李琼英

(1.中共安徽省委党校科社教研部，合肥 230022;2.南京大学社会学院，南京 210093)

一、引 言

党的十八届三中全会《决定》指出要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，这预示着传统的“土地城镇化”模式将向“人口城镇化”模式转型，而人口城镇化的重点则是实现农业转移人口市民化，2013年12月召开的中央城镇化工作会议把“推进农业转移人口市民化”作为首要任务。农业转移人口市民化是指农业转移人口在城镇获得稳定就业，平等享有教育、医疗、社会保障、住房等各项公共服务并最终获得城镇永久居民身份、完全融入城镇的过程。

目前安徽省农业转移人口主要存在以下问题:一是就业不稳定、就业层次低，劳动权益受到侵害的现象较为突出;二是收入和消费水平总体偏低，以生存性支出为主;三是居住环境较差且居住不稳定，绝大多数居住在单位宿舍、简易工棚或租赁房等临时性住所;四是社保参保率偏低，且参保种类单一，参保积极性不高，存在主动弃保现象;五是大多数转移人口没有接受过专业化教育培训，且现有培训质量不高，对促进就业作用有限。安徽每年有近100万人从农村转移到城镇，尽管2010年安徽城镇化率已达42.1%，但户籍城镇化率只有22%左右，其中绝大部分是进城务工的农民［1］。这部分人群由于身份户籍问题，无法在教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享有与城镇居民同等待遇，难以融入城市。因此，总体来看安徽农业转移人口市民化程度偏低，难以满足转移人口自身及安徽经济社会发展需求。

现阶段无论从外在的政策方向、经济发展、城市承载空间来看，还是从农业转移人口自身的市民化意愿来看，安徽都具备了加快农业转移人口市民化的条件。但是，由于农业转移人口市民化涉及户籍、土地、财税、就业、教育、医疗、社会保障等诸多体制、政策、利益调整等问题，要使一个农民转变为真正的市民，政府要投入较多的财力。在不降低原市民基本公共服务水平的前提下迅速实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，存在较大的难度。推进农业转移人口市民化，不仅取决于各地的改革力度，而且也取决于其经济发展程度和资源环境的承载能力，无视各地的实际状况超速推进农业转移人口市民化，是不现实的制度安排，因此在目前情况下推进安徽农业转移人口市民化最为切实的办法就是因地制宜、差别对待、有序推进。不同区域、不同类别城市在经济、文化、生态环境、资源优势等方面具有较大的差异性，各地政府财力的承受能力不同，不可能运用统一的模式，应结合地方实际，探索一条具有现实可行性的差序化的区域市民化路径。

二、皖江皖北差异化实施路径

安徽省皖江和皖北地区经济发展水平差距凸显(见表1)，皖江地区紧邻长三角，区位优势明显，受长三角辐射较强，已被纳入国家发展战略规划，正在成为承接产业转移的重要区域，是推进安徽参与泛长三角区域发展分工和中部地区加速崛起的助推器，因此发展速度快、发展潜力大，推动农业转移人口市民化的作用较强。而皖北许多城市、城镇缺乏一定的产业支撑、工业化发展严重滞后，甚至趋于萎缩和凋敝。据安徽省发改委发布的《安徽省“十二五”规划课题研究》指出，皖北地区工业经济总量仍然偏低、发展内生动力不足、基础薄弱、工业经济竞争力不强、工业结构不够优化，工业经济中大部分产业为技术含量低、附加值低的劳动密集型产业。与低水平的工业化率相伴生的是城镇化发展滞后，吸纳农业转移人口作用有限，市民化的财政基础偏弱。据2012年安徽省统计局发布的数据显示，安徽城镇化水平较高的区域是合芜蚌试验区和皖江示范区，其次是皖南地区，最低的是皖北地区。铜陵、合肥、淮南和马鞍山4市城镇化率均超过60%，铜陵高达76.3%;滁州、黄山、安庆、六安、阜阳、宿州和亳州低于全省平均水平，其中亳州最低，为33%［2］(见表2)，这充分说明安徽不同区域，特别是皖江和皖北地区城镇化发展步伐差距突出。因此，政府应做好相应的区域规划，根据各个地区自身的特点，深化区域合作，协调区域发展，共同提速农业转移人口市民化的进程。

