刘迎祥

【摘 要】党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要对领导干部实行自然资源资产离任审计，是基于我国目前生态环境破坏日趋严重的情况下提出的重要举措，通过实施领导干部实行自然资源资产离任审计，将促进我国经济发展方式转变，谋求经济发展与资源环境保护的和谐统一。本文在分析开展领导干部自然资源资产离任审计必要性的基础上，结合审计提出了自然资源资产的定义，明确了当前开展领导干部自然资源资产离任审计的主要内容，最后提出了开展领导干部自然资源资产离任审计的建议。

【关键词】领导干部；自然资源资产；自然资源；离任审计

一、开展领导干部自然资源资产离任审计的必要性

（一）建设生态文明的必然要求

党的十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位。开展领导干部自然资源资产离任审计，将督促领导干部在执政过程中综合考虑经济发展和自然资源开发、利用及环境保护的关系，促使领导干部在执政过程中，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献。

（二）转变经济增长方式的客观需要

改革开放30年以来，我国经济高速发展，创造了世界经济史上的奇迹。但是，在经济发展的过程中，也确实由于资源过度消耗，生态急剧破坏，使自然环境日趋恶化。当前我国经济发展的重心和方向已经由强调经济高速、高效发展转变为经济的持续、协调发展，转变经济发展方式成为了贯彻落实科学发展观的一项最重要和最艰巨的任务。开展领导干部自然资源资产离任审计，将促使领导干部在执政或决策时，首先考虑保护自然资源或减少自然资源的消耗，从而促使我国经济增长方式从粗放的数量扩张型向集约的效率提升型进行转变，着力谋求经济发展与资源环境保护的和谐统一。

（三）完善领导干部考核制度的必经之路

党的十八大报告中高度强调了生态文明建设在“五位一体”总体布局中的重要地位，强调“要加强生态文明制度建设。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”自然资源作为促进地方经济发展的重要组成部分，自然资源为经济发展提供着基础和条件，我国正处于社会主义初级阶段，经济发展对自然资源的依赖性强，自然资源消耗对经济增长的促进作用极大。但对自然资源的大量消耗将带来严重的环境污染和生态环境的破坏，因此，正确处理好资源、经济发展等之间的关系至关重要。而对地方政府的绩效考核制度是地方政府行为的指挥棒，通过开展领导干部自然资源资产离任审计，将促使考核制度从掠夺自然“有水快流”的考核制度向资源节约、环境友好的可持续发展绩效考核制度转变。

（四）促进自然资源合理开发利用的重要手段

自然资源可分为可再生资源和不可再生资源，自然资源具有可用性、整体性、变化性、空间自然资源分布不均匀性和区域性等特点，是人类生存和发展的物质基础和社会物质财富的源泉，与人类社会不断增长的需求相矛盾。我国自然资源总的态势是资源总量虽多，但人均占有量少，资源组合不够合理，后备资源不足，资源相对紧缺，而且浪费较为严重。我国正处于经济发展的上升时期，对资源需求量大，自然资源合理开发利用是从保证我国社会经济持续、稳定、协调发展重要手段。在当前我国生态环境破坏日趋严重的情况下，对领导干部实行自然资源资产离任审计，具有明显的现实意义，自然资源资产的离任审计将会有效遏制干部漠视生态环境的行为，促进自然资源合理开发利用，确保有限自然资源能够满足经济可持续高速发展的要求。

二、领导干部自然资源资产离任审计的主要内容

（一）自然资源资产的主要内容

当前对自然资源的定义有多种，如《辞海》对自然资源的定义为：指天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所；联合国环境规划署的定义为：在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。于光远的定义为：自然资源是指自然界天然存在、未经人类加工的资源，如土地、水、生物、能量和矿物等。

从开展自然资源资产离任经济责任审计的角度，自然资源可以定义为：在当前的技术条件下，自然界中能够为人类所利用，且能够产生合理经济价值或要恢复原状需要消耗资金的天然物质和自然能量的总和。依据上述定义，结合当前自然资源开发利用的现状，可以将纳入自然资源资产分为两大类，一类是自然资源正资产，即可以通过消耗直接产生经济效益的资产，目前可以纳入自然资源资产范围的资源主要包括：土地资源、矿产资源、水资源（特指河流、湖泊、地下水等）、海洋资源等；另一类是自然资源负资产，即人们生产生活过程中造成生态环境破坏或对生态环境造成负面影响，如果恢复原状需要漫长过程且需要消耗大量资金或无法恢复的资源，水资源、空气资源、生物资源等。自然资源正资产与负资产从来不是相互独立的，如水资源从产生经济效益角度是正资产，但造成的水污染治理就会成为负资产；同时，随着环境变化或科学技术发展，当前的负资产可能也会变成正资产，如空气资源目前是负资产，但在不久的将来随着环境变化可能会产生经济效益也成为正资产的一部分。

