民主演进中公共财政的成长

2014-11-19翟桂萍

财经问题研究 2014年6期

翟桂萍

摘要：在中国建构公共财政过程中，如何认识对公平和均等的要求成为一个重要问题。本文首先从历史的角度，以英国为例研究了民主政治与公共财政的互动演进过程，认为随着税收普遍性的增强，财政逐步实现了由“王室财政”向“国家财政”的转换。其次从市场经济发展进程的角度，探究了政府作为公共物品供给主体的必要性和必然性，认为自由市场经济的缺陷使政府成为公共物品的供给主导，推动了财政逐步实现由“国家财政”向“公共财政”的发展。最后从公平性和均等性的角度，分析公共财政的特点，认为在民主基础上建立起来的公共财政要求政府更加均等地提供公共物品，使每个公民都能平等地享受公共财政的阳光。

关键词：民主演进；公共财政；公共物品

中图分类号：F810.455 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2014）06-0016-06

公共财政是伴随着民主政治发展的进程而不断发展的。中国在建设服务型政府的进程中，公共物品的财政供给体现了政府的公共服务功能。特别是随着中国民主政治进程的发展，公共财政制度的建立成为必然。如何看待公共物品财政供给的均等化要求就成为公共财政建构过程中的一个重要问题。公共财政的建构与民主政治进程紧密相关。民主政治基础上的公共财政的发展，要求政府更加均等地为社会提供公共物品，使公民更加公平地享受公共服务。

一、民主政治与公共财政的共进

公共财政作为一种财政制度，是民主财政，其生成与现代民主政治体制，与市场经济体制的产生是一个互动过程。这里主要以英国为例做一简要分析。

1.王权斗争中财政权的让渡

公共财政制度是在现代议会政治生成的过程中伴随着民主与王权专制斗争的发展而逐渐生成的。正如伯克所指出：“这个国家争取自由的斗争从一开始正是主要围绕税收这个问题而展开的[1]。中世纪的欧洲处于封建时代，财产权与统治权高度统一。作为封建领主之一的国王也拥有王室领地，国王的财政收入主要来自于王室领地的租税，因此，形成了国王是“靠自己的收入过活”的传统[2]。正如美国历史学家汤普逊评价说：“正确地说，在封建的盛世，公共征税是不存在的。甚至国王也是‘依靠自己的收入而生活，也就是说，他们是依靠王室庄园的收入，而不是依靠赋税进款的”[3]。到12世纪，由于英国对外战争不断，包括十字军远征，耗费了巨额资金，国王的封建性收入已经难以维持王室的开销以及战争等的花费，以至于到13世纪末14世纪初，国王的收入要靠税收了。其中在围绕征税权而进行的斗争中，影响最大的就是1215年的《大宪章》（Magna Carta）和议会。英国《大宪章》确立了国王不经“国民同意”（即御前扩大会议）不得随意征税的原则，使财政与限制国王权力紧密地联系在一起，并由此开启了以议会为核心的民主化进程。在之后的历史发展中，《大宪章》所确立的非经国民同意不得征税的原则不断地为历代国王所承认和接受，逐渐形成了国王要想获得财政资助就必须召开议会的重要原则，确立了国王要服从法律的原则，预示着国王权力以及财政制度的嬗变。

随着王廷、官僚机构的扩大和官吏的增加，特别是军事费用的急剧上升，为了满足不断膨胀的财政需求，除了加紧剥削封建财政特权外，历代国王都试图以“共同利益”和“共同需要”为理由，突破封建制度下“靠自己过活”的税收原则限制，扩大税收的社会基础，把全国臣民纳入国家税收的征收范围之中。导致国王与封建主之间围绕着征税权的斗争不断加剧。这种斗争使英国财政出现了革命性发生了变化：一方面，国王难以“靠自己过活”，转而依靠税收。也就是说国王是靠国民供养生活，“王室财政”开始向“国家财政”演变[4]；另一方面，税收来源群体发生了变化，乡绅骑士、市民、农民和土地贵族等成为国王财政收入的主要提供者。特别是面向全体国民征收的动产税，具有显著的“公共性质”，使英国财政已出现了由国王的“私人财政”向国家的“公共财政”转化的迹象，它预示了英国公共性财政的最初萌芽。

