◎ 文/张德勇

进一步深化财政管理改革的思考

◎ 文/张德勇

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并提出“建立现代财政制度”的改革目标。根据《决定》精神，今年6月底，《深化财税体制改革总体方案》通过，标志着我国新一轮财税体制改革正式启动。

国家治理与财政管理改革

1.新一轮财税体制改革立足于“推进国家治理体系和治理能力现代化”

此轮改革的3大任务，即改进预算管理制度、完善税收制度、调整中央和地方政府间财政关系，某种程度上都为进一步深化财政管理改革提供了契机。财政管理是政府治理进而是国家治理的必要内容，新一轮财税体制改革也为财政管理改革明确了途径与方向。建立现代财政制度的目的是实现国家治理体系和治理能力现代化，财政管理改革有助于夯实现代财政制度的基础。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步加强财政管理不可缺位。

2.财政管理要符合国家治理体系和治理能力现代化的标准

通过进一步的财政管理改革，实现财政的民主化、法治化、科学化与合作共赢这4项标准，从政府治理的角度推动国家治理体系和治理能力现代化。具体表现在4个方面：

（1）扩大财政透明度，重视社会成员在预算过程中的参与程度，有助于体现人民的意志和人民的主体地位。

（2）以修订《预算法》为契机，不断规范政府收支内容与收支行为，实现“管好钱袋子、用好钱袋子”。

（3）财政管理中的若干技术性措施，如政府采购、部门预算、国库集中收付等，科学化是基本的目标定位。

（4）国家治理重视利益相关者的共同利益，因此平衡财政管理中利益相关者各方的利益诉求，如中央与地方、政府与社会、政府各部门之间，有助于实现各方的合作共赢。

财政管理改革的成效

1.初步构建了财政管理的法律法规制度

1994年税制改革之前，我国财政管理大多是以行政规章为依据。随着《预算法》在1994年的颁布及其在1995年的施行，《预算法》统领了财政管理的法律制度，使财政管理的法治建设取得了较大的进展。为配合和落实《预算法》的实施，国务院、财务部、全国人大常委会先后发布通过了若干制度予以支持。各地也先后出台了贯彻落实《预算法》的地方性法规、规章和其他规范性文件。由此，以《预算法》为核心，以法规、行政规章等为辅助的预算法律体系已初步形成。

在税收法律法规上，我国目前有18个有效税种。这些涉税法律法规都与财政管理密切相关，都是日常财政管理工作及财政管理改革实践的重要法律依据，财政管理的各个环节基本上做到了有法可依、有章可循，也为日后根据需要适时修改或制定新的法律法规积累了经验。

2.推动了传统财政体制向公共财政体制转变

公共财政体制的3个基本特征，即公共性、非盈利性和法治性，在财政管理改革中都得到了不同程度地体现，换言之，财政管理改革实践，推动着我国传统计划经济体制下的建设财政向市场经济体制下的公共财政转轨。

（1）财政管理具备公共性的特征。1994年及其后续的税制改革，初步终结了纳税人因不同身份而负担不同税负的局面，意味着税收机关对纳税人必须一视同仁。

（2）财政管理以非盈利性为目的。我国当前预算分为政府公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，对不同预算活动，尽管采取不同的财政管理手段，但宗旨都是追求非盈利性。

（3）财政管理包含法治性的因素。为了配合1994年税制改革，我国制定并实施了一批财税方面的法律，如《预算法》、《企业所得税法》等，也颁布并实施了行政部门制定的若干规章，为财政管理改革奠定了法治基础，也为通过财政管理改革实现收支行为规范化提供了法治保障。

3.形成了财政管理的良性机制

1994年税制改革引致的财政管理改革主要侧重于收入方面，此后一系列财政管理改革措施的出台，则主要体现在支出方面，并逐年有序推进。我国自1998年开始全面推行政府采购制度，标志着管采分离、机构分设、政事分开、相互制约的政府采购实施机制基本形成；部门预算改革始于“九五”时期，对财政部门自身管理水平提出了更高要求，被视作“财政的自我革命”；国库集中收付制度改革始于“十五”时期，初步形成了对财政收支的事前、事中和事后的全方位监控机制，并使财政监督从事后向事前和事中前移，提高了财政收支透明度。这三项改革，被视为财政支出管理改革的“三驾马车”。

2007年我国实施了政府收支分类改革，实现了与部门预算、国库集中收付、政府采购制度等其他公共财政管理改革同步，有助于不断提高我国公共财政管理的科学化、民主化、规范化和精细化水平。值得一提的是，金税工程与金财工程提升了财政管理的信息化水平，为财政管理提供了技术保障，也是财政管理改革不可缺少的必要支撑。

财政管理改革的不足

1.财政管理改革的制度保障有待进一步夯实

根据法律规范的效力等级，我国财政法律体系由宪法有关的财税规定、全国人大及其常委会制定的财税法律、国务院制定和发布的财税行政法规、国务院财税主管部门发布的财税规章以及地方人大及其常委会与地方政府制定、发布的地方性财税法规和规章构成。目前，我国由全国人大及其常委会制定的财税法律数量较少，行政法规、部门规章及其他规范性文件占较大份量。法律上的严肃性和权威性不足，也缺乏稳定性和约束性，而且不同法律、法规和规章相互之间还存在抵触的问题，对同一事项规定不一致，造成有法难依。

