何立春

摘 要：建设创新型国家是我国的既定国策。改革开放三十多年来，我国各级政府对科学研究的投入力度持续增强，其投入产出的绩效如何成为关系到创新型国家能否成功创建的关键环节。本文从时间序列、区域差异和行业差异三个层面在对我国科学研究投入水平的一般状态分析的基础之上，通过数据包络分析方法分别对科学研究投入产出的纵向、横向绩效进行评价，并得出相应的研究结论，进而提出促进我国科学研究的投入产出绩效以及创新环境形成的具体政策思路、建议及制度安排。

关键词：科学研究；绩效评价；纵向绩效；横向绩效

中图分类号：F262 文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2014）06-0086-06

一、引 言

改革开放以来，我国各级政府对科学研究的投入强度逐年上升，科学研究对国家、区域经济和社会发展的贡献度也在不断提高，促进了经济和社会又好又快发展，这在我国经济发展的历史潮流中得以证实。党的十八大也确定了我国要实施创新驱动发展战略，但科学研究成果并没有跟随科学研究投入强度持续上升，出现了成果数量和质量与投入力度不相匹配的现象。尽管国家在科学研究投入方面花费了较大的力气，但是科学研究投入的方向、行业、领域与潜在的投入效益缺乏显著相关性，科学研究成果往往具有相对滞后性，科学研究经费的使用状况和利用效率越来越受到理论界和实务界的广泛关注，加强对政府科学研究投入产出的绩效评价成为一个迫切需要解决的问题，不但有助于厘清当前我国政府科研投入的一般状态，而且为未来的科研投入提供参考依据。

科技投入是衡量一国科技实力的重要指标，也是科技创新的必要保障[1]。科技研发投入作为反映一国社会进步和经济发展的重要指标，关系到未来创新型国家的实现程度。我国的科技研发投入通常包括两大部分：一是基础研究与应用研究投入，本文统称为科学研究投入；二是试验发展投入。政府和企业是科技研发投入的两大主体，政府的投入起到了引导、示范和带动企业乃至全社会进行科技研发投入的作用，而且政府投入的重点在于具有公共产品性质的基础研究与应用研究领域。本文将围绕政府科学研究投入产出的绩效展开分析。

二、科学研究投入的一般状态分析

1.时间序列层面

基础研究与应用研究是科技创新的基石。早在1995年，我国政府就提出要大力增加科学研究投入，到2000年科学研究投入强度要达到占GDP1.50%的目标。因此，1995—2003年我国科学研究投入强度持续增长，年平均增速为26%，于2005年达到顶点0.32%。之后逐年回落，2006—2010年处于低谷期，直到2011年才回升至0.31%。虽然从1996—2011年间科学研究投入绝对量是逐年增高的，但其投入增速要远远小于GDP的增速，这是造成这期间科学研究投入强度较低的主要原因。

2.区域差异层面

政府科学研究投入经费的主体是由中央政府和地方政府构成的，每个层级的政府都有一定的自主权和发展重点。中央政府从全国战略性角度出发，对各个地区的科技投入水平和侧重领域都是不同的，但与各地区经济发展水平与产业战略布局紧密相关。而地方政府主要对该地区的经济发展负责，重点结合当地已形成的产业特点，同时配合国家的宏观发展战略来投入研究经费。笔者从1997—2012年《中国统计年鉴》、《中国科技统计年鉴》获取了全国31个省（市、自治区）的科学研究投入数据，分地区计算我国科研投入强度，如表1所示。

科学研究经费投入的支撑单位通常是政府部门，中央政府和地方政府近几年的投入配比围绕在1∶1左右。科学研究投入强度与经济发展速度的正相关关系是毋庸置疑的，那么更高的科学研究投入强度代表着政府对某个地区的经济发展促进力度，预示着该地区的经济发展潜力。北京和上海是我国典型的经济发达城市，它们的经济实力与地位可以跻身于国际发达城市之列，而四川、陕西的高科学研究投入强度说明我国政府对西部经济发展的大力支持与重视。福建、广东等经济发达省市的科学研究投入强度均处于平均水平之下，分别处于28位与19位，表明这些省市并没有在科学研究上进行规模性的投入，以前的经济发展主要依赖于较低技术含量或劳动密集型行业，在一定程度上也暴露了它们在今后经济发展中会出现疲软和瓶颈的可能，事实也证明了这一点，目前很多省市的经济发展水平及速度已经与它们持平甚至超越。