2.议会制度的形成与议会征税权的强化

公共财政与民主政治的发展史表明，现代民主制度的演进是以国王与议会征税权的斗争为起点的。从某种意义上说，是税收问题直接催生了议会。在国王不断征收新税种的同时，议会成员的构成也发生了一些变化，平民代表中的乡村骑士和城市平民逐渐进入议会。1254年，亨利三世为远征加斯科尼，在威斯敏斯特召开大会征税，由各郡选派的骑士（每郡2名）首次参加大议会，这就突破了贵族大会的贵族性，为以后的议会树立了榜样。发生这种变化的原因不仅在于国王拟扩大征税范围，更重要的也是当时社会经济发展中出现了市民阶级，他们所缴纳的财产税在国家收入中占了重要份额，已经成为一种不可忽视的政治力量。1295年的“模范议会”，出席者达400名，其中91名宗教界人士、50名伯爵和男爵、63名骑士与平民骑士和172名城市代表[5]，他们分别代表着社会上的三个重要阶层：教会、贵族和平民。因此，有人把“模范议会”看做英国议会诞生的标志。而1295年“模范议会”的议题只有一个，即协商为国王征税。至此，英王征收传统之外的赋税时，须经有关各阶层同意的模式形成，标志着议会的征税权又获得了重要的进展。

随着议会对征税权控制的逐步加强，议会的结构也发生了变化，这就是上院（贵族院）和下院（平民院）的出现。贵族属于社会的上层，形成了自己单独的集团（Peers）而成为上院。骑士虽然是封建主但也属于社会的下层，而且其自身也逐渐放弃战争职业转而经营土地，所以骑士与市民代表的利益更加趋近，他们构成了下院。由于赋税主要是由普通国民承担的，而下院更有资格代表全体国民，因而在征税权上下院拥有更多的发言权和决定权，国王征税必须要征得下院的同意，赋税的征收方式和征收数量也开始由下院决定，下院在批准税收和取得财政监督权方面开始居于优势地位。到14世纪后期，议会已控制了国家征税大权。15世纪初，下院虽仍从属于上院，但其地位较前有所提高。此后，国王政府的征税方案首先提交下院，经下院讨论通过后再转送上院，成为英国政治制度中的一条基本原则。

3.议会民主财政权的最终确立

随着议会制度的发展，议会的权利也得到不断拓展和巩固。17世纪的斯图亚特王朝时期，王室财政状况陷入了捉襟见肘的地步，在与议会较量中，实行专断政策，擅自征收久违了的“吨税”与“磅税”，招致全国反对。查理一世虽然恼羞成怒下令解散议会，但由于与西班牙作战急需军费，又不得不再次召开议会，查理一世为了换取议会拨款，不得不签署1628年的《权利请愿书》，但对履行决议毫无诚意。几天以后，议会又一次被解散，从此英国进入了11年无议会时期。1640年2月，为了通过税收筹集与苏格兰军队作战的费用，查理一世又一次召集议会，期间与议会之间爆发了激烈的争吵，最终引发了内战。1649年，查理一世因为践踏税收的宪政原则而作为“人民公敌”被送上了断头台。经过战争的洗礼，大革命后的英国废除了王朝财政体制，将国家财政置于议会的管制之下，完成了对国家财政的公共化建构。1689年，英国国会制定《权利法案》，其中第4条规定：“凡未经议会允许，借口国王特权，或供国王使用而任意征税，超出议会准许的时间或方式皆为非法”[6]。可以说，大革命从根本上改变了英国的财政制度[7]。此后，议会不再只是一个被动的纳税组织，而成为对征税拥有决定权和对财政支出拥有监督权的政治机构，最终改变了国家财政与王室收入混淆在一起的中世纪财政体制，完成了英国财政体制由中世纪国王财政向近代民族国家公共财政的蜕变[1]。

