郑福华

欠发达地区基本公共服务均等化路径
——以仙居为例

郑福华

基本公共服务均等化的目标在党的十六届六中全会就提出了。2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》进一步明确了基本公共服务均等化的主要任务和实现途径。党的十八大提出要在2020年总体实现基本公共服务均等化。浙江的基本公共服务均等化一直走在全国前列，但是欠发达地区的供给不足已成为实现这一目标的短板。欠发达地区基本公共服务的现状如何，发展面临哪些困难，加快实现欠发达地区的基本公共服务均等化的突破方向在哪里？本文以仙居为例，尝试对上述问题作有益探索。

仙居基本公共服务有差距

仙居县的基本公共服务能力处于浙江省中等偏下的水平，同时呈现不平衡特征。

——教育。仙居县目前的教育服务能力在浙江省处于中等偏下水平。中等职业教育亟待提升，教育资源配备水平明显不足，特别是校舍建设与图书存量等指标与省平均水平有较大差距。

——医疗卫生。仙居县的医疗卫生服务能力在浙江省处于中等偏下水平。医疗资源配备全面落后，特别是卫生技术人员和医生数量远低于省平均水平。医院建设亟待加快，全省医院床位数占各医疗机构总床位数的84.7%，而仙居该数字为62.2%。

——社会福利事业。仙居县的社会福利事业接近浙江省中等水平，社会养老机构资源配置与省平均相当。养老机构床位利用率低，不足25%。另一方面，社会上未经批准的养老机构大量存在，其设施建设、服务质量等有效监管不足。

据统计，2013年仙居县人均GDP为27247元，相当于全省水平的39.8%。而作为社会基本公共服务主要组成部分的教育、医疗卫生、社会福利事业，仙居县的发展水平都在全省平均水平的60%以上，有的已经接近全省平均水平。尽管仙居社会基本公共服务与浙江省平均水平存在差距，但相对于其经济发展水平还是取得了很大的成绩。这一成绩的取得与仙居县民间资本的贡献是分不开的。

从两个视角看发展中存在的问题

从公立机构现状看，一是财政资金有限，短期内无力拉动基本公共服务大发展。按照财政支出比重，仙居县对基本公共服务的投入已经超过全省平均水平了，换句话说，单存依靠公共财政支持公立机构扩大规模增加服务的空间非常有限。而总体投入的不足势必会影响基本公共服务领域的资源配备、人员配置和供给能力。

二是经营体制机制不灵活，影响基本公共服务的供给效率。以公立医院为例，没有定价权、没有人员聘用权、没有工资待遇制定权、没有项目投资权、没有利润处置权。这些都掌握在医疗卫生行政管理部门。

三是城乡资源分配不均，特别是优质资源分配不均。以医疗卫生资源为例，全县医疗资源分布与人口分布呈倒三角矛盾关系，全县4家县级医院均集中在城区，70%的千元以上医疗仪器设备集中在城区医院。城区医务人员、本科以上学历人员和中高级以上职称分别占全县的69.35%、89.13%和90.63%。优秀卫生人才以及医疗硬件设施相对集聚在县级医院，乡镇卫生院条件相对简陋、诊疗水平低，医疗卫生服务能力较弱。

从民办机构现状看，虽然民办机构在仙居县发展很有活力，但其经营环境还存在一些问题：一是在有些领域的发展仍是空白。例如在医疗卫生领域，仙居县的民办医院尚在筹建当中。这与浙江省的“十二五”规划目标有很大距离。

二是社会基本公共服务领域的市场自由度远远不够。在义务教育领域，民办教育机构虽然在经营投资上有较大自由，但是定价权较弱，执行政府指导价，同时在利润分配方面还受到较大制约。在医疗卫生领域，随着医保的全面覆盖，患者可以自由选择医疗机构，但是医疗机构在经营和投资方面没有足够的自由空间，民办医疗机构在医疗器械配备、机构人员考核评估上都受到政府部门直接干预，而且医务人员自由流动的统一市场由于诸多体制原因无法形成。在社会养老等福利事业领域，市场的自由度比较高，存在巨大发展空间，但对于有些“未批经营”机构政府相关部门要加强监管。