3.行业差异层面

行业的科学研究投入强度可以显示政府的重点发展与支持行业。由于计算各行业的投入强度绝对值很小，较难直观地进行分析，所以表2以科学研究投入强度相对值的形式出现，主要说明政府在不同行业的研究投入力度与偏重，笔者以政府对采矿业的科学研究投入强度作为标准（即1.00），计算其他行业的投入强度相对值。从结果中明显观察到政府除了对居民服务和其他服务业没有科学研究投入以外，对采矿业的科学研究投入强度最小。我国把绝大部分的科学研究投入经费用于科学技术服务和地质勘查业上，这部分投入是采矿业投入的18 527.92倍，占全部科学研究投入的88.09%。

表2显示，政府的发展战略布局为保护农、林、牧、渔等第一产业，维持制造业等第二产业，大力发展以科学研究、技术服务和地质勘查业为首的第三产业。虽然从经济学投入产出的效率角度考虑，第一产业对促进我国经济发展的作用微乎其微，但农业是关系到国计民生的基础性战略产业，再加上农业本身属于弱势产业，自身的积累能力和发展创新能力都较低，所以国家从战略层面考虑，一直对农业进行大量的基础性科学研究投入，因此，国家对它的投入是具有保护性和持续性的，这也可以从每年的中央1号文件都是关于农村发展的若干问题中可见一斑。制造业是当前维持我国经济发展的主要产业，即使其前景和持续性有限，但还是要适量投入，保持其驱动力。很显然，我国未来经济发展的主要动力是科学研究、技术服务等第三产业，政府对其投入强度之大说明了战略上的充分肯定，从国际经济环境上看，当前世界的核心竞争也围绕着这几个产业，如美国、德国等发达国家保持着强劲的发展势头，正是因为它们具有强劲的科学研究能力和相对成熟的技术服务。我国在未来的国际经济舞台上若要占有一席之地，必须在这些产业上有自己的特长和实力，更加需要加大资金投入支持力度。

三、科学研究投入产出的纵向绩效评价分析

科学研究投入会引导和带动试验发展及整个社会的科技研发投入。科学研究投入资金的主体是政府，不同国家在不同发展时期和发展战略下对科技投入的总量和机构有着不同的选择。近十几年来，我国政府在科学研究投入上的力度逐年增强，绝对额由1992年的66亿元增加到2011年1 440亿元，19年间增长了22倍。但这近二十年中，政府的财政盈余由正转负。显然，单纯通过政府来加大研究投入资金进而促进科学研究的发展已经不合时宜。因此，必须重视提高科学研究投入绩效，重视科学研究投入的绩效评以此来提高公共财政资金效率才是切实可行的办法。

1.研究方法及指标的选取

综合前面分析的结果，在当下的财政状况下，通过继续加大科学研究资金投入力度不是最优策略，关键还是要增强科学研究投入的效率。客观系统的评价我国科技研究投入的使用效率及效率的变化趋势，对我们制定及完善科技研究投入的政策是有着特别重要的意义。

本文基于数据包络分析法（DEA方法）的特点，选择利用该方法对我国的科学研究投入进行评价分析：第一，DEA不需假设权重，最优权重是由决策单元的实际数据得来的，所以具有很强的客观性；第二，DEA方法不必确定投入与产出具体的函数关系。总之，DEA不用事先估计参数，在客观性、简化运算及减少误差等方面具有明显的优越性，所以DEA方法适合本文的数据特征。

当运用DEA进行效率评价时，首先要解决的是科学研究投入项和产出项。通常科学研究投入包括人力、财力、信息和智力等，但是其中信息、智力等是无法用准确数据确定和表达的。同样，科技活动产出也包括技术、策略、专利和产品等。结合可利用的数据，能够选取的指标有：一是投入指标，用资金投入、人力资本投入和基础设备投入这三个具体指标来解释。用于基础研究和应用研究的各类总经费（x1，t-1），该指标反映t-1年研究科技活动的经费投入，具体时间从1995—2011年；科技人员人数（x2，t-1），该指标反映t-1年研究产出中人力资本投入。二是产出指标，是技术进步所带来的社会效益，所以科学研究产出可以用技术进步为社会经济发展带来的效应进行衡量。以上的数据可以从历年的《中国科技统计年鉴》中经过处理获得。