随着社会主义市场经济体制与公共财政体制的进一步优化完善，特别是新一轮财税体制改革的启动，凸显1994年颁布的《预算法》严重滞后于财政管理改革，突出的问题是：在立法机构与行政机构之间，预算权的行政主导色彩浓厚；在中央与地方之间，预算权向中央倾斜；在政府各部门之间，预算权分散化；以及公众参与预算过程未得到充足有效保证等。

2.公共财政体制建设未完全到位

公共财政体制的构建以及近年来加强财政管理的诸多措施，显著地规范了政府的收支行为，从形式上将政府的所有收支都纳入财政部门的管理视野。但是，公共财政体制进一步完善还未完全到位，造成并非全部政府收支都必须通过国库单一账户来进行。在地方层面，因各地情况不同，管理水平各异，各级地方政府原先的预算外资金并非都必须进入地方国库，而是一部分还保留在财政专户中。

财政专户的存在，给财政管理带来一定的困扰。大量的财政专户及其资金，往往体外循环，形成了“第二国库”，甚至变相成为当地政府或财政部门的“小金库”，造成财政资金分散的现状，不利于地方财政及时、全面地掌握财政资金现状，也不利于财政集中调度、统筹调度财政资金，最终造成地方财政资金管理效率低下。

3.财政管理机制尚需进一步理顺

我国目前政府预算体系由4本预算组成，除公共财政预算与政府性基金预算由财政部门全权负责编制外，国有资本经营预算与社会保险基金预算都是由财政部门会同其他有关部门负责编制，不利于在行政层面上所有政府收支都应由财政部门统揽。

财政管理改革的未来方向

《决定》把财政管理改革提高到了前所未有的战略高度，以《决定》为指导，以《深化财税体制改革总体方案》为依据，未来的财政管理改革，可以从制度、体制、机制3个层次上整体推进。

1.加快修订《预算法》，强化财政管理制度建设

修订《预算法》，应以“推进国家治理体系和治理能力现代化”为原则，重视各利益相关者合作共赢的重要性。具体可从5方面着手：

（1）扭转长期以来预算管理中行政占主导的局面，提高立法机构的地位，减少预算管理中存在立法机构向行政机构授权较多的问题，对预算管理的各具体事项都应尽可能地作出明确的法律规定。

（2）在厘清政府各相关部门职责权限的前提下，须高度强调财政部门对所有政府收支的统揽权，在行政层面上把分散在相关政府部门的预算权统一集中到财政部门手中，使所有政府收支都由财政部门集中管理，最终实现财政部门统筹安排全部预算资金。

（3）对中央与地方的财力分配与各自的支出责任，应有清晰地划分，落实“一级政府、一级财政、一级预算”的原则，并保持相对稳定；对地方政府的各种隐性担保、承诺所形成的负债作出明确的法律规定，防止在地方政府债务管理中“开了前门，又堵不住后门”。

（4）构建公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险基金预算之间的有机衔接，将各项预算统一在政府预算中，形成具体细分而又总量有数的政府预算。让人大、政府（财政）与社会成员既知各项预算的具体情况，又能了解各项预算消除重复计算后的预算总规模，既有助于财政部门真正实现统筹使用各种财政性资金，又有利于人大实行预算的总量控制。

（5）扩大预算的公开性与透明度，对于政府预算编制的依据、内容、审批、执行（包括调整）、决策等预算全过程如何公开及公开的程度等，都应作出具体规定，以确保社会公众可以依法了解并掌握公共资金收支的来龙去脉，并能通过立法机构表达对公共资金使用的诉求，积极探索公众参与预算过程的机制与渠道。

2.完善公共财政体制，推动深化财政管理改革

建立现代财政制度，仍需进一步完善公共财政体制。为体现并贯彻公共性，公共财政应进一步规范政府收支，所有政府收支活动都应纳入财政部门的管理视野，通过财政部门进行分配，以全局利益消除局部利益，各相关部门只能通过财政部门安排收支，切断部门单位行政履职与其经费拨款之间的直接关联，从而真正形成财政部门统揽政府收支，政府资金分配必须经由预算安排的完整的财政收支管理体系。

在此基础上，科学界定财政资金的供给范围，财政支出必须以追求非盈利性为宗旨。重点是从一般竞争性领域退出，减少政府对经济活动的直接干预，发挥市场对资源配置的决定性作用；通过调整财政支出结构，结合机构改革，控制人员经费，有效遏制行政经费增长过快的趋势，以增量调整带动存量调整，使支出向关系到人民生活质量改善的养老、教育、医疗、住房保障等民生领域倾斜，强化对环保、农业、科技等基础设施的支持力度。

3.进一步构建加强财政管理的长效机制

（1）对既有改革措施进一步完善，如政府采购、部门预算、国库集中收付、政府收支分类改革、国库现金管理、财政管理信息化建设等。

（2）对前期一些改革尝试进行总结，待各方面条件成熟时将改革尝试从试点转变为全国推广，形成常态化的财政管理举措，如将预算支出绩效考评的局部试点转变为全局性的日常工作。

（3）积极探索新的改革措施，如政府会计改革、政府财务报告改革、编制政府资产负债表、建立跨年度预算平衡机制、编制政府债务预算以及编制税式支出预算等。

*本文系中国社会科学院财经战略研究院重点课题《预算管理理论演进研究》的阶段性成果

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）

编辑：王慧