文/梁志宏 编辑/丁小珊

探析新常态下的外汇监管

文/梁志宏 编辑/丁小珊

当前，我国经济形势正处于发展速度调整、发展方式转变、发展动力转换的“新常态”。在此背景下，外汇管理必须在“五个转变”的指导下，在实现国际收支平衡中促进国民经济健康发展。近年来，外汇管理部门以简政放权为突破口，改进管理方式，不断提升贸易投资便利化水平和管理水平，但依然存在一些制约外汇管理效果的因素，亟待解决。

制约外汇监管有效性的因素

其一，外汇管理法规体系有待进一步完善。一是现行外汇管理法规虽然在货物贸易外汇管理、服务贸易外汇管理、银行办理结售汇业务、保险业务外汇管理领域初步形成了系统的管理框架，但是随着外汇管理改革进程的加快，资本项目外汇管理规定需要进一步修订完善。二是补充性规范文件较多。特别是有些规范文件是在问题已经显现的情况下被动出台的，往往存在“头痛医头，脚痛医脚”的问题，缺乏立法应有的严肃性。

其二，银行的双重身份影响外汇政策的执行效果。银行作为金融企业，其日常经营遵循商业原则，是客户的服务者；而外汇管理法规又要求银行履行“尽职审查”的义务，因此银行又是业务资料的审核者。在实践中，办理业务的企业出于其商业目的，会在各银行之间进行比较和选择，而银行为争夺客户资源，容易竞相放宽标准，以期在业务竞争中处于优势地位。这种行为一定程度上削弱了外汇管理政策的执行效力。以服务贸易项下收付汇业务为例。改革后，该业务由外汇指定银行办理，银行能否做到“尽职审查”，对于服务贸易外汇业务是否获得有效监管至关重要；但作为金融中介的外汇指定银行，如果缺乏相应的规则性条款，那么其在内部绩效考核和同业竞争压力下，很容易放松尽职审核的要求。

其三，外汇业务行为监管模式难以适应形势发展的需要。现行外汇管理模式偏重于按照国际收支活动的统计口径实施，按照交易行为的性质进行监管。但随着经济全球化的不断深入，特别是跨国公司的迅猛发展，现实经济运行中市场主体的经营活动日益多元化，各类交易行为的性质出现了相互交叉和渗透，对原有的管理模式提出了挑战。例如，企业的进出口业务属于经常项目，但伴随进出口活动而产生的贸易信贷（包括出口预付货款、延期收款，以及进口延期付款、预收货款）在性质上却属于资本和金融项下的外债项目。理论上，行为监管可以使外汇收支数据做到每一块都被统计，但实践中行为监管对交叉领域和模糊地带往往缺乏准确的统计监测，因而不利于监管部门总揽全局。

其四，事后核查工作机制与风险控制手段有待补充完善。近年来，简政放权的新政陆续推出，但与之配套的工作方法却没有及时跟进，且非现场监测分析及核查方法缺失，这就使得基层外汇管理部门在转变职能过程中无章可循。尤其是在开展事后核查工作中，没有科学的工作制度以供参考，需要基层人员在工作中逐步探索和总结，而基层人员的专业素质却参差不齐。这不仅会给职能转变造成一定的阻力，还会使监管效果大打折扣。

其五，外汇指定银行风险防控体系有待加强。外汇指定银行在简政放权的大背景下承担了更多的审核职能，相比之前，违规的风险点相应增多，风险发生的几率也随之增大。外汇局日常工作的精力被非现场监测分析牵制，难以密切关注外汇指定银行的政策执行效果；而外汇指定银行以盈利为目的的企业性质，又会使外汇管理政策的执行效果受到一定影响。此外，外汇指定银行内部控制制度的缺位，也会使银行的外汇风险难以得到有效防范。

其六，人员转型步伐较慢，难以适应外汇管理改革的要求。目前，基层外汇管理工作人员，局限于单一业务、单一视角，习惯于照搬法规简单操作：负责经常项目的不了解资本项目，负责资本项目的也不了解经常项目，甚至负责进口的不懂出口，负责出口的不懂进口，更缺乏对业务问题及外汇形势的综合分析和宏观思考。此外，目前基层外汇管理人员对国际结算工具、金融衍生产品、外汇保险、证券、期货及公司账务处理等知识相对缺乏，使得业务检查水平受到一定影响。

