◎ 文/苏明

中央十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），规划了全面深化改革的蓝图，提出了未来财政改革的任务。《决定》指出，要建立事权和支出责任相适应的制度，这是我国下一步财政体制改革需着力解决的重大问题。

当前我国政府间事权划分存在的主要问题

尽管我国财政体制改革取得了很大成效，但根据我国当前经济社会发展的新形势，比照全面贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的新要求来考察和审视我国的财政体制，还存在一些亟待解决的深层次矛盾和问题。就政府间事权划分看，存在的突出问题是：事权和财权不匹配，地方政府行为失范。具体表现在：

1.事权划分不清晰，上下同构现象严重

我国的宪法和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定，具体划分不够明晰也不尽合理，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版，呈现出“上下对口、职责同构”的特征，主要体现在政府间支出范围的交叉、重叠、错位、层层下放等方面。

（1）目前财政体制下明确应由中央政府承担的国防、国税、海关等属于中央政府的事务，地方财政也负担了部分支出责任。属于地方的支出责任，中央财政也给予了一定的补助。如一些地方文化、城市基础设施建设等项目，中央通过大量专项转移支付进行了补助。

（2）上级政府干涉下级政府的事务，存在着“中央点菜、地方买单”的现象。近几年，部分中央部门出台了涉及卫生、社保、公安等领域的一些支出达标政策，导致地方政府事权被扩充。

2.事权下放的情况比较突出，但却没有赋予地方政府相应的财力

在目前垂直集权的行政体制下，上级政府可以随意调整下级政府的支出责任。近几年，中央不断地对地方下放事权，但在事权下放的同时却没有赋予地方政府必要的财力，导致地方政府事权与财权不匹配现象严重。2003年以来，中央陆续将一些企业、学校、研究机构、地质勘探等企事业单位下划地方，并按照下划时确定的基数给予补助。随着经济的发展和物价水平的上升，补助基数与实际支出水平之间的缺口越来越大，增加了地方财政的支出压力。

3.财权划分不合理，不正当竞争现象严重

在财权划分上，增值税与所得税的归属与地方政府关系密切。从我国税收结构看，这种利益导向，必然对地方政府行为产生影响。一些地方政府出现不顾全局利益和环境资源承载能力，片面追求利用土地、税收优惠等政策招商引资，一味追求经济增长的现象，对形成公平竞争的市场经济环境带来消极影响。

科学划分中央与地方事权的政策建议

事权和支出责任的划分是完善分税制体制的关键，必须上升到法律层面予以解决。只有按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先的原则，在合理划分事权和支出责任的基础上，才能构建符合我国实际的财权与事权相匹配的政府间分配关系。

1.财政体制改革的发展目标

我国财政体制改革的发展远景，是逐渐形成减少层级后的中央、省、市县三级架构，合理、明确设定与各级事权相对应的财权、税基，并建立自上而下的财力差异调控机制，形成合理的横向、纵向财力分布格局，促进财力与事权相匹配和基本公共服务均等化。

当然，在现阶段，受我国现行行政体制等诸因素以及对政府和市场关系处理等问题的影响，财政体制的改革措施难以一步到位，因此，必须按照先易后难、循序渐进的原则，逐步推进。具体来讲，要在转变政府职能、理顺政府与市场关系、实行“省直管县”和“乡财县管”的基础上，按照中央、省、县三级财政的架构来优化政府间的事权划分，并以法律形式加以规范。属于全国性或跨省（自治区、直辖市）的事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性的事务，应由地方政府在中央政府统一政令许可范围内决策和承担，划归地方政府管理；其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务，中央财政通过专项转移支付足额安排资金。属于中央地方共同事务，应区别情况，明确各自职权范围和负担比例。

2.明确政府间的事权划分

（1）从事权划分的纵向配置上看，中央财政负责国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，以保证国家法制、政令和市场的统一。

（2）省级财政主要负责辖区内行政机关职能运转、公共安全、区域性的经济结构调整、区域性道路规划、河流治理、国土整治和环境改善、中观目标的调控、省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控，增强行政活力。

（3）县级财政主要负责辖区范围内的经济、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜，具体包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、企业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出。

（4）中央、省、县三级财政共有的职责范围包括义务教育、公共卫生、环境保护等涉及全体国民素质、国计民生、资源保护和环境治理方面的支出，中央需在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。市级的事权，由省统筹考虑，主要负责本级政府的行政运转支出以及区域间协调。

3.现阶段财政体制改革重点

在现阶段，应重点着眼于加快城乡和地区间的协调发展，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，力争在义务教育、公共卫生、社会保障、自然资源与环境保护等基本公共服务领域，明确界定各级政府的管理权限和支出责任。

（1）义务教育由中央、省、县分级分项分担。中央负责制定全国范围内统一的最低教育经费保障标准，通过一般性转移支付加大对义务教育公用经费的保障程度；义务教育教师工资改变现行主要由县负担的做法，改为由中央负担；省级财政承担校舍建设与改造支出；县级财政承担校舍维护和学校日常管理支出。

（2）公共卫生由中央、省、县分项目分担。中央政府负责制定全国公共卫生服务最低标准，承担全国性的重大疫病和传染病防治工作。省级政府承担辖区内公共卫生服务资源布局和地方性疾病防治。县级政府承担公共卫生机构和医疗机构建设与运转的基本支出。

（3）社会保障方面，由中央承担养老保险、重特大灾害和事故救助，实现全国统筹；均衡各地企业负担水平，促进劳动力的跨地区流动，适时将多套保障体系加以归并。省级承担辖区内居民福利保健政策制定、农村低保、地方性灾害与事故救助；县级承担居民福利保健政策实施与日常管理。

（4）自然资源和环境保护方面，按照受益范围和外部性原则，结合国家主体功能区规划，中央承担国家级禁止与限制开发区域的自然资源保护和环保支出、大江大河治理与全流域国土整治和全国性环保；省级负责辖区内禁止和限制开发区域的环保、区域性河流治理与国土整治和环境改善；县级承担日常环境监测和报告。