刘进

摘要：“城中村”是我国城市化过程中出现的特殊现象，本文从“城中村”的物质构成形态、生活设施与环境，组织与管理等方面分析其基本特征，从现实市场供求关系、土地制度以及城市规划与管理方面分析其形成原因，基于现实博弈格局讨论并分析其改造模式，认为其实践操作是复杂的利益平衡的系统工程。

关键词：城中村；土地产权；改造模式

中图分类号：TU984文献标识码： A

1、“城中村”概念

在我国城市化进程中，由于城市用地的急剧扩张，把城市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地范围，大部分耕地性质由农民集体所有制转化为全民所有制，在征地过程中返给乡村的用地以及农民原宅基地、自留地、自留山等维持其农民集体所有制性质不变，在这些用地上以其居住功能为主形成的社会形态被称之为“城中村”。[1]

2、“城中村”特征

2.1物质构成形态

由于规划、管理以及政策的真空与滞后，城中村内用地功能紊乱，居住、商业相互混杂，建筑景观杂乱，建筑密度高，建筑质量令人堪忧，采光通风等条件恶劣，居住生活私密性得不到保障。

2.2生活设施与环境

配套设施问题严重。道路网布局和结构不合理，无法满足人流、物流、停车、消防等基本要求，排水设施不完善导致经常性的内涝，教育、医疗等公共设施的数量和质量均滞后于生活需求，户外空间缺乏，绿化不足。

2.3组织与管理体制

由于历史的原因形成相对独立的行政运作体制和地区管理机制，受既得利益者影响，其建设存在明显的短期行为，缺乏长远规划，物质生活的富有与村民的社会观念，生活观念、价值观念以及和管理组织机制之间形成强烈反差，法制意识淡漠，建设无序等现象突出[2]。低质量住宅的低租金导致村落内人口构成复杂，外来流动人口居多数，社会隐患较大。

3、“城中村”产生原因分析

3.1供需分析

城市流动人口对低租金住房需求较为强烈，同时通勤能力不足，在空间上倾向于内城地区，“城中村”具备此种特征。从供给方面而言，村民在短期内获取即得利益的心态促使开发建设偏离管控，各自为政，一哄而上，较少考虑房屋建设质量以及空间场所、环境品质等需要协调与相互约束的规划问题，较为恶劣环境促使“城中村”成为社会问题多发场所。

3.2土地使用分析

宅基地制度的存在，是造成“城中村”问题的根本原因[3]。“城中村”土地在城市用地范围之内，同时法律规定农村土地归集体所有，由村民委员会等集体经济组织经营管理，本质上讲，土地所有权主体不够明确，导致真正的所有者主体缺位，土地所有权主体的缺位和土地使用产权的不明确，社会保障体系不完善，决定了住宅建设以利益最大化为目标，同时热衷于短期项目的无序化格局。

3.3建设管理分析

在各个层次的城市规划编制与实施过程中，对“城中村”缺乏足够的重视和深入研究，未能及时针对“城中村”特有的情况制定合理可行的规划建设标准。涉及到规划建设的人口疏散、产权转换、房屋拆迁赔偿、村民就业安置等方面的政策尚不明确和完善。相关规划法规对于土地所有权不明晰的“城中村”的建设无法发生效力。

4、“城中村”改造的基本思路

“城中村”问题正在对于外部环境造成越来越大的“负外部效应”，而“城中村”的改造是一个复杂的系统工程，其理论思路应该回归问题的本质——土地产权的界定[4]。

4.1“明晰产权”

采用土地使用权入股，协调统一各方利益，明确土地收益分配，真正使土地使用权股份化、集体化、市场化，促进土地所有权、使用权、经营权的分离，提高土地资源配置的经济效率。

4.2“区划控制”

加强城市规划法规的控制约束力，明确界定“城中村”地块的划分和土地使用用途的法定化，将整个“城中村”地域纳入城市一体化管理，实现其市政、环卫、供电、供水、供气以及治安管理的统一有序。

5、“城中村”改造的现实博弈

在“城中村”改造的现实博弈中，存在着三方对弈者：政府、房地产商和“村民”。 “城中村”的最终改造方案，将是这三方利益平衡的合约安排。

“村民”希望在改造中保护他们的租金收益或对损失的租金收益给予补偿，房地产商要求在投资改造中至少获得平均收益，而政府的希求避免财政的压力和保证市场、社会的稳定。

“村民”会担心，既得的房地产租金收益在开发中得不到保护，而且会损失市中心区域房地产升值前景的好处，他们会以几百年来祖祖辈辈居住在这里为由，对他们的既得利益寸金必争。开发商担心此种拆迁开发中的利益矛盾重重，不确定的变数很多，高昂的交易成本会吞没和消散房地产开发的正常收益，政府对楼层高度的管制会使开发最终变得无力可图；政府考虑拆迁过程中的利益冲突可能成为社会不稳定的因素，政府自己开发因成本过于高昂难以启动，而给予优惠政策吸引房地产商介入开发，又可能造成房屋过量供给，冲击业已趋近饱和的房地产市场，使目前房地产开发中大量的国有银行贷款无法收回；

复杂的改造过程是一个利益博弈的过程，必须创造一种博弈各方共赢的合约安排才能使改造顺利和成功。所以通常的现实改造模式基本分为两个思路：

另辟一块住宅地来置换“城中村”的地产；并通过放宽房地产商在改造“城中村”中建筑高度的限制和减免开发中的部分附加费用，使房地产商有能力以新建住宅的期权来置换“城中村”在一个规定时点的现有住房，称之为“异地安置”；

通过将“村民”现有村落住宅的使用证变更为城市住宅产权证，使“村民”获得的新房产的完整产权，从此可以出售和抵押房产，以此来换取“村民”在住宅拆迁补偿价格上的让步，称之为“就地安置”。

政府在这种基于博弈的改造实践中显然处于主导的地位，应该发挥积极的作用。依靠市场手段，通过制度设计与政策安排，协调各方利益，着眼于长远，来引导和控制改造过程。

6、结语

“城中村”现象是我国城市化进程中出现的特殊现象，应更多地置身于在我国城市化机制及其模式研究的背景下进行分析和研究。涉及土地制度改革与设计，政策及法规的引导与约束，市场运作与利益分配和平衡的改造过程更多地体现为综合的系统工程。在规划和建设过程中利用宏观调控手段如何体现对弱势人群尤其是城市新移民的关怀，如何促进“城中村”居民的市民化进程，将是更为复杂和深层次的任务。

参考文献

[1] 敬东.“城市里的乡村”研究报告——经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J]. 城市规划. 1999，23（9）：8-14.

[2] 杜杰. 都市里村庄的世纪抉择——关于深圳市罗湖区原农村城市化进程的调查报告[J]. 城市规划.1999，23（9）：15-17.

[3] 李津逵. 城市经营的十大抉择[M]. 深圳：海天出版社. 2002.

[4] 姜崇洲，王彤. 试论促进产权明晰的规划管制改革——兼论“城中村”的改造[J]. 城市规划. 2002，26（12）：33-40.