文◎刘贡献吴洁

如何科学对待不捕案件数量变化

文◎刘贡献*吴洁*

不捕案件的数量多少有多方面原因，本文以许昌市魏都区人民检察院2013年不捕案件为例，展开分析并提出一些建设性意见。

一、不捕案件数量变化的原因

（一）公安机关方面

1.公、检机关司法价值取向不同。公安机关的侦查工作和检察机关审查逮捕工作的重心因各自特点而有所不同，公安机关以“严打”为目标，侦查工作侧重于发现犯罪、抓捕犯罪嫌疑人和查清犯罪事实，其意义在于启动司法程序，而审查逮捕工作则侧重于事实和证据的审查，尤其是对是否构成犯罪和逮捕必要性的审查，根据法律和刑事政策决定是否采取逮捕措施，其意义在于保障司法诉讼程序的进行。因此，许多公安机关的侦查活动主要围绕将犯罪事实查证属实的要求，认为适用宽严相济的刑事政策主要应该是检察机关和审判机关的事情，同时担心如果适用宽严相济政策会受到检察机关监督的不利影响，甚至担心如果适用宽严相济政策会受到当事人不理解而带来上访问题，因而在侦查工作中很少主动地适用宽严相济政策，对一些可以从宽处理的案件和可以刑事和解的案件以报捕了事，而这些案件经检察机关审查认为应该或可以适用宽严相济刑事司法政策后，导致不捕案件的增加。

2.公安机关的办案考核机制存在局限。公安机关现行的办案考核机制主要对刑事案件数和犯罪嫌疑人数等指标进行考核，公安机关各基层办案单位均有具体的刑事案件办理任务。如许昌市魏都区共六个公安分局，每个侦办大队每年30-40余个批捕数额，平均每名刑侦干警7-8个批捕指标。受办案数量驱动，基层办案单位为完成任务或增加考核分数，而将工作重点放在刑事案件的立案数、破案数和抓获犯罪嫌疑人人数上，取证工作主要偏重于收集有罪证据，以达到“犯罪嫌疑人实施犯罪的证据已经查证属实”的要求，往往忽视证据的全面性、关联性甚至合法性的证据规则要求，或者忽略逮捕必要性的证明要求。同时，由于公安机关没有对不捕率的考核要求，案件报捕后检察机关如果不捕也不会影响到考核成绩，公安机关往往会抱侥幸心理和放任态度，对那些证据明显不够充分、证据出现矛盾和疑点未能合理排除、没有逮捕必要的刑事案件报捕，导致许多存疑不捕和相对不捕案件的产生。

3.公安机关为转移舆论或上访风险而导致不捕案件增多。近年来，当事人涉法涉检上访成为影响理性、公正办案的一种特殊因素。特别是在办理一些重大恶性案件过程中，公安机关虽明知证据不足但迫于舆论压力或信访风险而报捕，如检察机关作出不捕决定，则会把舆论压力和信访风险随即转嫁于检察机关，如果检察机关的后续工作跟不上，很容易出现涉法上访。

4.公安机关对检察机关的监督存在顾虑。由于检察机关对公安机关具有立案监督和侦查活动的监督职能，并且检察机关的监督在公安机关考核机制中作为扣分的因素，如未立案率、追捕率等。因此，公安机关在办案中往往采取规避的办法来化解两个监督造成的不利影响。对于有些定性存在争议、不构成犯罪、共同犯罪嫌疑人在逃的或者根本没有逮捕必要的案件，公安机关如果不报捕或者直接进行治安处罚，往往担心检察机关进行立案监督或进行追捕而扣分，因为不捕不会扣分，所以干脆将这些案件全部报捕，导致许多案件不捕。

5.公安机关报捕案件质量不高。由于部分侦查人员业务素质不高、责任心不强，导致报捕案件质量不高。一是侦查人员不能准确把握犯罪立案标准，对罪与非罪的界限把握不清，不能综合分析全部证据，不能正确审查判断罪与非罪的关键证据，不能正确定性和认识犯罪情节、危害后果，导致对案件作出错误的定性。二是侦查人员责任心及证据意识不强，对关键证据不及时调取固定，使案件时过境迁而无法有效取证。三是侦查人员对涉嫌犯罪的人员不积极追究，怠于侦查，在取证上避重就轻，对本易调取的证据不予调取，当然，虽无法证明其存在枉法的故意，但也排除不了其徇私的可能，结果在客观上可能放纵了犯罪嫌疑人，不捕案件中大多是因证据不足而不捕的。统计数据显示，2013年，因事实不清、证据不足而不捕案件有73人，占不捕案件总数的30%，比去年同期增长3.6%。