（二）自然资源资产离任审计的主要内容

1.土地资源。一是关注土地出让情况，主要关注领导干部任期内新增建设用地面积增加情况，农用地转用面积增加情况，土地征收、储备、供应等增减变化情况。二是关注耕地保护情况，主要关注耕地保有量、基本农田保护面积增减变化和目标完成情况，建设项目占用耕地的占补平衡情况，特别关注占用耕地未及时进行占补平衡等问题。三是关注土地出让过程中的违法犯罪问题，主要关注领导干部通过各种方式干预土地出让程序，甚至谋取个人利益等重大违法犯罪问题。

2.矿产资源。一是关注矿产资源探矿权、采矿权出让情况，主要关注领导干部任期内出让探矿权、采矿权个数、面积、资源量等情况。二是关注矿产资源消耗情况，主要关注主要矿种的储量变化情况、各年度资源量消耗情况和剩余储量情况。三是关注矿产资源开发过程中的违法犯罪问题，主要关注领导干部在矿业权转让过程中，通过各种方式向民营企业等输送利益，甚至参股矿山企业谋取利益等重大违法犯罪问题。

3.水资源。一是关注水资源开发状况，主要关注领导干部任期内农业用水、工业用水、生活用水等用水量的增减变化情况，COD（化学需氧量）排放增减变化情况，地下水开采增减情况，水资源开发设施（如水电站等）建设情况，城镇生活污水排放和工业废水排放增减变化情况等。二是关注区域内重点河流、湖泊水质变化情况，主要关注区域内重点河流、湖泊水质是否达到水功能目标，领导干部任期内水质是否有所改善和提升等。三是关注区域内重大污染事故发生情况，特别关注领导干部任期内企业超标排放等原因造成的重大水污染事故等问题。

4.空气资源。一是关注各项污染物排放总量情况，主要关注领导干部任期内二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物等各项污染物排放总量的增减变化情况。二是关注空气质量变化情况，主要关注城市空气质量优良的天数变化情况、雾霾天数变化情况等。三是关注工业企业废气超标排放情况，主要关注工业企业废气治理设施运行不正常、工业企业废气超标排放，群众反映强烈的工业企业废气排放影响群众生活等问题。

5.海洋资源。一是关注海洋资源开发情况，主要关注领导干部任期内海洋矿产资源（如海底石油、天然气等）各年度开采情况，海洋食物资源（如鱼、藻类等）各年度开采情况等。二是关注海洋水质和污染状况，主要关注海洋水质变化情况，海洋生物资源数量变化情况，海洋污染物排放情况等。三是关注重大事故发生情况，特别关注石油开采、海上航运等造成的石油污染，地下水超采导致地下海水倒灌等重大事故情况。

6.生物等资源。一是关注物种变化情况，主要关注领导干部任期内物种数量增减变化情况、物种灭绝情况、外来物种入侵情况等。二是关注自然保护区调整情况，重点关注为了矿产资源开发、建设工业项目等调整自然保护区面积等情况。三是关注林地面积变化情况，主要关注林地面积增减情况，重点关注招商引资工业项目、土地开发项目、以旅游开发项目等各种名义占用毁坏林地等情况。四是关注草地面积变化情况，主要关注草地面积增减情况，重点关注土地开发项目占用草地、退牧还草政策落实不到位等情况。

三、加强领导干部自然资源资产离任审计的建议

（一）结合当地经济发展状况对领导干部进行客观评价

领导干部在任期内发展经济的同时，必然伴随着自然资源的消耗和生态环境的污染，因此，在审计过程中，依据自然资源的消耗状况，结合当地经济发展、产业结构、财政收入、土地增减变化、矿产资源开发保有量、水环境状况、空气质量变化等情况，并评估自然资源消耗是否理性、是否在可承受的范围内等情况，对领导干部任期内自然资源资产消耗状况进行全面客观评价。