资产阶级夺取政权后，对封建国家的财政税收制度进行了改革，不仅建立了比较完善的预算编制、审核和执行制度，制定了发行公债以及公债到期还本付息的规定，更大力改进税收制度。至此，财政的公共性取得了独立的、完全的存在形式[8]。

二、公共物品财政供给的政府主体性

恩格斯强调，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[9]。这说明，任何一种社会制度的国家都是建立在一定规模的社会公共事务基础上的，履行社会公共事务管理的职能，都是国家不可或缺的。随着现代国家公共职能的增强，使得国家财政也要承担越来越多的公共职能，在现代社会中，这种公共职能更多地表现在为社会提供良好的公共物品。

1.自由市场与公共物品的有限供给

在自由资本主义时期，自由市场经济的发展促进了生产力的快速发展，使“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”[10]。但市场经济主要解决的是私人物品的供给问题，对于私人物品，市场主体根据利益原则进行生产和消费。对于不具有排他性和竞争性的公共物品而言，市场机制则难以形成供给与需求的均衡水平。这是因为自由市场的天生缺陷在许多领域中存在市场失灵。社会实践中不存在斯密所说的完全竞争市场，事实上都是不完全的市场竞争，这就决定了由于市场的趋利性，使得市场可能产生垄断，难以实现资源的合理配置。而且由于市场具有外部性，使得单纯的市场机制供给公共物品出现低效或无效的状态，因为公共物品具有的非排他性和非竞争性等特征，使得从市场上购买了公共物品的人无法阻止别人享用公共物品，也就会不可避免地出现搭便车问题。这会导致人们不愿意花钱从市场上购买公共物品，使公共物品处于闲置状态，造成了生产者利益受损，继而导致私人不愿意再生产公共物品，最终造成公共物品的匮乏。特别是对于一些投资数额巨大、收益周期长、见效慢等类型的公共物品由市场来提供几乎是难以实现的。比如，国家安全作为一种公共物品，由于其受益者覆盖一个国家中的所有人，具有明显的非排他性和利益的非占有性等特点，决定了这类物品不可能由市场通过交易的形式来提供，而只能由政府来提供。17世纪中叶之前，英国作为海上霸主，控制海上实力的并不是英国国家的船只，而是私人船只起了相当大的作用。1652年，英国在与荷兰交手时不敌对手，原因之一是由商人组成的船只在战斗当中逃之夭夭，导致国家防卫的失败。因此，像国家安全这样的公共物品是不可能由私人提供的。

虽然市场缺陷的存在导致公共物品领域资源配置的市场失灵，但人们对公共物品的需求依然存在。“由于公共物品的私人提供量会是普遍不足，政府必须插手提供公共物品”[11]。也就是说，在公共物品供给出现市场失灵的情况下，由政府来负责社会公共物品供给，便成为市场经济条件下政府的基本职能。美国学者奥尔森在其《集体行动的逻辑》中指出：一个国家首先是一个为其成员提供公共物品的组织。由此我们可以看出，政府作为一个组织有义务为社会提供公共物品，人们有理由相信政府提供公共物品的合理性。但在自由市场经济时期，市场机制被认为是万能的，政府的作用受到否定和排斥，政府与市场的关系被完全对立起来，政府职能被限定为“守夜人”。斯密在他的《国富论》中，对自由竞争市场经济条件下的政府职能和公共支出结构做了典型限定，认为政府职能仅限于以下三项：一是保护社会；二是保护个人；三是建设某些公共设施。与政府三项职能相对应的公共支出结构为：国防支出、司法支出和公共土木事业支出。可以说，在自由市场经济时期，资本主义经济基本上能够依靠市场机制自身的调节保持经济的正常运行，政府则是最低限度的政府。

2.政府干预与公共物品财政供给的扩大

1929—1933年的席卷整个自由市场经济社会的经济危机，为政府职能的扩张提供了契机。为了挽救危机，罗斯福上台后采取了“新政”。新政的实施加快了公共财政制度的建设步伐。