表1 2012年皖江、皖北主要指标对比

表2 2012年皖江和皖北各市城镇化率 %

在经济实力较强的皖江城市带要加快发展战略性新兴产业等高新技术产业和现代服务业，对传统产业要进行产业升级，实施产业创新，增强产业核心竞争力，围绕主导产业大力展中小企业，创造更多的就业机会，以吸引各类技能型人才向该区域集中转移。在就业、教育培训、医疗、社会保障、住房、社区服务等方面实施针对农业转移人口的多元优惠政策，为转移人口举家迁移创造条件，使符合一定标准的农业转移人口根据自愿原则及早实现市民化，从而使其能够在该区域中扎根、沉淀下来。皖江地区可在发展相对落后的皖北地区，也是农业人口较为集中的区域，加大开发力度，以工业化为载体，将首位产业做大做强，同时转变农业生产方式，提高资源利用效率。基于皖北地区劳动力资源丰富而经济欠发达的现实情况，不易过早强调高新技术产业，而应大力发展劳动密集型的中小企业，完善有利于劳动密集型产业发展的支持政策和生产经营环境，以吸引众多的农业人口实现就地转移，从而降低市民化的成本。当前城市竞争已经由单个城市之间竞争逐步转向以中心城市为核心的城市群之间的竞争，因此皖北地区应借助皖北城镇群和中原经济圈发展战略，明确各个城市在城市群内的功能定位，加强群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力，加快皖北城镇群城镇化步伐，提升农业转移人口市民化的实施能力。省政府还需加大对皖北地区的政策和资金支持，鼓励皖江对口支援皖北，带动皖北走出低谷，共同发展，同时要拓展筹资渠道，推动城镇建设投资主体多元化，吸引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金用于城镇化。针对皖江部分地区产业较为发达但劳动力短缺、而皖北地区产业较为薄弱但劳动力资源富余的特点，皖江与皖北地区应在劳动力转移领域展开多方面合作，实现农业转移人口在省内有序、无障碍流动，以填平省内劳动力市场鸿沟，共同提速安徽农业转移人口市民化的步伐。

三、主体功能区差异化实施路径

2013年11月《安徽省主体功能区规划》获得通过，规划将全省国土空间划分重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中国家级重点开发区域主要包括合肥、芜马、铜池、安庆、滁州和宣城6大片区，包括8个地级市所辖的29个县市区。省重点开发区域主要包括皖北及皖西南部分区域20个县区，涵盖阜阳、亳州、宿州、淮南、蚌埠、淮北6市市辖区，六安市的金安区，黄山市的屯溪区和徽州区。限制开发区域包括国家农产品主产区和重点生态功能区，农产品主产区包括淮北平原、江淮丘陵和沿江平原主产区，除黄山、铜陵以外的14个市的40个县市区;重点生态功能区主要位于皖西大别山区和皖南山区，包括六安、安庆、池州、黄山、宣城市的16个县(区)。禁止开发区包括省级以下自然文化资源保护区域、重要水源地及省政府根据需要确定的禁止开发区域［3］。

根据《安徽省主体功能区规划》，引导人口合理分布，形成与主体功能区战略相一致的人口空间格局，实现人口与各类功能区经济、社会、资源环境承载的空间均衡，增强发展的协调性。对于国家级重点开发区域和省重点开发区域应不断提升其发展能力，改善公共服务水平，更多地吸纳农业转移人口有序流入，并加快实现市民化。重点开发区域是工业化和城市化的重要区域，由于其承担着限制开发区和禁止开发区的人口迁移、推进工业化和以人为核心的城镇化同步进行的职能，应实施积极的人口准入政策，强化对农业转移人口公共服务覆盖面、市民化程度等指标的考核，加强人口集聚和吸纳能力建设。

中心城市首先应放开省域内农业转移人口的落户限制，然后逐步放开省外人口在安徽的落户限制条件，其他城市则应全面放开农业转移人口落户限制，使在城市有稳定职业和住所的农业转移人口早日实现市民化，并引导区域内人口均衡分布。另外，对于资源环境承载力逐步减弱、国土开发密度较高的重点开发区域，面临着转变经济发展方式、产业优化升级的要求，因此迫切需要适应新型产业发展的技能型劳动力，在市民化的过程中应向该类人群倾斜。对于限制开发区域，在局部地区可以适度进行工业化和城镇化开发。但在重点生态功能区则不宜大规模集聚工业和人口，应引导超载人口有序转移，实现区域人口数量明显减少，同时进一步优化生态环境和服务设施，为应对未来人口逆城市化做好准备。总体而言，在农产品主产区、重点生态功能区和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策，将超载的人口逐步有序地转移到重点开发区，减轻人口对生态环境和财政支出的压力。针对这一区域人口教育水平和劳动技能水平偏低、转移难度较大的现实，政府应做好政策性安排，切实加强义务教育、职业教育与职业技能培训，增强劳动力跨区域转移就业的能力，鼓励人口向省外以及省内重点开发区域转移。