（二）明确对生态环境破坏中领导干部的责任

党的十八届三中全会明确提出要建立生态环境损害责任终身追究制，在自然资源离任审计中要依据审计中发现的生态环境变化情况，按照“谁掌权谁负责”、“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”等原则，合理区分、科学界定生态环境破坏中领导干部应承担的责任。一是加大重大生态环境破坏和环境污染等事故中对领导干部的处理处罚力度，明确领导干部在事故中应承担的责任；二是明确自然资源开发利用中重大建设项目的领导责任，如领导干部在任期内引进一些“两高一资”项目促进经济发展，由于很多项目对自然资源及生态环境的影响不能马上显现，因此，要合理界定建设项目对自然资源的依赖程度和对生态环境可能造成的重大影响，明确领导干部在引进项目中应承担的责任。三是依据审计结果，逐步建立生态环境损害领导干部责任追究终身机制。

（三）依据审计结果针对自然资源开发提出的审计建议

自然资源是人类生存与发展的物质基础，自然资源开发利用和地区经济发展密不可分，在我国经济和社会发展进程中，自然资源的开发利用始终是一个重大战略问题，自然资源对经济和社会发展有重要的支撑作用，是经济和社会持续健康快速发展的基本保障。因此，在审计过程中，应结合当地自然资源开发利用现状，根据审计结果，从合理开发、利用、保护自然资源的角度，针对当地自然资源开发提出审计建议，审计建议提出必须体现经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则，使自然资源开发、保护与经济发展建设同步。

（四）加强法制建设和体制创新，为领导干部自然资源资产离任审计提供法律保障

自然资源资产是一个开放的系统，涉及的审计范围极为广泛，随着经济社会的发展，可能有新的资源纳入自然资源资产的范围，因此，使得自然资源资产审计的范围更为广泛、审计内容更多，审计所涉及内容的专业性更强，这也就意味着审计要不断介入以前可能从未进入的区域，这都需要审计加强法制建设和体制创新。同时，开展领导干部自然资源资产审计，涉及对领导干部审计，更需要审计加强法制建设和体制创新，为自然资源资产审计提供审计依据和法律保障。

（五）合理利用自然资源资产离任审计结果

自然资源资产离任审计是否扎实有效地开展下去并不断取得预期效果，关键在于对审计结果的正确处理和应用。因此，确保自然资源资产离任审计的效果，最重要的是把审计结果与审计运用紧密结合起来，与干部选拔任用工作联系起来，把自然资源资产离任审计结果作为识别、了解干部的重要依据。因此，各级组织部门在选拔、调整干部任职的考察材料中，要充分依据自然资源资产离任审计结果的内容，切实把自然资源离任审计结果作为选拔任用干部的重要依据，这是开展领导干部自然资源资产离任审计的需要，也是完善领导干部考核制度的必然要求。

（六）提高审计人员自身素质，提高审计质量

领导干部自然资源资产离任审计作为审计工作的一个新领域，无论从理论研究还是审计实践都处于探索阶段，自然资源资产审计涉及专业性强，覆盖面广，需要不断提高审计人员自身素质。一是加强学习相关领域的专业知识，自然资源资产涉及土地资源、矿产资源、水资源、森林资源、生物资源等多方面，专业性强，开展相关审计均需要审计人员基本相关专业知识。二是需要创新审计方法和手段，自然资源资产的核算和自然资源资产负债表编制肯定与常规的资产负债核算存在差异，比常规审计具有更高的科学技术含量，需要审计人员根据审计具体内容和特点，积极运用信息技术和方法，学习借鉴先进的审计技术方法，不断创新和扩展审计方法和手段，提高审计效率和审计质量。三是提高审计人员的综合能力，自然资源资产离任审计是一项专业性、政策性很强的工作，具有较大的风险性，需要审计人员具备较高的政策水平和综合分析能力，在审计工作中严格依法合规审计，切实履行审计程序，降低审计风险，提高审计质量。

······参考文献···························

[1]刘西友.自然资源资产负债核算的意义与框架[J].审计研究报告，2014，（7）.

[2]张述新.资源环境审计之我见[EB/OL].审计署网站.

[3]王宪锋，吴国华.浅谈资源环境审计的特征与方法[EB/OL].审计署网站.

（作者单位：审计署驻昆明特派员办事处）