（二）检察机关方面

1.严把逮捕措施适用关。检察机关严格执行刑事诉讼法关于社会危险性的具体规定，认真审查，特别是强化了证据审查，力保捕得准、诉得出，甚至用起诉的标准把握批捕的证据条件，提高了刑事犯罪的证据要求，改变原先有证据证明即能批捕的局面，导致公安机关的一些案件特别是共同犯罪案件因部分证据欠缺、不到位、不合格而存疑不捕。同时，坚持转变执法理念，强化审查逮捕的谦抑性、比例性和必要性原则，可捕可不捕的坚决不捕，对没有社会危险的，可以保证诉讼的犯罪嫌疑人建议公安机关直接起诉，对于公安机关坚持提请逮捕的轻微刑事案件，在确保没有信访隐患的前提下，大胆适用无社会危险性不批准逮捕。

2.深入推行轻微刑事案件非羁押诉讼工作。非羁押诉讼制度自2011年6月全面推行并实行全省统一考核评价以来，在化解矛盾，构建和谐、促进司法机关转变执法理念、优化办案结构等方面发挥了积极作用，在推动公安机关主动适用取保直诉案件逐年增多的同时，检察机关适用无社会危险性不捕相应增加。如前所述，公安机关的考核重逮捕数，轻不捕率。若检察机关批准逮捕，则可得分，不捕则不减分，这就导致公安机关存在侥幸心理，凡是刑拘的犯罪嫌疑人，都要提请逮捕“一试运气”，而与之相对，检察机关则考核捕后撤案率、捕后不诉率、捕后无罪判决率、捕后轻刑判决率，要求做到“能捕、能诉、能判”，这就将不构成犯罪和事实不清案件当然地作不批捕处理；同时还要求降低捕后轻刑判决率（而且是考核重点），这就使得检察机关积极适用无社会危险性，作出不批捕决定。2013年，全市捕后轻刑判决人数为220人，区院99人，全市捕后轻刑判决率为16.3%，区院为19.3%，捕后轻刑判决高于全市平均数7%。

3.受理刑事案件数增长。许昌市2013年受理案件人数3130人，同比下降12.1%，而魏都区院受理案件人数787人，占全市受理总人数的25.1%，同比增长5.2%。全市批捕人数2392人，魏都区院543人，占全市批捕总人数的22.7%。

4.办案人员存在对案件把握过严的倾向。司法实践中，由于刑事案件国家赔偿制度、错案追究制度等纠错机制的建立，对办案质量提出了更为严格的要求，对案件承办人员心理上形成较大的办案压力。对于有些案件存在少量疑点或矛盾，证据存在少量欠缺，但总体上并不影响逮捕条件成立的情况下，有时承办人员抱有“宁漏勿错”的思想，宁可不捕也不承担办成错案的风险，往往以事实不清、证据不足退回补充侦查而存疑不捕。

二、不捕率提高的消极影响

1.影响检察机关和公安机关关系。不捕案件大量增多，公安机关的绩效考核必然受到影响，侦查人员无形中会认为所办案件质量差，影响自己业务成绩和自身发展，容易把怨气撒向检察机关，造成检警关系紧张。

2.影响检民、警民关系及司法机关公信力。一方面，被害人家属对不捕案件异常敏感，检察机关依法作出不捕决定，他们往往认为检察机关是在放纵犯罪，甚至怀疑收受了什么好处，影响了检察机关的威信。如前所述，特别是一些敏感案件，公安机关虽明知证据不足但迫于舆论、信访压力而报捕，如检察机关作出不捕决定，则会把舆论压力转嫁于检察机关，后续工作如果不跟上，很容易出现涉法上访问题。另一方面，公安机关对提捕案件，往往先行拘留，检察机关不捕后，既让当事人受羁押之苦，也造成了当事人的名誉和经济损失，客观地导致拘留权的滥用，导致群众对公、检机关公信力产生怀疑；再者，对个别案件的犯罪嫌疑人适用非羁押诉讼措施不捕后，到法院又因保证诉讼、便于执行被逮捕收监。这种抓了放，放了抓的做法给人造成执法不统一的感觉，容易引起当事人误解，一定程度上损害了司法机关的威信。

3.不捕案件增大工作量、影响工作效率。2013年，魏都区院因事实不清、证据不足不捕的有45件73人，无社会危险性不捕的154人（因达成和解不捕的43人），上述两类共占不捕总数的93%。这些案件，有的本不应报捕但仍予以报捕，有的本应先行调解但大多没有调解，给审查逮捕增加了工作量。虽然在审查逮捕期间通过调解而不捕是个良好结局和双赢之策，但承办人要苦口婆心地做双方思想工作，比批准逮捕案件花费的精力和时间更多。同时，按照规定每个不捕案件都要向公安机关发出不捕理由说明书和补充证据意见书，当事人有疑问还要接待会见、释法说理，不捕案件的办理，无疑增添了审查逮捕工作的压力，也会影响其他案件的办理。

