马 媛，马 兴

(1.陕西师范大学政治经济学院，陕西西安 710062;2.宁夏回族自治区党委政策研究室，宁夏 银川 750001)

保障改善民生，涉及要素配置、权利保障、制度安排等多个方面，但在实施路径上如何将产业发展与解决民生问题融合起来，实际上是一个非常重要的问题，因为这有助于推动民生改善从被动补缺式向自我改善式转变。从宁夏来看，旅游产业无疑具有这样的功能:它不仅带动性大、吸纳性强、覆盖面广，而且一些重要旅游资源分布在贫困群众集中的南部山区，加快旅游业发展可以促进群众生活水平提高。

旅游资源是宁夏三大优势资源之一，种类比较齐全，占全部资源类型的80%，山、水、沙等旅游要素匹配性强，一些王牌景点具有独特性和垄断性。经过20多年发展(真正起始于1986年)，宁夏旅游业由单一接待事业发展为复合产业，初步形成了“一带三板块”(黄河文化旅游带和银川、中卫、六盘山三板块)的功能组团，打造了沙坡头、沙湖、西部影视城、水洞沟、西夏王陵、中华回乡文化园等一批在国内外有较大影响力的旅游景区。

站在更高的起点上，真正将旅游业培育成民生产业，发挥其在保障改善民生中的重要作用，进一步夯实旅游业作为现代服务业的龙头地位，唯一的出路是以深化改革为动力，加快转变发展方式，着力推动旅游业从“门票旅游”向“民生消费”升级，从“条块分割”向“整体一盘棋”升级，从“半年旅游”向“全年旅游”升级，从“过境旅游”向“旅游目的地”升级，从“旅游人才短缺”向“人才支撑”升级，打造宁夏旅游业升级版。

一、从“门票旅游”向“民生消费”升级，

宁夏绝大多数景区还在走“门票经济”的老路，沙坡头、沙湖已迈入“百元俱乐部”(沙坡头门票100元、沙湖门票+船票140元，西部影视城门票80元)，游客普遍反映价格相对偏高，特别是一些新景区仍囿于“圈景式”开发模式，单纯把旅游资源围起来收取门票，这种单纯靠卖门票来筹措保护资金和发展旅游的方式，已不适应旅游业发展趋势。“门票依赖症”与宁夏旅游业发展阶段密切关联，宁夏旅游整体上以观光游为主，景区普遍缺乏可供游客参与体验、休闲娱乐的项目。

旅游业除观光产品，还产生娱乐、购物、餐饮、住宿等互补产品，且弹性系数更大。据世界旅游组织测算，旅游消费对住宿业的贡献率超过90%，对文化娱乐业的贡献率超过50%，对餐饮业的贡献率超过40%，旅游业每增加1元，可带动相关行业增收4.3元。如果观光刚性费用较高，游客则会在其他环节减少消费。比如，杭州市一个免费西湖，虽然每年损失2 000多万元门票收入，却拉动其他民生消费达百亿元，成为“丢芝麻捡西瓜”的典范。为推动宁夏旅游业可持续发展，各景区亟须摆脱单一出售“观光产品”的盈利模式，树立综合效益观，深度开发旅游资源，逐步形成以旅游企业为基础、其他企业为补充的产业集群，实现旅游业整体升级。

发展旅游业以本质上讲就是做卖点，游客到来消费什么、如何延长消费时间、怎么实现满意消费，这是考量旅游业发展的重要基点，也是破解“门票旅游”困局的有效举措。建议一是下功夫打造精品路线。进一步深入研究景点的闪光点、旅游的兴奋点、产品的叫卖点，按照彰显旅游精华、满足客源需求、延长消费时间的原则，引导景区开发特色旅游产品，精心打造回族风情、沙漠探险等特色旅游路线。特别要重点打造好贺兰山东麓葡萄酒休闲线，将品尝、购买、考察、体验等活动有机结合起来，提升线路的文化力、亲和力和竞争力。二是推进旅游产业链建设。旅游的吃、住、行、游、购、娱六大民生要素，每个都是一个大行业，必须注重各要素协调发展，在住和购方面，要积极顺应“自驾车时代”旅游新要求，注重发展经济型饭店，抓好旅游商品的创意设计、产业化生产，切实体现宁夏文化元素和特色。积极推动旅游与文化、体育、农业等相关产业融合发展，促进餐饮、购物等第二次及第三次消费，形成良性循环。三是优化旅游企业发展环境。为扶持宁夏旅游企业加快发展，自治区党委、政府制定出台的《关于做强做大文化旅游产业的决定》，提出了一批含金量很高的扶持政策，比如“文化旅游企业用水执行工业水价标准、用电执行一般工业电价标准”、“星级饭店有线电视收费按不高于现行收费标准的50%执行”、“允许旅行社参与政府采购和服务外包，旅行社发票作为报销依据”等，但一些文化旅游企业普遍反映政策未落到实处，需要加大政策跟踪落实力度。四是坚持保护开发并重。宁夏知名景点大都属于自然景观、历史遗迹，任何时候都要把保护放在第一位，坚持在保护中开发、在开发中保护。按照环境容量和资源承载力，加强对旅游资源的功能界定，对自然景观做到合理开发、永续利用，对历史遗迹做到科学保护、有序开发。