罗斯福新政是从金融方面开始的，除为了挽救银行危机，改革与开始管理金融制度、调节农业和工业、建立社会保障制度外，还有一个很重要的措施就是政府投资大力兴办公共工程，包括校舍、桥梁、堤坎、下水道系统及邮局和行政机关等公共建筑品，而且更为重要的是通过兴办公共工程，解决了大部分的就业问题，实现了对社会的失业救济。在新政期间，还通过了著名的《社会保障法》、《全国劳工关系法》（又称瓦格纳法）以及《公用事业控股公司法》等重要法律。由于政府的干预，最终使美国走出了危机。这一时期，政府的职能已经超越了古典经济学的界定，除维护国家安全、社会秩序和公共工程外，又涉及调节经济运行、保持经济稳定、从事收入分配和社会保障、建立公营事业等。这使得罗斯福不断扩大政府财政支出，1933年增加为130亿美元，1936年进一步增加到150亿美元，到第二次世界大战期间，美国政府投资扩大到1 030亿元[12]。这次危机中，罗斯福新政从实践层面扩大了国家的公共职能，增加了政府财政对社会公共物品的供给，使其财政的公共性得到明显增强。

可以说，在经济危机后，欧美国家逐渐形成一种共识，即政府要保护私人产权和自由市场制度，但同时也要通过政府干预竭力保障充分就业，并致力于构造越来越完善的社会福利和保障体系。由此可见，虽然在市场经济发展的初期，政府的作用一直被严格地限定在“保护产权”和“维护秩序”的公共领域，政府公共服务仅仅是市场交易双方契约执行的监督者、市场交易秩序的维护者。但市场经济的发展使市场竞争加剧和市场风险加大，使得政府利用公共权威机制编织覆盖面广的社会安全网的优势突显，政府公共职能开始了全面扩张。这种转变很重要的内容就是政府提供公共物品功能的加强。无论是公共设施的建设、社会失业的救济，还是社会保障制度的建立等，都使政府承担起了以前所没有承担的责任。财政活动的范围随着政府职能的扩展而迅速扩大，政府支出随之急剧扩张，公共服务领域的支出明显增加，政府提供公共物品和公共服务的功能明显扩张。

3.服务型政府与公共物品供给的主体性

在建设服务型政府的过程中，政府的职能是为普通民众提供公共服务，那么建设服务型政府必然离不开公共财政的支撑。在市场经济格局中，公共财政处理的是政府与市场的关系，或者说政府与市场的动态关系决定着公共财政的范围。从这个意义上说，政府与市场具有某种程度的互补性，公共财政体制的建立就是为了实现政府与市场分工的制度化。各国经验表明，在市场经济条件下，政府应当在公共服务的提供中发挥主导作用。公共物品供给需要凭借公共权力而采取强制的方式才能加以供给。只有政府才拥有这种合法的公共权力，其他行为主体若非在政府委托授权的情况下是难以供给的。可以说“制度的建立和培育是政府行为最重要的结果，它应该是评估政府绩效时的重要考虑”[13]。但是，由政府直接供给并不意味着政府在提供那些只能由政府来提供的公共物品时完全采取强制的方式来实现，强制方式只是提供制度性公共物品时的特征。就保障性公共物品而言，尽管第三部门在其供给中可以发挥一定的作用，但这些物品的供给往往是私营部门和第三部门力所不及的。比如，政府在保护环境过程中可以制定具有普遍约束力的强制性公共政策，也可以通过推动科技发展、提高环保意识等非强制性方式来减轻污染程度，更可以通过公众参与来减少污染源。正是在这一意义上，西蒙指出：“我们不需要重新创造政府。我们需要政府来执行游戏规则（包括订立市场合同的规则），推动私人组织的协调，以及提供私人部门无法有效完成的任务”[14]。此时，政府扮演着推动者的角色；它们只在必要时才直接供给某些公共物品，因为它们对公共物品的供给和公共利益的实现负有不可推卸的公共责任。事实上，缺少足够的公共物品，经济发展的速度难以保障，其成果也难以支撑长久。因此，政府必须充分发挥在公共领域提供公共物品的职能，加大提供公共物品的力度，改进提供公共物品的体制和方法。因为，对于任何一个国家，不可能由政府这一单一主体来提供公共物品。对于政府而言，重要的是如何通过主导性功能的发挥，以公共财政带动私人财政投入公共物品，这恰恰是公共物品财政供给主导性功能的体现。