综合效率是纯技术效率与规模效率的乘积，技术有效是指产出相对投入而言已经达到最大，规模有效是指投入量既不偏大，也不偏小， 这里的偏大是指当投入成倍增大时，产出会低于投入的同倍数的增长；偏小是指当投入成倍增大时，产出会高于投入的同倍数的增长。所以，规模有效是介于规模收益由递增到递减的状态，即处于规模收益不变的最佳增大状态。当生产处于规模收益递增状态时，应该扩大科学研究投入规模；但当科学研究投入规模的扩大超过一定限度后，规模收益状态会由规模收益不变转为规模收益递减状态；当生产处于规模收益递减状态时，应该采用缩减科学研究投入规模的策略；规模收益不变状态应该是最理想的状态[2]。从表3可以看出，1998、2002、2003、2004、2005及2006年处于规模收益递减状态，而其他年份的科学研究投入都是规模收益有效的。

Michael Norman与Barry Stocker根据DMU的DEA效率值将被评价单元分为四类：强效率单位，它们的相对效率值为1.00，松弛变量为零，这些单元组成效率参考组合；边际效率单位，相对效率值为1.00，松弛变量不全为0.00，该集合中的评价单元不曾出现在其他无效率单元集合中；边际非效率单元，其相对效率值在0.90—1.00之间，此类单元中的投入产出项只要稍作调整，即可达到相对效率的境界；明显非效率单位，相对效率值小于0.90的单元组合。根据这种对DEA效率的划分方法，在样本期内， 1995、2000年等11个年份的研究投入达到强有效。而其他6个年份的投入都是无效的，其中有1998、2002、2003和2006年4个样本是边际无效率，2004、2005年是明显无效率的。

在这17年中，科学研究投入相对效率的均值为0.98，相对效率最低的年份为2005年，值为0.87。从投入效率变化的角度来看，2006年的增幅最大，达到11.56%，降幅最大的是2004年，相对于2003年下降了6.22%。从纵向序列来看，对科学研究投入的效率可以明显看出有三个发展阶段，1995—2001年，普遍效率较高，7年中，只有1998年没有达到高效率，但其值也大于0.99，在该阶段各年投入相对效率变化不大，平均相对效率为0.99。2002—2005年，投入相对效率逐年下降，到2005年跌至低谷，该阶段的平均相对效率仅有0.91。到了2006年投入相对效率开始回升趋势，2007年重新回到强效率阶段，一直保持到2011年。

四、科学研究投入产出的横向绩效评价分析

区域研发创新已经成为建设创新型国家的重要议题。从整体上看，我国对科学研究投入的绝对量是逐年增高的，但是在地区分布上存在很大的差异性。从时间顺序上讲，我国不同地区科学研究创新能力表现出较为稳定的向上发展趋势，但其构成的变化趋势存在很大的差距，2003—2011年这8年间，上海、江苏、安徽、河南、湖北、四川和甘肃的科学研究投入仅增长2倍多，而山东、广东、广西和宁夏的增长达到了10倍以上，具体如图3；从省际和地区角度看，同样存在较大的空间差异，以2011年为例，科学研究投入最多的北京市，是投入最少的西藏自治区的337倍。

1.指标及数据选取

科学研究样本选取2011年的31个省（市、自治区）关于研究科技投入的数据样本。原始数据来源于历年《中国科技统计年鉴》和《中国统计年鉴》。具体选取的指标为：第一，投入指标，选取研究投入人员量作为衡量研究活动的人员投入指标，其中投入研究生数量是作为考评人员质量的指标。另外，还会利用各地区研究的内部支出与外部支出作为衡量研究投入资金的指标。第二，产出指标，专利是衡量创新活动的可靠指标，专利申请数量反映的是研究活动的成果量，代表数量方面的成就，而有效发明专利则表明研究活动的质量方面的成就。数量方面的指标还有研究项目数、发表科技论文数和出版科技著作数，质量方面的指标则有形成国家或行业标准数。具体指标体系见表6。

五、结论及政策建议

从总体上看，我国经济增长更多的是靠要素驱动（资金、劳动力等要素），而不是技术进步。说明我国经济增长方式还没有完全实现从粗放型向集约型的转变，在规模收益上，并没有与投入强度成正比，全国还有16个省（市、自治区）的规模收益并没有达到高效，绝大多数的情况是规模收益递减，说明还要在技术层次上有所突破。

1.加大政府科学研究投入规模

我国政府整体研发投入包括科学研究投入在内的规模仍然很小，在规模上还有很大上升空间，而且增速要远小于GDP增速，科学研究投入占财政科技投入的比重还偏低，应增加政府科学研究支出预算[3]。政府应当规定科学研究投入占财政支出与GDP的法定比例，提高科学研究投入占科技投入的比重，大幅度增加基础研究的投入。

