◎文/石鸿楠

土地储备项目PPP模式可行性初探

◎文/石鸿楠

PPP模式是一种全新的公共部门与私营企业协作的关系，在世界范围内的公共基础设施建设中被广泛采用。在我国，土地的单一所有制形式导致了土地供给与需求极度不平衡，而PPP模式的应用在很大程度上可以缓解土地金融风险，并解决了土地储备的低效率、高成本问题。从目前看，专门研究储备项目PPP模式的很少。基于现有的研究基础，笔者提出了PPP模式运用到土地整理项目一步深入研究的方向。

土地储备；PPP模式；明确和关注要素

一、PPP模式简介和天津市工作进展

所谓PPP（Public-Private-Partnerships）模式，是一种政府部门与私营部门的合作模式。是指政府和民间营利性企业、非营利性企业为完成某个项目而形成的相互合作关系的形式，由各参与方风险共担、收益共享的合作形式。政府和私营部门之间，为了建设城市基础设施，或者为了提供某种公共产品或服务，基于特许权协议，双方形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独实施更为优异的结果。PPP模式的概念虽然还比较新，但它的应用实际上巳经有很长的历史了。

17世纪英国航海运输业务发展很快，在政府修建的灯塔不能满足日常船只航运需求的情况下，不少民间商人开始租赁政府的土地用来修建靠收取过路船只费用以达到营利目的的灯塔，经过一段时间的运营之后由政府收回并继续使用。我国在清朝末期也开始出现了类似的情况，故宫经常出现无故失火的情况，1908年在袁世凯的提议下由天津的一家钱柜出资二百七十万银元组建了北京的第一家自来水公司，其性质就是“官府监督商家承办”。

1980年前后，西方经济发展的速度慢了下来，国家政府财政时常出现压力，城市基础设施建设跟着慢了下来，质量也有所降低，政府工作得不到肯定，公众都希望公共事业不再国有化，而且战后私营资本发展迅速，民间力量十分强大，于是就开始了国有事业的私有化改革。这次私有化浪潮通过一系列方式，使国有经济占国内生产总值的比重逐渐下降，并涉及几乎所有的政府垄断部门。其主要意义在于，政府不再干涉由私营部门掌控的领域，而且在一些传统由政府提供服务的公共领域也通过改变方式，引入私营资本。私有化程度加深，新技术快速发展、国外和国内资本市场逐渐趋于完善，以及有私营部门参与和竞争的公共服务获得成功的国际经验越来越多，私营部门参与公益性产品的提供逐步成为公益性产品和政府革新的流行趋势。随着私营资本资金参与公共事业的数量不断增加，其参与方式也在不断变革，私营资本与政府部门合作提供公益性服务的成功案例和经验积累越来越多，逐渐得到世界各国政府和学术界重视，PPP的概念和理论逐渐发展起来。

当前，我国高度关注以吸引社会资本投入为重点的投融资体制改革，强调以PPP模式化解地方政府债务和扩大公共投资规模。天津市已成立全市PPP投融资改革工作推动小组，出台了推进政府和社会资本合作投融资模式改革的工作方案和指导意见，积极推进污水处理、海水淡化、新能源等十个行业的27个试点项目建设，其中新能源汽车充电设施建设项目被列入全国首批8个PPP示范名单，并已确定在纯电动公交领域开展首批PPP试点工作。

二、当前土地储备工作中存在的问题

从国家规定和天津市的实际操作程序来看，土地出让必先经历土地收购这一环节，而担当土地收购任务的是具有公共部门性质的土地储备机构，由于土地储备机构只是代行部分政府职权的代理机构，所以并不是实质意义上的土地使用者，也不拥有其储备土地的所有权。因此，土地储备中心在土地的收购和出让过程中会产生一系列问题。

（一）土地储备贷款担保方式存在漏洞，容易产生巨大的金融风险

当前，土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用保证和土地使用权抵押两种方式。保证贷款的实际操作中，先由财政部门或其它相关部门与银行进行协商，并向银行部门出具一份承诺书，银行方面考虑到政府的信用就为土地储备机构发放土地储备贷款。但实际上，政府和事业单位并不能作为保证人，其担保行为在法律上是没有效力的。另外，土地储备中心自身的属性也决定了土地使用权抵押方式在法律上的无效力，土地出让计划一旦不能按期落实，土地储备机构就会产生还贷困难，同时产生金融风险。

（二）土地收购主要依靠商业银行贷款，加大了土地收购成本

由于政府初始投入资金极为有限，土地储备中心自有资金严重不足，因此储备中心收购土地的资金主要来源于银行贷款。众所周知，土地收购所需资金数目是巨大的，动辄几千万，甚至几十亿，出让之前的土地平整等工作又需耗费大量时间和资金，一旦采用银行贷款的方式支付土地收购及土地平整等费用就会产生高额的贷款利息，加大了土地收购成本。土地储备中心为了获取利润，在出让过程中将该部分成本转移至开发商，开发商又将其转移到终端消费者身上，最终推动了房价的上涨。

（三）土地收购和出让的计划不明确，大大降低了土地流转效率

土地的收购计划一般根据城市旧城改造和新区建设的需要由政府部门决定，土地出让计划由土地储备委员会根据房地产市场状况和城市规划全盘考虑，土地储备中心在土地收购和出让中一直处于被动地位，土地收购和出让的非市场化运作极有可能造成土地的高收购，低出让现象的产生。最终，政府机构的低效率导致了土地流转的低效率。