二、从“条块分割”向“整体一盘棋”升级

坚持大产业布局，打破体制障碍，有效整合资源，是旅游业做大做强的关键之举。银川市提出要着力打造沿贺兰山、沿黄河旅游带，全力推进滨河新区全域5A景区创建，充分发挥首府旅游业的先导作用。石嘴山市提出要着力打造“观景沙湖、休闲星海”旅游品牌，建设宁夏北部旅游大通道。吴忠市提出要着力唱响黄河文化旅游品牌，努力构建“大旅游、大市场、大产业”新格局。固原市坚持把旅游业作为与劳务、草畜、马铃薯并列的四大支柱产业之一抓紧抓好，精心培育“高原绿岛、长征圣山、丝路重镇、回乡风情”四大旅游品牌。中卫市大力实施旅游优先发展战略，积极推进国际化沙漠旅游目的地建设，大力实施资源整合等“六大工程”，组建了沙坡头旅游产业集团公司。

宁夏作为一个小省(区)，把全部旅游资源作为一个整体打包经营，具有很多天然优势。但从自治区层面看，有些方面步伐相对缓慢，有些方面需要大力推进。一是缺少旅游航母。加快组建宁夏旅游集团公司，是旅游业发展大势所趋。二是管理体制不顺。做强做大旅游业需要以旅游业为中心，形成通力协作的发展合力。宁夏旅游资源部门分割、条块分割、区域分割、所有权分割现象突出，资源保护与旅游开发矛盾突出，导致出现一流资源、二流开发、三流管理的局面。比如，沿贺兰山旅游资源分布于银川、石嘴山、吴忠三市，银川市内的西夏王陵、贺兰山岩画(都是正处级事业单位)和苏峪口森林公园又分属文化厅、银川市、林业局;“黄河大峡谷·中华黄河坛”景区的主要景点分属宁夏财政厅、吴忠市、青铜峡市;六盘山旅游资源分属于六盘山旅游扶贫试验区管委会、固原市、原州区等，行政级别有副厅、正处、正科、副科等。三是营销布局分散。近年来“塞上宁夏·神奇宁夏”的整体品牌影响力越来越大，但由于宏观层面统筹不够，五市、核心景区在对外营销时存在各自为政现象，不可避免地出现“打架”、“竞争”等情况，比如吴忠市、固原市都强调回族风情的多彩性，沙坡头、沙湖景区都突出沙水组合的独特性。

从旅游大省特别是甘肃等周边省区推进旅游业大发展的实践看，只有大力推进资源整合、破解体制障碍，才能释放旅游业生产力。建议一是推进“一带三板块”和五市协调发展。黄河文化旅游带和银川、中卫、六盘山三板块以及五市旅游资源禀赋不同，各自特色不同，发展阶段和水平不同，都是宁夏旅游业的重要支撑力量。要在规划引导、项目建设等方面统筹考虑，支持共同发展、协同发展。二是尽快组建宁夏旅游集团。围绕打造全国有影响、西北一流的大型旅游企业集团的目标，采取多元化投资方式，加快宁夏旅游集团组建步伐，实现宁夏旅游资源捆绑经营、整体营销，提高旅游产业规模化、市场化水平。三是打破景区垄断。按照所有权、经营权分离原则，切实解决部分景区政企不分、政事不分现象，优化旅游资源配置，尝试推行“一票通”，盘活旅游资源存量，释放景点发展活力。四是扩大知名度和美誉度。抓好整体形象宣传，学习借鉴“好客山东”旅游宣传等成功做法，加大在主流媒体黄金时间、重要版面的宣传力度，积极利用微电影、微博、微信等新型媒介宣传效应，加强在周边省(区)、长三角、珠三角旅游客源市场媒体的宣传促销，引导五市、主要景点在营销过程中突出优势特色，走差异化营销路子。