其七，内设机构有待进一步理顺。一是业务受理需要进一步理顺。以对私即期结售汇业务的管理为例。目前，其市场准入由国际收支部门负责，现场验收核实网络接入条件由技术部门负责，个人结售汇系统准入由经常项目部门办理。二是执法形式需要统一。目前外汇管理领域存在现场核查和外汇检查两种执法形式，虽然在外汇局内部分工中，现场核查侧重于对疑问业务的核实，外汇检查侧重于打击外汇违法违规活动；但对外部而言，这些工作均表现为外汇局的对外执法，但是二者并没有建立起统一的协调配合机制。

强化外汇监管的对策建议

一要构建适应新常态的外汇管理政策框架。一是进一步简化现有的外汇管理法规，对不适应外汇管理要求的法规尽快清理，对反复修补的条文应在修订原文后直接发布。二是提高外汇管理法规的层次：原则性、指引性的外汇管理法规，通过部门规章（如中国人民银行令）的形式发布；对配套的细则以汇发、汇综发等规范性文件发布，以适应依法行政的需要。三是以官方网站、新闻媒体等为依托，建立完善的外汇管理政策法规发布平台，从而及时、全面地发布新法规及其配套解释，营造公开、透明的政务公开环境，提高外汇法规的透明度。

二要全面推进外汇主体监管。一是在机构设置上，改变目前自上而下以业务类别来进行监管的分类方式，而以区分主体性质、资金来源和用途的主体分类监管方式代替之，在内部建立业务受理、统计分析、监测预警、业务核查、检查处理、综合事务等岗位，以适应外汇管理改革的需要。二是整合现有的外汇法规体系。建议出台《境内机构外汇收支管理指引》、《境外机构境内外汇收支管理指引》，以整合现有的经常、资本项下和国际收支项下的规章制度。三是建立全口径数据采集系统平台，全面采集交易主体的跨境、境内划转以及结售汇等外汇收支数据，全面掌握交易主体的外汇流量和存量等完整信息。

三要创新银行监管模式。监管部门应根据银行年度考核评价结果、历史合规记录、内控水平等因素划分银行类别，推进银行主体分类管理工作，针对不同类别的银行采取不同的监管措施。一是建立完善的考核评价体系和激励惩罚机制。外汇管理部门应引导银行自觉遵守相关政策法规，认真履行法定职责和义务，加大对银行恶意违规行为的惩处力度，对执行外汇管理政策较好的银行给予更多的政策支持和服务便利。二是指导银行建立科学、严谨的内控监督制度并督促其落实，构建银行合规经营长效机制。外汇管理部门应通过加强对银行外汇业务人员的培训，提高银行从业人员合规经营的意识；应通过要求银行完善各项内部管理制度，规范银行外汇业务操作，实现银行合规经营的目标。

四要提高外汇管理部门监管人员业务素质。一是建立良好的内部沟通与学习机制，通过举办培训班等方式，对基层外汇人员进行集中培训和业务指导，提高人员的业务素质。二是定期编发各类工作经验和案例资料，加强外汇局内部的信息交流。三是及时调拨法律、会计、计算机等专业的年轻员工到监管一线工作，减轻一线人员工作压力。四是加强人本管理，通过构建良好的激励机制，提升监管人员的岗位适应能力和竞争能力，为人员的顺利转型提供一个和谐宽松的工作环境。

五要强化内部考核和审计的导向作用。一是充分发挥内部考核指挥棒的作用，通过增加非现场监测分析、事后监管、现场核查等业务的考核比重，促进基层外汇管理人员转型。二是根据外汇管理改革需要开展内部审计，通过科学确定外汇管理绩效审计内容、探索建立指标体系设计方案、合理界定评价结果等方式，开展内部绩效审计，提高基层外汇管理人员转型的紧迫感和推动力。

作者系外汇局洛阳市中心支局副局长