（四）补偿标准过低，失地人的权利无法保障

首先，政府征购土地，其补偿标准非常低；其次，政府的征购程序不够透明，不够科学，使补偿标准进一步降低；再次，补偿费的发放监督不到位，使得真正到达失地者手中的补偿款少之又少。“土地乃财富之母”，一旦失去土地，失地人的生活根本无法保障，这种状况在某种程度上会激发失地者与政府部门的矛盾，成为社会不和谐因素之一。

三、PPP模式的优势

（一）有利于政府转变职能，加强经营能力

实施PPP合作模式，公私共同参与项目的施工运营，充分利用各自擅长的技能，弥补欠缺的技能,促使政府甩掉建设者的包袱而变成监督员，私营部门严格规范项目资金管理制度，双方共同努力，加强经营能力建设。

（二）实行市场机制，补足政府资金缺口，分担财政压力

实施PPP合作模式，私营资本为政府带来了大量的资金，完全可以补足政府在公共事业上的资金缺口，私营资本也开辟了新的投资领域，符合市场的客观规律。

（三）加快资金运作速度，减小投资危险

实施PPP合作模式主要目的是大力合作，这种合作体现在PPP项目的方方面面，比如计划、施工、购买等，私营部门先进的管理方式为项目带来更高的运作效率，简单直接高效的实现项目的目标，减少冗余事务，降低管理及杂事费用，提高资金使用效率，减低投资风险。

（四）风险共担，利益共享

实施PPP合作模式，合作的背后是合理分担风险。在传统模式下，风险完全由政府来承担，当实行合作之后，风险就由大家分担，减小项目运作难度，更能保障项目成功，所得收益也应该分享。

（五）加快建设速度，提高产品质量

私营部门投资目的就是利润最大化，在实施PPP合作模式时能够把自己在市场竞争中积累的先进技术和经验运用进来，加快建设速度，提高产品质量。

四、土地收储PPP模式需要进一步明确和关注要素

（一）明确土地储备中心的实质

我国的土地储备工作的实施，不能简单地只以政府或者市场作为主导因素，这样起不到国家土地政策所需要的效果。土地储备牵涉面太广，具体实施从来都不是一件简单的工作，它具有非常强的综合性，并且是一个大系统，整个过程需要进行规划、计划、拆迁、整理等一系列实际工作，并需要房管、财政、环保、审计等部门的参与协作，各种性质的工作互相配合，各种外在的资源互相利用，保证国家土地储备的顺利进行，具有非常明显的行政特色。土地储备中心在实施上并不是政府行政部门，是具有自身经营权的事业单位，它会在某些时候实行企业的管理制度，需要将手中已经储备起来的土地在市场上出售出去，则需要进入市场参与市场竞争，获取土地出让所带来的收益，这又具有非常明显市场主体特色。所以土地储备中心具有两种特性，政府行政特性和市场主体特性双重特性，是一个综合体。

（二）确定科学的土地储备规模

城市主管部门应该依据土地使用规划科学确定本市的土地储备规模，制定完善的计划，保证土地在最合适的时间储备起来，并在最合适的时间出让出去，减少因土地储备过量而导致的资金积压，规避因土地储备过少而造成的机会损失。要制定科学合理土地储备量并不是一件简单的事，其中会关系到很多方面的影响要素，土地储备中心应根据所在城市的经济发展状况和城市建设步骤着力研究确定土地科学储备规模，指导土地储备实践工作，消除因储备规模不科学而产生的各种危害。

（三）规划先行

土地储备规划是土地储备实施的根据，是制定比较全面长远的土地储备发展计划，具有相当的严肃性和指导性。根据储备规划对未来土地利用计划、城市发展整体性、长期性、基本性问题的思考和设计，是未来城市建设、土地建设整套行动方案的蓝图。土地储备规划越详尽越完善，对土地储备实践工作的指导意义就越强大，土地储备规划越科学合理，就越能降低以后城市建设返工的几率，政府在土地市场上的获利水平也越高，土地储备项目所面临的风险就会越小。

（四）明确土地产权归属

明确的土地产权归属是土地进入市场并出让的基础。政府部门进行土地收购储备的时候，应该首先弄清楚征收土地特别是农村集体土地所有权的归属主体，站在被征收土地的农民的角度为他们考虑，虑及失去土地的农民今后的生活延续，提高安置补偿费用，提供失地农民的生活必需，切实保障失地农民的切身利益，保证社会公平。只有事先保障了被征收者的合法生存权利，才能保证土地储备项目分配收益时，政府部门和项目参与方所获利益没有剥夺被征用者应得的权益。

（五）内部监管

土地储备中心应出面成立“合同监督事务所”，根据公私合作双方的约定以及按照法制的要求对PPP模式下运作过程实施监管。在此基础上，项目内部应该设立严格完整的考核审查制度，考核项目管理绩效，考核项目资金来去清晰程度等;选择独立于项目，即与本项目没有利益关系的旁观者对项目内部管理进行不定期的监督检查，包括资金使用、账目对接、财务审计等。

（六）外部监管

土地储备PPP模式业务种类繁多，包括政府土地，私营经济，还有银行和保险等等，内部关系十分复杂。若仅仅依靠项目内部私营公司自身的经营管理能力，不足以约束如此之多的行业杂乱关系形式，还必须依靠项目外围环境的监督才能保证项目顺利完成。行政监督方面:从PPP项目实际运作情况看，没有政府部门的监督是不行的，应该以财政部门、国土部门牵头，赋予银监会、国家审计部门等部门一定程度上的监督管理权力，在权限范围内以旁观监管者的身份进行监督管理，打击PPP项目中的不法行为。土地行业:召开土地储备项目PPP模式交流会，交流经验，互相借鉴，互相监督，形成道德管制，在一定程度分担土地储备中心的行政监督工作。

责任编辑：傅延怿 李向春

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石鸿楠（1983—），天津市土地整理中心。邮编：300201