2.优化政府科学研究投入结构

基础研究是技术创新的源泉，它代表和反映着一个国家的科技水平，也是一个国家科技、经济和社会发展的潜力和后劲所在。2012年全国基础研究经费为498.80亿元，占R&D总经费的比重为4.80%，这一比重不仅低于发达国家，也低于发展中国家。因此，从国家科技战略的长远发展考虑，政府应加大基础研究的比例，加大科研基础设施的投入强度，缓解各地区在科学研究投入强度上的不均衡，这是我国当前实现产业结构转型的重要保障。

3.拓宽科学研究经费渠道

科学研究经费主要依靠中央政府拨款，来源渠道单一。地方政府支持科学研究的力度不够，造成地方，特别是中西部地区的创新能力明显不足。通过建立全国规范的科技税收优惠政策，鼓励地方政府、企事业单位、科研院所和高等院校等对科学研究的间接投入。制定各种科技补助政策，对从事基础研究和应用研究的项目和人员所取得的科技成果进行补贴和奖励，鼓励更多的科技人员投入科学研究工作。

4.建立完整的科学研究投入资金使用绩效考评体系

应选择适当的绩效考核方法，设计能够体现科研项目特点的财政科技投入资金考核指标体系，同时还要具体制定绩效考核的工作过程，尽量选择不相关的第三方机构参与并对政府科学研究投入进行绩效考核，提高财政科技资金的使用效益，以达到公平公正的目的[4]。

5.完善科学研究投入的评价监督体系

许多国家都制定了相关法律对科研投入进行规范化和制度化的监督，我国也制定了《科技进步法》，但还需进一步完善[5]。如对政府科学研究投入进行绩效审计能够揭示科学研究投入的效率和效益，增强科学研究管理工作的科学性与公开性，调动政府科学研究投入的带动效应，提高政府对科技投入资源配置的引导和调控能力。

参考文献：

[1] 王书玲，王艳，于睿.政府科技投入的国际比较及启示探究[J].科技管理研究，2010，（5）：24-27.

[2] 戚湧，李千目.科学研究绩效评价的理论与方法[M].北京：科学出版社，2009.104-105.

[3] 宋丹.政府研发投入规模的国际比较研究[J].财政研究，2006，（9）：76-77.

[4] 谷新辉.我国财政科技投入与经济增长的关系分析[J].商业时代，2011，（17）：8-9.

[5] 师萍，安立仁.政府科技投入绩效评价与区域创新差异研究[M].北京：中国经济出版社，2013.238.

（责任编辑：巴红静）

五、结论及政策建议

从总体上看，我国经济增长更多的是靠要素驱动（资金、劳动力等要素），而不是技术进步。说明我国经济增长方式还没有完全实现从粗放型向集约型的转变，在规模收益上，并没有与投入强度成正比，全国还有16个省（市、自治区）的规模收益并没有达到高效，绝大多数的情况是规模收益递减，说明还要在技术层次上有所突破。

1.加大政府科学研究投入规模

我国政府整体研发投入包括科学研究投入在内的规模仍然很小，在规模上还有很大上升空间，而且增速要远小于GDP增速，科学研究投入占财政科技投入的比重还偏低，应增加政府科学研究支出预算[3]。政府应当规定科学研究投入占财政支出与GDP的法定比例，提高科学研究投入占科技投入的比重，大幅度增加基础研究的投入。

2.优化政府科学研究投入结构

基础研究是技术创新的源泉，它代表和反映着一个国家的科技水平，也是一个国家科技、经济和社会发展的潜力和后劲所在。2012年全国基础研究经费为498.80亿元，占R&D总经费的比重为4.80%，这一比重不仅低于发达国家，也低于发展中国家。因此，从国家科技战略的长远发展考虑，政府应加大基础研究的比例，加大科研基础设施的投入强度，缓解各地区在科学研究投入强度上的不均衡，这是我国当前实现产业结构转型的重要保障。

3.拓宽科学研究经费渠道

科学研究经费主要依靠中央政府拨款，来源渠道单一。地方政府支持科学研究的力度不够，造成地方，特别是中西部地区的创新能力明显不足。通过建立全国规范的科技税收优惠政策，鼓励地方政府、企事业单位、科研院所和高等院校等对科学研究的间接投入。制定各种科技补助政策，对从事基础研究和应用研究的项目和人员所取得的科技成果进行补贴和奖励，鼓励更多的科技人员投入科学研究工作。

4.建立完整的科学研究投入资金使用绩效考评体系

应选择适当的绩效考核方法，设计能够体现科研项目特点的财政科技投入资金考核指标体系，同时还要具体制定绩效考核的工作过程，尽量选择不相关的第三方机构参与并对政府科学研究投入进行绩效考核，提高财政科技资金的使用效益，以达到公平公正的目的[4]。

5.完善科学研究投入的评价监督体系

许多国家都制定了相关法律对科研投入进行规范化和制度化的监督，我国也制定了《科技进步法》，但还需进一步完善[5]。如对政府科学研究投入进行绩效审计能够揭示科学研究投入的效率和效益，增强科学研究管理工作的科学性与公开性，调动政府科学研究投入的带动效应，提高政府对科技投入资源配置的引导和调控能力。

参考文献：

[1] 王书玲，王艳，于睿.政府科技投入的国际比较及启示探究[J].科技管理研究，2010，（5）：24-27.