三是财政支持模式单一。目前的公立机构，财政包揽所有日常运行支出和投资经费，这占到财政支出的绝大部分。小部分是直接补贴给受服务者，例如义务教育和普通高中教育中的困难学生各类补贴、营养餐等。在社会养老方面，财政以直接补贴符合条件的老年人为主。显然这是与不同领域市场化程度差异相适应的。在义务教育领域，政府用直接支付教育机构运行经费取代了学生付费，市场化程度低；在社会养老机构发展上，财政补贴给老人，老人付费给机构，市场具有了选择自由，市场化程度高，市场活力好。多采用政府“购买”，而不是政府“供给”无疑是有利于市场化推进的。

基本公共服务均等化实现路径

明确目标，规划先行。要确定大力促进民间资本参与社会基本公共服务的发展方向，明确民办机构发展目标。仙居县《关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》提出争取到2015年民办养老服务机构床位占比达到50%以上的目标，但在教育、医疗卫生发展上还未提出明确的民办机构发展目标，明确提出发展目标。同时，制订各项规划，确保在用地储备、资金保障、政策配套方面为民间机构发展留足空间。

放开民办机构经营管制，优化市场化发展环境。一是放开市场准入，新设机构优先发展民办机构。清除一切不必要的妨碍民间资本进入的审批环节，放宽审批条件，注重一般性条件审批，减少行业准入性审批。新增机构优先考虑民办资本，特别是在医疗卫生领域，要填补民营医院空白。二是放开服务定价，逐步将定价权交给市场。将研究制定政府指导价的精力转到监管市场价格行为、维护公平竞争上来，形成机构自主定价、消费者自由选择、市场竞争充分有序的价格环境。三是破除机制障碍，保障人员自由流动。形成民办公办人员无差别的资质评价机制，在民办机构人员转聘为公立机构人员时，其在民办机构期间取得的工龄、职称、资质等一系列与收入待遇评定相关的成就得到无差别承认，在政策上真正做到身份平等。四是取消对利润分配的行政限制。凡是守法经营、依法纳税的民办机构，尊重其所有者自由处置剩余收益的权利，增强民办机构的投资热情。五是转变财政支持模式。率先在民办机构中实施“凭单”制补贴模式。即政府划定补贴对象（消费者），发放凭单；受补贴者自由选择服务机构，并以凭单支付服务；服务机构按凭单向政府领取款项。教育领域可以发放“教育券”，养老服务领域可以发放“养老券”。

逐步转变公立机构经营模式，建立统一开放的社会基本公共服务市场。一是建立社会事业法人治理结构，将经营、投资权由行政主管部门交给公立机构本身，探索成立社会事业国有资本代表机构统一行使所有权。二是逐步引入民间资本，探索混合所有制发展，进一步增强公立机构自主决策与经营能力。三是转变财政支持模式，强化机构财务约束，逐步由统包统揽的直接供养模式向补贴需求方转变。首先可以按照人均运行经费作为财务硬约束，然后将“凭单制”补贴模式扩大到公立机构。四是逐步放开受服务者选择服务机构的权力，让所有服务机构公平竞争。逐步取消按户籍划片的教育资源分配方式，允许学生自由平等选择学校，由市场调节学生分布。五是逐步放开社会服务机构人员工资待遇管制，推进社会保险等配套，形成统一开放、流动自由的社会基本公共服务劳动力市场。六是逐步放开服务价格管制，让市场价格机制发挥资源配置作用。

转变政府职能，专注规划、购买、服务与监管。一是调整政府理念，由“划桨”转向“掌舵”。逐步改变行政管理部门直接干预社会公共服务的生产过程的现状，集中精力于政策制定和战略规划和管理。二是转变政府职能，由审批转向服务，由管制转向监管。侧重一般性条件审批，减少行业性许可审批；提供政策咨询、行业信息公开等便民便商服务，培育行业协会、资格认证等中间机构。减少直接经营管制，侧重市场行为监管，反对垄断和不正当竞争，逐步将社会基本公共服务置入大的市场监管框架内。三是明确政府提供公共服务的“兜底”范围，维护社会公平正义。科学制定政府提供公共服务的财政支出预算，同时加强财政资金使用监管。四是制定配套政策，维护市场化转型过程中的社会稳定。伴随着社会基本公共服务的市场化转型，政府需要制定应对方案。

作者为仙居县发展和改革局局长