，环保部支持安徽和浙江新安江、福建汀江流域开展水环境补偿，分别安排专项资金3亿元和5000万元，配合财政部完善国家重点生态功能区转移支付制度，转移支付资金规模达480亿元，享受转移支付县市达512个；10月，国家海洋局第16次局长办公会议研究制定《海洋生态损害国家损失赔偿办法》。2015年3月，国家海洋局办公室印发《2015年全国海洋生态环境保护工作要点》，拟建立健全海洋生态损害赔偿制度和生态补偿制度；4月，农业部结合涉水工程环境影响评价和生态补偿执法检查、渔业水域生态环境损害赔偿和责任追究、保护区建设和管理工作督查等常规执法和管理工作，多措并举，全面加强水域生态文明建设。

三、强化重大污染防治

大气污染防治。2014年，环保部深入实施《大气十条》，保障APEC会议空气质量，发布京津冀及周边地区、长三角、珠三角及周边地区重点行业大气污染限期治理方案；国家能源局将从煤电节能减排升级改造、油品升级、发展新能源等六方面，支持长三角区域大气污染防治。2015年，环保部落实重点行业大气污染限期治理方案以及建设项目总量指标管理办法，研究提出“十三五”总量控制制度改革方案。

水污染防治。2014年环保部会同有关部门共同编制《水十条》，2015年全面落实《水十条》，要求全面控制污染物排放，全力保障水生态环境安全。

土壤污染防治。环保部《土十条》于2014年已基本编制完成，上报国务院；发布《全国土壤污染状况调查公报》；推进污染场地全过程环境管理，发布污染场地环境调查、监测、评估、修复系列技术导则。2015年继续推动《土十条》制定实施。

农业面源污染防治。2015年4月，《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》（农科教发〔2015〕1号），提出加快推进农业面源污染综合治理，大力推进农业清洁生产，发展现代生态循环农业。

四、示范引路试点先行

在全面深化改革中，各地生态文明示范创建活动、试点探索实践持续推进，不断创新。

示范引路。2014年，国家发展改革委等六部委推出57个生态文明建设先行示范区，强调要紧紧围绕破解本地区生态文明建设的瓶颈制约，大力推进制度创新；水利部确定59个城市作为第二批全国水生态文明城市建设试点，推进城市从粗放用水方式向集约用水方式转变，从过度开发水资源向主动保护水资源转变；农业部在1100多个“美丽乡村”创建试点村的基础上，发布了“美丽乡村”十大模式；全国绿化委员会、国家林业局授予17个城市“国家森林城市”称号；环保部在浙江湖州召开全国生态文明建设现场会，在总结16个省和1000多个市、县多年开展生态示范创建工作的基础上，授予37个市（县、区）“国家生态文明建设示范区”称号，强调生态文明示范区建设应在更高层次、更高目标上全面推进，拓展提升，深化固化。

试点先行。一是环境保护方面。2014年，环保部在13个省份开展环境功能区划编制试点，完成中部地区发展战略环评，开展城镇化、经济发展转型政策环评试点，开展第四批环保服务业试点，启动滦河、东江流域综合整治试点。2015年3月，国家海洋局办公室印发《2015年全国海洋生态环境保护工作要点》，从16个污染严重、生态脆弱的重点海湾中选取部分海湾开展动态监测并试点开展治理。二是农业生态方面。2015年，农业部和浙江省政府签署《关于共建现代生态循环农业试点省合作备忘录》，在现代生态循环农业制度设计和长效机制方面进行创新；和国家旅游局联合认定北京市平谷区等37个县（市、区）为全国休闲农业与乡村旅游示范县、北京市通州区第五季富饶生态农业园等100个点为全国休闲农业与乡村旅游示范点；在全国创建218个示范基地，组织开展农作物病虫专业化统防统治与绿色防控融合推进试点；农业部现代生态农业基地农业清洁生产技术试验示范项目已启动，今年主要在山西、内蒙古、宁波等13个省（区、市）实施。三是林业生态方面。2014年，环保部印发《联合国生物多样性十年2014—2015年度中国行动方案》，新建国家级自然保护区21处；2015年2月，国家林业局确定重庆、内蒙古、辽宁等11个省（市）确定为“金林工程”试点，形成集森林、湿地、沙地和生物多样性资源于一体的“全国林业一张图”。四是水生态方面。2014年12月，水利部印发《关于公布第一批河湖管护体制机制创新试点名单的通知》，确定北京市海淀区等46个县（市）为第一批河湖管护体制机制创新试点，推进建立符合我国国情、水情、制度健全、主体明确、责任落实、经费到位、监管有力、手段先进的河湖管护长效体制机制。2015年，水利部下发《水利部关于开展第二批全国水生态文明城市建设试点工作的通知》，确定59个城市为第二批全国水生态文明城市建设试点；4月，国家发改委、财政部、水利部日前联合开展水权确权登记试点，通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和节约保护。五是节能减排方面。2014年11月，国家发改委起草了《低碳社区试点建设指南》向社会公开征求意见。2015年，交通运输部拟开展水运能效、清洁能源利用、绿色港口等试点示范，碳排放交易应用试点；工业和信息化部、国家机关事务管理局、国家能源局研究制定《国家绿色数据中心试点工作方案》，推动数据中心绿色改造；环保部全面推进重点企业清洁生产，开展环保领跑者和绿色供应链试点。