三、从“半年旅游”向“全年旅游”升级

宁夏旅游“半年游”特征明显，每年5～10月份为旅游旺季，11月份至来年4月份为旅游淡季，典型的半年养活一年。从分季度旅游情况看，每年第三季度旅游接待人次超过全年总量的40%，完成旅游收入接近全年的50%。相比较一些“卖景观”的景点，一些“卖文化”的景点情况稍好，受季节变化影响不大，最有代表性的就是西部影视城。据企业相关负责人介绍，每年接待游客总数在100万人左右，冬季每天接待游客也在1 000人左右。西部影视城之所以成为宁夏旅游淡季的“一枝独秀”，法宝就是文化特质好、创意多，旅游要素融合度高，比如下一步打造的“老银川一条街”、“宁夏小吃一条街”都必将成为景区的重要卖点。但仅靠一家企业带不来整个行业的“满园春色”，如何突破“半年游”的制约，使淡季不淡，需要下大气力破题。

做好淡季旅游工作，需要抓住关键、全力施为。建议一是统筹做好淡旺季工作。宁夏旺季旅游已经呈现一票难求、一房难求的局面，有一定的发展基础，下一步工作重心要统筹好淡季旅游，在政策引导、资金扶持、宣传促销等方面有所倾斜。二是打造淡季旅游产品。宁夏淡季旅游除了人所共知的季节性因素，没有成熟的旅游产品也是十分重要的原因，特别是许多景点冬季都关门放假，即使来了游客也面临吃住行等多方面问题。冬季旅游产品是个系统工程，关键要结合宁夏民族风情、历史文化、红色旅游等资源，发挥不受气候制约的旅游元素的重要作用，打造一些娱乐性强的旅游产品，进一步充实游客行程。冬季可学习借鉴东北地区发展冰雪旅游的经验做法，策划一些低成本的冰雪项目。三是有针对性地做好淡季旅游产品营销。坚持挖掘存量与做大增量相结合，紧盯区内客源、关注周边客源，把惠及当地群众与惠及游客结合起来，精心推出“爱宁夏—游家乡”淡季旅游主题系列活动，采取门票打折、发放消费券等形式，向本地游客和来宁游客让利。

四、从“过境旅游”向“旅游目的地”升级

建设旅游目的地，是国家和自治区布局宁夏旅游业的重要指向，也是宁夏旅游业发展的主要载体。2008年国务院《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》，提出要依托独特的自然风光和人文景观资源，建设西部独具特色的旅游目的地;2011年自治区党委、政府下发的《关于做强做大文化旅游产业的决定》，明确将文化旅游产业定位为国民经济支柱产业，提出要建设面向全国乃至阿拉伯国家和穆斯林地区独具特色的文化旅游目的地;2012年国务院批复的《宁夏内陆开放型经济试验区规划》，提出要打造特色鲜明的国际旅游目的地。分析上述关于旅游目的地的定位，实际上内涵着一个不断调整、扩容提能过程，但都最终体现在吸引性、可达性、舒适性、服务性四大功能上。

从宁夏五市调研情况看，旅游业“量”的扩张呈现喜人态势，预计再经过3～5年发展，旅游业总收入占GDP比重将超过5%。一般而言，超过5%就成长为支柱产业，如果经济体量大，超过3%就具有支柱产业的地位。但从“目的地”的角度衡量，应该说“过境游”的特征十分明显，据宁夏中国国际旅行社等负责人介绍，从最核心的游客滞留时间、入境客源市场两个指标看，来宁游客80%以上为“两夜三日游”(以银川为中心，辐射沙湖、沙坡头，人均消费1 000元左右)，但如果把沿贺兰山、黄河旅游带与六盘山旅游区融为一体，可转变为“四夜五日游”(人均消费超过2 000元);客源结构不合理，国内客源主要集中在宁夏和内蒙古、陕、甘、青，以及京津冀地区，国外客源比重严重偏低，主要集中在日本、韩国等东南亚国家，每年人数徘徊在2万左右，与建设国际旅游目的地相差甚远。可以说，整个旅游业还处于“做实西部、开局阿拉伯国家和穆斯林地区、奠基国际旅游目的地”的阶段。