[2] 戚湧，李千目.科学研究绩效评价的理论与方法[M].北京：科学出版社，2009.104-105.

[3] 宋丹.政府研发投入规模的国际比较研究[J].财政研究，2006，（9）：76-77.

[4] 谷新辉.我国财政科技投入与经济增长的关系分析[J].商业时代，2011，（17）：8-9.

[5] 师萍，安立仁.政府科技投入绩效评价与区域创新差异研究[M].北京：中国经济出版社，2013.238.

（责任编辑：巴红静）

五、结论及政策建议

从总体上看，我国经济增长更多的是靠要素驱动（资金、劳动力等要素），而不是技术进步。说明我国经济增长方式还没有完全实现从粗放型向集约型的转变，在规模收益上，并没有与投入强度成正比，全国还有16个省（市、自治区）的规模收益并没有达到高效，绝大多数的情况是规模收益递减，说明还要在技术层次上有所突破。

1.加大政府科学研究投入规模

我国政府整体研发投入包括科学研究投入在内的规模仍然很小，在规模上还有很大上升空间，而且增速要远小于GDP增速，科学研究投入占财政科技投入的比重还偏低，应增加政府科学研究支出预算[3]。政府应当规定科学研究投入占财政支出与GDP的法定比例，提高科学研究投入占科技投入的比重，大幅度增加基础研究的投入。

2.优化政府科学研究投入结构

基础研究是技术创新的源泉，它代表和反映着一个国家的科技水平，也是一个国家科技、经济和社会发展的潜力和后劲所在。2012年全国基础研究经费为498.80亿元，占R&D总经费的比重为4.80%，这一比重不仅低于发达国家，也低于发展中国家。因此，从国家科技战略的长远发展考虑，政府应加大基础研究的比例，加大科研基础设施的投入强度，缓解各地区在科学研究投入强度上的不均衡，这是我国当前实现产业结构转型的重要保障。

3.拓宽科学研究经费渠道

科学研究经费主要依靠中央政府拨款，来源渠道单一。地方政府支持科学研究的力度不够，造成地方，特别是中西部地区的创新能力明显不足。通过建立全国规范的科技税收优惠政策，鼓励地方政府、企事业单位、科研院所和高等院校等对科学研究的间接投入。制定各种科技补助政策，对从事基础研究和应用研究的项目和人员所取得的科技成果进行补贴和奖励，鼓励更多的科技人员投入科学研究工作。

4.建立完整的科学研究投入资金使用绩效考评体系

应选择适当的绩效考核方法，设计能够体现科研项目特点的财政科技投入资金考核指标体系，同时还要具体制定绩效考核的工作过程，尽量选择不相关的第三方机构参与并对政府科学研究投入进行绩效考核，提高财政科技资金的使用效益，以达到公平公正的目的[4]。

5.完善科学研究投入的评价监督体系

许多国家都制定了相关法律对科研投入进行规范化和制度化的监督，我国也制定了《科技进步法》，但还需进一步完善[5]。如对政府科学研究投入进行绩效审计能够揭示科学研究投入的效率和效益，增强科学研究管理工作的科学性与公开性，调动政府科学研究投入的带动效应，提高政府对科技投入资源配置的引导和调控能力。

参考文献：

[1] 王书玲，王艳，于睿.政府科技投入的国际比较及启示探究[J].科技管理研究，2010，（5）：24-27.

[2] 戚湧，李千目.科学研究绩效评价的理论与方法[M].北京：科学出版社，2009.104-105.

[3] 宋丹.政府研发投入规模的国际比较研究[J].财政研究，2006，（9）：76-77.

[4] 谷新辉.我国财政科技投入与经济增长的关系分析[J].商业时代，2011，（17）：8-9.

[5] 师萍，安立仁.政府科技投入绩效评价与区域创新差异研究[M].北京：中国经济出版社，2013.238.

（责任编辑：巴红静）