4.存疑不捕后公安机关重新报请逮捕率低，导致大量案件流失。2013年，存疑不捕案件45件73人，而没有1件补查后重新提请逮捕，不重新报捕的原因有四：一是客观原因造成重新侦查难度大，证据无法补充；二是证据不足不捕案件退捕后，公安机关侦查人员补查意识不强；三是刑事立法上对证据不足不捕案件的规范缺失；四是检察机关对证据不足不捕案件的监督力度不够。由于刑事诉讼法对不捕案件的监督没有明确规定，导致检察人员对此类案件的监督无法可依、无章可循，使得检察机关对于不捕案件的监督处于软弱无力的状态。

三、如何科学对待不捕案件数量变化

1.强化与公安机关沟通联系，减少分歧，达成共识。一是建立初审制度。加强与公安机关的沟通协作，将部分案件质量不高的报捕案件解决在报捕之前。案管中心要在审查公安机关报捕卷宗时建立初审制度，要求专人专门负责审查，合格的依法收卷，不合格的提出意见要求公安机关补查再报。这一举措可以有效提高公安机关报捕案件的质量。二是建立和完善公、检两家联席会议制度。通过定期召开联席会议，共同学习法律法规，并就一定时期提请逮捕案件存在的问题和需要注意的问题，特别是对不捕案件中存在的共性问题，共同分析、提出意见和建议。

2.加大提前介入力度，引导侦查，完善和固定案件证据。建立联络员制度，在受理报捕案件前，可派员适时参与公安机关案件讨论会，就证据补查、案件处理等提出建议，引导公安机关全面固定案件证据，尽可能地将审查逮捕工作前移。如建立疑难案件随时通报制度，对于一些涉及罪与非罪供证矛盾突出或其他疑难的案件，公安机关报捕之前应与检察机关进行沟通，邀请检察机关派员参加案件讨论，共同解决疑难问题。案件受理后，承办人员要在有限的时间内边审查边及时就需要补查的证据拟出提纲，通知公安办案人员尽快补查，极力避免因证据不足而导致案件不捕。

3.检察机关把好案件受理，做好社会危险性和不捕理由说明。一是把好案件受理时“社会危险性”评估关。公安机关提请检察机关批准逮捕犯罪嫌疑人，应在《提请批准逮捕书》中，除犯罪嫌疑人基本情况、认定的案件事实及证据、可能判处徒刑以上刑罚、提请批准逮捕意见等内容外，还应具有对犯罪嫌疑人“有社会危险性”的内容。同时，应在案卷中增加证明“有社会危险性”的材料。案管中心在受理公安机关提请批准逮捕的案件时，应严格审查《提请批准逮捕书》及案卷材料中涉及逮捕的条件、内容是否齐备。二是把好“不捕理由说明”关。检察机关拟作出不批准逮捕决定之前，主动与公安机关联系，邀请公安机关派员参加案件讨论或向其讲明不捕理由，听取对方意见。不捕决定作出后，向被害人及发案单位说明不捕理由及法律依据。对不构成犯罪不捕的案件，重点说明案件事实和法律规定；对证据不足不捕的案件，重点说明逮捕证据标准及存在问题，提出完善建议；对无社会危险性而不捕的案件，重点说明为什么无社会危险性。对被害人及发案单位，除说明不捕理由外，还注意化解他们的对立情绪，使其充分理解和信任检察机关不捕决定的公正性，防止出现涉法涉检上访问题。

4.建立不捕决定执行监督机制，切实防止不捕案件随意处理。在作出不捕决定后，检察机关通过三个渠道对不捕案件进行监督。首先，及时签收释放回执。要求公安机关及时送达《不批准逮捕决定书》执行回执，并且在释放当天将《释放通知书》送达检察机关。其次，通过驻看守所检察室了解不捕决定的执行情况，核实公安机关的释放行为。最后，检察机关与公安机关建立《不捕案件办理说明制度》，要求公安机关准确、及时地将不捕案件的处理通知检察机关，以便检察机关实施侦查监督，检察机关也需要适时到公安机关相关部门，对不捕案件进行事后处理监督。

5.建议公安机关完善办案考核体系，正确引导办案。针对前述公安机关考核评价的弊病，建议公安机关完善办案考核体系，发挥正确引导办案的作用，以保障和提高案件质量为核心，增加案件不捕率指标并区别对待。对于绝对不捕案件应以错案来认识和对待，对于存疑不捕和相对不捕要作为质量不高来认识，从而引导办案人员回归到以质量取成绩的理性追求上。

*河南省许昌市魏都区人民检察院［461000］