实现“过境游”向“目的地”转型，制约因素是多方面的，其中交通体系、服务能力最为关键。宁夏铁路等级较低，始发班次少，旅游旺季往往是一票难求“进不来”，进来以后轻易“出不去”。公路密度和国省干线中二级以上公路比重不高，网络结构比较稀疏，“断头路”、“瓶颈路”尚未从根本上消除，城市至主要景区公交专线不固定。银川河东机场、中卫香山机场、固原六盘山机场规模小、班次少，吞吐能力十分有限，河东机场尚未开通至辽宁、湖北、江西、安徽等旅游大省省会城市的直航航班，香山机场仅开通至北京、西安的航线，六盘山机场仅开通至西安的航线。国际航班开通了银川至首尔、银川至曼谷2条航线，而且还只是包机业务，国际游客只能通过转机北京、西安等城市进出宁夏，综合成本高，直接削弱了旅行社自联组团能力和境外营销的积极性。另外，旅游服务能力又是一块“短板”，缺少为散客服务的咨询、标识、食宿、购物等完整的服务体系，主要城市配套服务不足，娱乐环节薄弱，游客消费水平低，集散功能不完善，首府银川市的旅游集散中心也还处于规划建设阶段。

建设旅游目的地是宁夏旅游产业做强做大的重要目标，现阶段要针对薄弱环节用力，解决好瓶颈制约。建议一是全面改善旅游交通条件。利用内陆开放型经济试验区这个金字招牌，积极争取国家相关部委支持，加快银川至西安快速铁路建设，提高京包、包兰线银川段车体档次和列车时速，加密重大节日和旅游旺季车次，积极推动开通银川至华北、华南沿海直达火车。尽快形成依托国道、省道的旅游交通干线网络体系，完善城市至主要景区公交专线，将沿贺兰山110国道提升为旅游观光线、景观线。借助中阿博览会的平台，利用第五航权推动“天空开放”，积极筹划至阿拉伯国家和穆斯林地区的直航航线。二是对接境外客源市场。认真研究中亚、北非、东南亚穆斯林旅游者，以及欧洲、美日韩和港澳台旅游者的消费需求、心理需求，量身打造适销对路的人性化旅游产品，努力建设我国穆斯林旅游的窗口。提早研究丝绸之路经济带旅游合作问题。三是提升服务能力。牢固树立“一切资源都是旅游资源”的理念，完善主要景区购物、娱乐等功能。银川、中卫等主要城市在规划建设过程中，要积极对接旅游城市要求，提升硬件软件档次，丰富城市夜生活，大力提高游客的舒适度和满意度。

五、从“旅游人才短缺”向“旅游人才支撑”升级

宁夏旅游人才数量少，旅游资源评价、规划开发、产品销售、高级导游等专业型人才短缺。宁夏现有持导游证人员3 000余人，中高级导游和涉外导游主要集中在银川市，其他四市旅游人才十分紧缺。从旅游人才培养情况看，宁夏大学、北方民族大学都开设了旅游管理学本科专业，但每年毕业生只有不到50%在宁夏就业，外省区院校培养的旅游专门人才来宁夏就业的寥寥无几。

旅游大发展，人才是关键。针对宁夏当前旅游业发展面临的人才短缺困境，应坚持“请进来”与“送出去”、“加快引进”与“本土培养”相结合，努力形成行政管理、企业经营、行业服务三个层面相配套的旅游人才体系。建议一是加强人才培养。充分调动相关本科院校培养旅游人才的积极性，进一步提升宁夏旅游学校办学水平，突出办学特色，重点培养旅游开发、经营管理、社会服务等专业人才。特别是宁夏师范学院作为南部山区唯一的普通高校，要主动顺应六盘山旅游快速发展的大势，提早谋划办好相关专业，加快培养一批熟悉固原历史文化和风土人情的旅游服务队伍。二是加快人才引进。坚持以用为本，统筹做好旅游专门人才引进工作，不但从知名旅游院校引进人才，还要从国内旅游发达地区引进人才。三是抓好学习培训。加强对旅游行政人员特别是景区经营管理人员的培训，创造机会安排他们到旅游大省、知名景区、旅游院校学习深造，进一步提升他们的经营管理水平。随着旅游业的做大做强，宁夏城乡居民收入特别是南部山区的群众收入将会大幅提高，生活质量将得到改善，宁夏居民的民生幸福指数也将得到提升，这是宁夏旅游产业转型升级的终极目的。