主体功能区人口的合理再分布，需要政府和市场形成有效的动力体系加以支撑。首先应发挥政府的主导作用，即政府推力，在主体功能区的形成初期尤为必要。政府应及早制定促进不同功能区域人口转移的政策规划以及人口迁移的补偿措施，人口再分布的政策引导应与产业、财税、土地、环境等政策协同互动，以此形成合理的人口分布格局。其次要借助市场的拉力，政府的政策引导往往使迁移人口被动转移，效率不高，不仅财政负担重还易激化社会矛盾，难以迅速安全地将大量的迁移人口转移到合理的区域，为此必须借助更有效的市场手段来支撑。通过推力和拉力的共同作用，营造良好的人口流动的外部环境，实现人口主动、有序、平稳转移与融合。

四、大中小城市、小城镇差异化实施路径

大城市具有产业和公共资源等优势，人、财、物向大城市集聚，大城市压力较大，中小城市、小城镇难以获得有利资源，发展缓慢。十八届三中全会和中央城镇化工作会议均明确指出:全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模［4］。因此，安徽推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序的原则，科学编制大、中、小城市及小城镇实施规划，以增强各类城市就业容量，接纳更多的农业转移人口。积极引导安徽中小城市、小城镇快速发展，提高中小城市和小城镇的产业和人口聚集能力，增加农业转移人口的承载力，形成大城市和中小城市、小城镇产业分工协作、人口均衡分布、经济错位发展和社会共同进步的协调发展局面。各城市相互配合、协调共进，共同应对安徽大量农业人口有序向城市转移。

首先，应全面放开小城市和小城镇的户籍落户限制。只要有合法稳定职业和合法稳定住所，就应当允许农民在小城市和小城镇落户，并享受当地市民的一切公共福利待遇，实现农业人口就近就地转移。由于小城市和小城镇的公共服务水平相对较低，地方政府的财政负担较轻，这项政策要落实到位是比较容易的。近年来，安徽县域经济活力不断增强，但县城规模总体偏小。安徽56个县中超过百万人口的有18个，但县城人口超过20万人的只有3个，说明发展较为滞后，同时也表明未来存在较大的发展空间［5］。一方面，省级政府要赋予小城市和小城镇更多的财权，增加资金投入，使其能够不断加大基础设施和公共服务建设投入力度，提高交通、水电气、污水垃圾处理等基础设施以及教育、医疗卫生等公共服务水平，改善小城市和小城镇居住质量，提升城镇综合承载能力，切实增加产业发展、吸纳就业、人口集聚功能，为农业转移人口的市民化创造必要条件，减轻大城市资源环境过载压力，从而有利于低成本、高效率、大规模地吸纳农业人口转移。另一方面，要大力促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，培育主导产业，发展产业集群，形成如博望、高沟、秦栏等区域特色经济群体，建设特色城镇，推广“一镇一品”的发展模式。不断深化乡镇企业改革，以技术创新为动力，进一步提高乡镇企业发展开放型经济的能力和水平，进一步改善投资环境。由于安徽大部分非城关镇的小城镇布局分散、人口规模不大、经济总量小，例如皖北的一些乡镇人口只有二三万，一年的财政收入仅几百万元，因此小城镇发展不能遍地开花，必须重点突破，尽快形成一批城乡一体化、工业布局与资源配置合理及有完整就业体系的城镇群。可以将若干个地理位置、产业相同或互补的小城镇作为一个片区，从中选取出交通便利、规模较大的镇作为重点镇重点发展，按照人口达到一定规模、区位优势明显、经济发展潜力大、服务功能较完善、规划管理水平较高、科技创新能力较强等条件进一步培育一批重点镇。同时，可以把一部分经济实力强、发展潜力大的中心镇建设成为具有一定规模的小城市，吸引周围乡村的农村人口来此定居安业，扩大人口的集聚能力。