五、探索发挥市场作用

2014年政府工作报告提出，把节能环保产业打造成生机勃勃的朝阳产业；2015年政府工作报告又提出，推行环境污染第三方治理。各部委发挥市场机制作用推进生态文明建设的主要措施有三个：一是大力发展节能环保产业；二是积极引入社会资金投资生态文明建设；三是注重发挥第三方机构作用。

2015年1月28日，国务院办公厅印发国家发展改革委编制的《关于推行环境污染第三方治理的意见》。《意见》明确，根据污染物种类、数量和浓度，排污者承担治理费用，受委托的第三方治理企业按照合同约定进行专业化治理。同时提出，到2020年，环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发，环境公用设施投资运营体制改革基本完成，第三方治理业态和模式趋于成熟，涌现一批技术能力强、运营管理水平高、综合信用好、具有国际竞争力的环境服务公司。3月17日，国家发改委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》。《意见》提出，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，鼓励开展地区间、用水户间的水权交易，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求，通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和节约保护。4月16日，国务院发布《水污染防治行动计划》（“水十条”），在促进多元融资方面明确提出，采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入。4月27日，财政部印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号），部署在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，提出逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放。

六、课题研究、国际交流

课题研究。2014年8月5日，国家发展改革委发布了《2014年应对气候变化重点研究课题入选单位公告》。选择七个研究课题予以经费资助，即：我国典型行业碳排放强度准入方案研究；“十三五”期间国家生态安全地区气候变化规划适应的综合政策措施研究；我国碳排放权衍生品市场机制研究；“十三五”破解我国中西部地区新型城镇化碳锁定难题的思路研究——基于消费视角；“十三五”应对气候变化公共资金机制研究；“十三五”推进低碳城镇化创新性思路研究；“十三五”城市火电行业控制温室气候排放创新性政策措施研究。中国林科院湿地研究所主持的国家林业公益性行业科研专项重大项目“滨海湿地生态系统服务功能与评估技术研究”取得阶段成果，已明确典型滨海湿地特征和服务功能构成，初步分析了滨海湿地生态特征变化与生态系统服务功能的内在联系机制，确定了典型滨海湿地生态系统的主导服务功能。科技部启动实施“十二五”国家科技支撑计划“循环农业科技工程”项目。2014年9月17日，国家科技基础条件平台“东北黑土区水土流失综合治理跨平台专题服务”对接会在黑龙江省拜泉县顺利召开。

国际交流。2014年12月8日，由国家发展改革委、联合国开发计划署、联合国环境规划署共同举办的“应对气候变化南南合作高级别研讨会”在秘鲁利马举行。2015年国家发改委将积极推动联合国气候变化巴黎会议如期达成协议，积极参加气候变化国际谈判，推动各方加强行动、携手合作，建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。国家林业局将召开国家林业局与湿地国际2015年年会和2015后国际森林安排研讨会。科技部将参加地球观测组织（Group on Earth observations，GEO）第11次全会会议。2015澳门国际环保合作发展论坛及展览（MIECF）于2015年3月26日在澳门举行，国家发改委、科技部、环保部为2015MIECF的特邀支持单位。

（注：基金项目：2015年国土资源软科学研究项目（编号：201522），国土资源领域前沿动态热点问题跟踪。）

[1]中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见[N]．人民日报，2015-05-06．

[2]彭波、毛磊：我国通过“史上最严新环保法”首次写入生态保护红线[N]．人民日报，2014-04-25．

[3]周生贤：适应新常态 打好攻坚战 全面完成“十二五”目标任务——在2015年全国环境保护工作会议上的讲话[DB/OL]．http://www．zhb．gov．cn/gkml/hbb/qt/201501．

（责任编辑：胡婉君）