三、公共物品财政供给的公共性与公平性

从西方民主政治的发展进程看，其实就是公民权利逐步扩展的过程。从西方公共财政的成长历程可以发现，王权财政向公共财政转变的一个重要推动力就是纳税人对权利的一种追求，对公共财政提供公共物品享用权的追求。由此可以看出，公共物品供给的均等化是民主政治发展的一个内在需要，是公民追求公平正义的体现，是公民对公共财政享有权利追求的必然要求。

1.公共物品财政供给的公共性

随着民主政治的发展，财政越来越具有公共属性。公共财政与民主政治相适应，必然随着国家权力的民主化而更具有公共性。

社会公共管理事务的增加要求公共财政的投入。随着市场的扩展和社会的发展，社会公共管理的需求不断增加。尤其是工业革命以后，社会化大生产的水平不断提高，产生了一些新的社会需求。例如，工业社会的发展对劳动者素质提出新的要求，政府逐步将教育纳入公共事务的范畴。德国由于有马丁·路德的新教改革为先导，最早强调了教育的公共性。到20世纪初期，美国除阿拉斯加外所有的州都通过了义务教育法令，由国家对公民实行12年强迫义务教育。社会发展使社会事务越来越多，社会管理也越来越复杂，国家也越来越多地承担起社会管理的事务。到19世纪50年代，英国等工业国家政府的管理水平已经明显落后于社会的要求。建立在政党分赃制基础上的行政人事制度，导致了政府的腐败无能和效率低下。1853年，英国在克里米亚战争中的惨败触发了行政人事制度的改革。导致了著名的“诺斯科特-杜维廉报告”出台，开始了英国文官制度的改革，使国家的公共管理逐步走上了专业化的道路。一定意义上讲，正是在教育、公共设施建设等公共事务扩展、文官制度建立和国家管理专业化水平提高等时代背景下，国家的公共财政管理逐步形成，财政的公共性得到了普通的认同。

公民基本公共需要的提高要求公共财政的建立。公共需要，是指满足社会公共利益的需要。公共需要是人类社会生活不可或缺的内容。满足公共需要的任务，基本上只能由政府来承担，满足公共需要的活动就是政府提供公共物品的过程。而且，公共需要随着社会发展而不断提升。在经济发展初级阶段，政府需要提供社会基础设施；当人均国民生产总值超过贫困线后，人们的消费模式发生变化，对政府公共物品的供给就会提出更高的要求，在高等教育和健康设施等方面的公共需求大量增加。经济进入成熟期，公共支出的主要对象又从提供社会基础设施转向提供教育、卫生和福利、社会保障和收入再分配。从国际经验看，当人均GDP在3 000—6 000美元之间时，与人的自身发展相关的公共物品需求会呈现全面快速增长的势头。2011年，中国人均GDP已超过5 000美元，进入中上收入国家行列。在这样的发展阶段，与人的全面发展需求直接相关的公共物品的需求，如教育、卫生与基本医疗以及基本文化服务等公共需求呈现全面快速增长的势头。这种公共需要决定着公共财政的活动范围。也就是说，“国家应在对物质利益分配的影响上承担更多的责任；至少应提供最低限度的保障，不使有人生活在最低限度之下，同时鼓励所有通过自己的力量来提高在最低限度之上地位的努力”[15]。满足社会公共需要，追求公共利益最大化构成公共财政的出发点和归宿。