其次，有序放开中等城市的户籍落户限制。要积极发展中等城市，把中等城市打造成为产业发达、功能完善的大城市，培养新的增长极，增强中等城市的公共服务和居住能力，改善农业转移人口的就业环境和条件，提高就业质量，使之成为吸纳农业转移人口的重要场所，缓解大城市的人口压力。

第三，在尚不具备大规模放开户籍落户条件的大城市，例如合肥，应当逐步改变以往按户籍人口配置公共资源的政策，着力改善农业转移人口的公共服务待遇，逐步实现基本公共服务均等化。同时，加强对农业转移人口的权益保护，着力推进社会公平，缓解原市民与农业转移人口之间的矛盾。大城市、中心城市主要是解决职能提升问题，所以设置适当的门槛是必要的，否则会不堪负重，超过承载能力。但是安徽目前仍缺乏具有辐射带动作用的大城市、特大城市，除合肥、阜阳常住人口接近800万以外，其他城市人口规模都偏小，城区人口更少，合肥城区常住人口不到400万，因此对于安徽来说，未来重点是培育几个大城市、特大城市，做大做强如合肥、芜湖、安庆、阜阳、蚌埠等区域中心城市的综合实力和聚集效应，形成具有强力辐射带动作用的增长极，增强其辐射力和活力，从而形成“磁铁效应”，吸纳更多的农业转移人口，使其在农业人口转移安置方面发挥龙头和示范作用。

五、结束语

以上各类城市的市民化路径仅是一种权宜之计，它在实践中会遭遇诸多困境。大城市不仅就业机会多，收入水平高，且公共服务质量较好，深受农业转移人口偏爱，人口往往具有突破人为控制的流入冲动。但大城市负载能力有限，城市问题较为严重，因此其落户门槛通常很高，限制很严。小城市和小城镇普遍存在着产业集聚程度较低、就业机会较少、收入水平低，公共服务不完善的问题，对农业转移人口的吸引力不强，农业转移人口的流入倾向性不强。

换言之，农业转移人口越想落户的城市，越难落户;越不想落户的城市，却越容易落户。解决这一难题，需要把户籍制度改革作为一项系统工程。例如，若真正让农民自愿选择到小城市和小城镇定居落户，就必须增强小城市和小城镇的产业集聚功能、公共服务功能以及居住功能［6］。但安徽小城市、小城镇在整体较为落后的环境下很难实现独立优先发展，因此各类城市必须协同发展，建立起各具特色的城市产业体系，通过合理的产业政策，引导产业在大中小城市、小城镇之间合理布局，强化不同城市间专业化分工与协作，发挥不同类别城市吸纳农业转移人口的优势。

未来城镇人口在空间分布上将形成以城市群地区为主体、区域性中心城市为重要节点、各类中小城市和小城镇为基础的城镇化人口分布格局［7］。可依托某个大城市，如阜阳、蚌埠、芜湖等，将周边相当数量的不同性质、类型和等级的中小城市、小城镇连接起来，建立起具有一定规模和辐射功能的城市群，促进产业在群内合理配置、人口有序流动，并逐渐消除群内各城市在基础设施和公共服务等软硬件方面的差异，共同推动本区域内农业转移人口市民化。从根本上来说，实现农业转移人口市民化必须将“以人为核心的城镇化”思想转变为地方行动，积极创造条件实现基本公共服务均等化［8］，消除户籍背后的福利差异，最终破解不平等的城乡二元结构，建设公平社会。

［1］陈大名.安徽省每年进城农民达百万［N］.安徽商报，2010-10-29.

［2］宁晗.安徽省城镇化率与全国水平差距缩小［N］.江淮晨报，2013-04-09.

［3］皖6大片区拟纳入国家重点开发区域［N］.新安晚报，2013-07-24.

［4］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，2013.

［5］陈庆福.推进安徽新型城镇化的“五个着力点”［J］.理论建设，2013(5).

［6］彭志强，袁晨，张乃可.城乡一体化农村养老保险制度的可行性论证及政策建议——以重庆市为例［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2012(5):23-30.

［7］国务院发展研究中心课题组.农民工市民化制度创新与顶层政策设计［M］.北京:中国发展出版社，2011.

［8］高宜新，刘海鑫，李腾娟.农民工市民化的社会管理制度探析［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2013(1):76-80.