公共性是公共财政的内在属性。在民主政治与公共财政互动发展的进程中，财政的公共性也得到不断提升，不仅是财政收入公共性的提升，更重要的是财政支出公共性的增强。公共财政内在属性就在于强调财政的公共性，公共财政不仅是以满足社会公共需要作为财政的主要目标和工作重心，以提供公共产品和服务作为“以财行政”的基本方式；而且还以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制[16]。回顾中国财政功能的演进，我们可以发现其公共性和服务性日渐凸显。随着“初步建立公共财政的基本框架”的提出，以及财政公共性和非盈利性的增强、财政服务性和公平性的增强以及公共财政的公开性和透明性的增强，我国财政建设开始由建设财政转向公共财政。

2.公共物品财政供给的公平性

从古至今，公平正义都是人类社会具有永恒意义的基本价值追求和基本行为准则。亚里士多德认为：“有一种东西，对于人类的福利要比任何其他东西都更重要，那就是正义”[17]。美国现代著名的伦理学家罗尔斯认为：“所有的社会基本价值（或者说基本善）——自由与机会、收入与财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中一种或者所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益”[18]。马克思恩格斯始终把公平正义作为社会主义崇高的价值目标。认为，在未来社会，人与人之间应该是完全平等的，享有完全平等的政治地位和社会地位，“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”[19]。对于公共财政而言，公平性是其重要价值体现。

首先，公共财政来源的普遍性决定了支出的公平性。公共财政形成的一个重要根源在于税收普遍性的增长。在王权时代，王室财政主要来源于国王的封建收入，随着国王不能再靠自己过活，国王的财政来源逐渐拓展到对平民的征税，王室财政也就趋于瓦解，公共财政开始萌发。可见，税收的日益普遍化是公共财政成长的重要基础。由于税收的一个重要目的就是为了公共需要和公共福利，因此，公共财政要求“取众人之财办众人之事”[20]，要求每个纳税人均等地享受公共财政提供的公共物品。特别是要把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生和文化等方面的投入，着力发展社会事业，推动基本公共服务均等化，体现财政支出对公平的保障。

其次，公共财政在公共物品供给中的公平功能。事实上，政府提供公共物品是一种社会再分配，是公共财政再分配功能的体现。由于人的自利性、生活的社会性和资源的稀缺性决定了人类之间的利益冲突的绝对性与不可避免性。而且由于公共物品的非竞争性和非排他性等属性，以及人们搭便车的心理，使得政府对于维护社会公平与正义实现公共物品的有效供给负有不可推卸的责任。从国际上看，即使是自由市场导向的西方国家，公共财政的公平功能也是十分清楚的。1997年美国的基尼系数是0.48，但是经过税收和转移支付工具的调节以后，个人可支配收入的基尼系数则是0.37。其他发达国家的税收和转移支付的调节力度更大，例如在英国，1995年居民收入的吉尼系数是0.51，而经过税收和转移支付调节后可支配收入的吉尼系数只有0.34，通过调节后不平等大大降低。＼[＼]绝大多数OECD国家的经验进一步表明，税收和转移支付对于降低社会收入不平等具有非常重要的调节作用。从公共财政制度所具有的分配效应看公共物品的供给，可以发现，公共财政制度可以通过中央财政的宏观调控以及转移支付等制度，缓解地区间因财力的差异所造成的公共物品供给的不均衡问题。在现实生活中，政府通过税收对收入进行再分配以及提供大致均等的公共物品，对实现公共物品的公平享有起到很大作用。

公共财政是历史发展的产物。伴随国家财政收入来源的普遍性而来的财政支出也应具有公共性，这种公共性在国家财政中的成长，奠定了现代公共财政发展的内在基础。政府对公共物品的供给是伴随着政府职能的扩展而来的，是政府发挥制度分配功能，维护社会公平正义所致。但政府公共物品的供给必须与一定历史发展阶段相适应，中国在现代化建设进程中，也应遵循政府功能发展与公共财政以及民主政治发展演进的规律，要在满足社会公共需要的基础上维护社会的公平正义，提供均等的公共物品，以维护社会稳定发展。

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